Naslovna Teritorije Javna etika i odgovornost

Javna etika i odgovornost

Javna etika i odgovornost su klju?ni koncepti na kojima se temelji efikasno lokalno ili regionalno tijelo. Odnose se na kulturu, procese, strukture i pravila kojima se osigurava da subjekti u javnoj službi djeluju u širem javnom, a ne u vlastitom interesu. Klju?na su karakteristika dobrog upravljanja te je važno njihovo poštivanje i pra?enje od strane relevantnih organizacija.

Etika utjelovljuje pravila kojima se definira ponašanje javnih dužnosnika[1] kako bi se osiguralo pravi?no i ravnopravno postupanje prema gra?anima. Etika pomaže službenicima u donošenju boljih odluka u javnom interesu i pomaže ljudima u ocjenjivanju odluka koje javni dužnosnici donose u njihovo ime.

Javnom odgovornoš?u osigurava se da su dužnosnici otvoreno odgovorni za odluke koje donose u ime javnosti.

U nedostatku javne etike i odgovornosti, otvara se prostor za širenje korupcije i zloupotreba. Kako je navedeno u završnom poglavlju, korupcija u brojnim aspektima šteti pojedincima, društvu, privredi i vlastima. Davanje prednosti javnoj etici i odgovornosti može pomo?i u suzbijanju najgorih prekora?enja mo?i i potaknuti odgovornije i pravednije donošenje odluka lokalnih vlasti.

?ak i ako korupcija nije endemska, nepostojanje javne etike i odgovornosti može nagrizati povjerenje javnosti u vlasti, javne institucije i dužnosnike. Premda je odnos izme?u javne etike i odgovornosti složen, u izgradnji i ja?anju povjerenja izme?u javnosti i vlasti može pomo?i dosljedna i blagovremena primjena.

Nadalje, javna etika i odgovornost mogu doprinijeti pozitivnom okruženju u kojem je prepoznato da gra?ani i drugi akteri doprinose kvaliteti postupka donošenja odluka. U kombinaciji s alatima za u?eš?e gra?ana, javna etika i odgovornost mogu pomo?i da se osigura da li?na iskustva, stru?nost, znanje i nadzor gra?ana daju dodatnu vrijednost i ja?aju odluke vlasti i javnih dužnosnika.

Izabrani predstavnici trebaju biti upoznati s postupkom za nadzor imovinskih kartona, kao i koje tijelo ga provodi i koje sankcije se mogu primijeniti i kako, u slu?aju da nosilac funkcije podnese neta?nu ili nepotpunu prijavu imovine. Trebali bi poznavati pravila o prijavljivanju nepravilnosti i koje su službene osobe ili službenici odgovorni za razmatranje pritužbi prijavitelja nepravilnosti (zvižda?a) i prijava nepropisnog postupanja. Lokalne vlasti su dužne osigurati interno osposobljavanje za novoizabrane predstavnike te redovno osposobljavanje radi obnavljanja znanja za sve izabrane dužnosnike. Poznavanje i razumijevanje pravnog i institucionalnog okvira klju?ni su za uspjeh izabranih predstavnika kao primjera politi?kog integriteta.

U kona?nici, javna etika i odgovornost klju?ne su za poboljšanje javnih usluga jer ?e javne službe koje su prilagodljivije i odgovornije prema ljudima, te koje imaju koristi od njihovih uvida, ideja, energije i nadzora, bolje raditi za gra?ane i zajednicu u cjelini.

Javna etika i odgovornost zajedni?ki pomažu u osiguravanju pravednosti, efikasnosti i djelotvornosti donošenja odluka i dodjele sredstava, što opet doprinosi razvoju demokratije, ekonomije i društva. U tu svrhu, Kongres lokalnih i regionalnih vlasti Vije?a Evrope usvojio je Evropski kodeks ponašanja za sva lica koja u?estvuju u lokalnoj i regionalnoj samoupravi, poti?u?i lokalne i regionalne vlasti i njihova udruženja/saveze da osmisle odgovaraju?e edukacijske programe u podru?ju upravljanja integritetom te uvedu savjetodavne usluge kako bi svojim zaposlenicima pomogli u utvr?ivanju i rješavanju mogu?ih podru?ja eti?kog rizika i sukoba interesa.

Transparentnost i u?eš?e gra?ana važni su mehanizmi za promociju javne etike i odgovornosti na centralnom i lokalnom nivou vlasti. U nedavnom izvještaju za Evropski odbor regija naslovljenom „Spre?avanje korupcije i promocija javne etike na lokalnom i regionalnom nivou u zemljama Isto?nog partnerstva”, utvr?eno je da je nedostatak transparentnosti najve?a ranjivost kod svih procjenjivanih slu?ajeva. U nastavku Priru?nika opisuje se niz mehanizama transparentnosti i u?eš?a gra?ana koje lokalne i regionalne vlasti mogu usvojiti.

[1] Za potrebe ove publikacije pojam „javni dužnosnici” odnosi se na izabrane predstavnike, tijela javne vlasti i državne službenike (na lokalnom, regionalnom ili centralnom nivou) koji obnašaju zakonodavnu, upravnu ili pravosudnu dužnost te na sve osobe koje obnašaju javnu funkciju, uklju?uju?i javne agencije ili preduze?a u državnom vlasništvu.

 

Op?i doma?i kontekst

Bosna i Hercegovina ima vrlo složen i kompleksan sistem upravljanja. Upravni nivoi vlasti su administrativno podjeljeni na državni nivo, dva entiteta (Republika Srpska i Federacija Bosne i Hercegovine) i Br?ko Distrikt Bosne i Hercegovine. Federacija Bosne i Hercegovine se sastoji od deset kantona, a kantoni 79 op?ina i gradova. Entitet Republika Srpska je administrativno podijeljen na 64 opštine i grada. Br?ko distrikt Bosne i Hercegovine je samoupravna administrativna jedinica. Podjela nadležnosti izme?u nivoa vlasti u Bosni i Hercegovini je jedan od glavnih faktora sporog napretka u reformama i upravljanju.

Samo unutrašnje ure?enje države dovodi do ogromne fragmentiranosti pristupanja rješavanju bilo kojeg pitanja – a naro?ito ovih goru?ih poput vladavine prava, pravne države, transparentnosti, odgovornosti, otvorenosti, eti?nosti, sukoba interesa i borbe protiv korupcije. Gra?ani se svakodnevno suo?avaju sa brojnim problemima prilikom pokušaja ostvarenja i uživanja prava koja su im ustavom, zakonima i drugim propisima garantirana. Stepen povjerenja u javne institucije u Bosni i Hercegovini je veoma nizak. Ali ?ak ni sami organi razli?itih administrativnih nivoa nemaju jasnu sliku o tome šta ko radi i na koji na?in.

Ovo poglavlje obuhvata pet podoblasti (Eti?ki i profesionalni kodeksi, Mehanizmi za podnošenje pritužbi, Mehanizmi za rješavanje pritužbi, Zaštita prijavitelja nepravilnosti (zvižda?a) i Objelodanjivanje: imovinski kartoni i sukob interesa) i dati ?e pregled zakonodavstva, smjernica i dobrih praksi – u mjeri u kojoj ih ima. Obi?ni gra?anin u ve?ini slu?ajeva i ne zna koji nivo vlasti je nadležan za što, te na koji na?in može komunicirati sa organima uprave i ostvariti svoja prava.

Takvo poznavanje je izuzetno važno, posebno na nivou lokalne samouprave, koja je obi?no prva ta?ka kontakta gra?ana sa javnim organima. Op?enio, ve?ina lokalnih samouprava u Bosni i Hercegovini je institucionalizirala standarde eti?kog ponašanja kroz usvajanje eti?kog kodeksa i uspostavljanje eti?kih komisija u okviru lokalnih skupština ili vije?a. Ove komisije su odgovorne za adekvatnu implementaciju Eti?kog kodeksa. Kada su u pitanju pritužbe gra?ana na rad organa javne uprave, pravni okvir postoji na svim nivoima vlasti. Me?utim, implementacija je fragmentirana i sporadi?na i zavisi od javnog organa ili nivoa vlasti na kojoj bi se trebala implementirati. Postoje primjeri dobre prakse u Bosni i Hercegovini u svim poglavljima koji mogu poslužiti kao smjernica drugim javnim institucijama na svim nivoima vlasti kako pristupiti rješavanju konkretnih pitanja i problema u društvu i poboljšati transparentnost i eti?ko ponašanje u javnoj upravi.

Eti?ki i profesionalni kodeksi

Eti?kim kodeksima utvr?uju se osnovni principi koji su javni dužnosnici dužni poštovati, kao što su integritet, nesebi?nost i otvorenost. Kodeks ponašanja temelji se na eti?kom kodeksu za oblikovanje standarda i praksi koji bi se trebali primjenjivati na specifi?ne okolnosti odre?ene institucije.

Kodeksom ponašanja utvr?uju se posebni standardi profesionalnog ponašanja koji se o?ekuju u nizu situacija te se javnim dužnosnicima pružaju smjernice za postupanje u takvim situacijama. Osim toga, kodeksima ponašanja se uvode transparentnost i javna odgovornost u vršenju funkcija vlasti.

Me?unarodne norme

Dobro osmišljeni eti?ki kodeksi i kodeksi ponašanja pomažu u ispunjavanju sve ve?ih o?ekivanja javnosti, lidera iz poslovne zajednice i civilnog društva u pogledu ve?e transparentnosti i integriteta vlasti te ?e vlasti neminovno morati osigurati visoke eti?ke standarde me?u javnim dužnosnicima i izabranim predstavnicima. Ovakvi kodeksi mogu i?i u prilog razvoju povjerenja izme?u javnih i vladinih institucija i dužnosnika. Važno je da postoje kodeksi ponašanja i za javne službenike i za izabrane dužnosnike te da se osiguraju edukacije i smjernice kako bi svi nosioci funkcije u potpunosti bili upoznati sa kodeksima. Potrebno je jasno odrediti disciplinske mjere i sankcije i dosljedno ih primjenjivati u slu?aju nepoštivanja kodeksa.

Sljede?e me?unarodne konvencije i norme odnose se na eti?ki kodeks i profesionalni kodeks:

Doma?i kontekst

Razvoj sistema javne etike u Bosni i Hercegovini je vezan, prije svega, uz projekte reforme javne uprave i podršku razli?itih me?unarodnih donatora razvoju uprave u BIH. Uzimaju?i u obzir vrlo kompleksnu ustavnu i administrativnu strukturu, u Bosni i Hercegovini je na snazi ?itav niz zakonskih i podzakonskih akata koji regulišu obaveze nadležnih (lokalnih, kantonalnih, entitetskih, državnih) organa da donose eti?ke kodekse i kodekse ponašanja izabranih zvani?nika i državnih službenika. Ovo se posebno odnosi na lokalne organe vlasti, koji slijede propise entitetskih ili kantonalnih vlada, a koji su fragmentirani i neujedna?eni. Od 2018. godine, Agencija za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije Bosne i Hercegovine eti?no ponašanje uklju?uje u širi koncept izgradnje integriteta javnih organa. Nedostatak eti?kog kodeksa ili nepoznavanje njegovog  sadržaja od strane izabranih zvani?nika ili državnih službenika predstavlja jedan od sistemskih indikatora rizika koji mogu dovesti do razvoja koruptivnog ponašanja, eti?kih i profesionalno neprihvatljivih postupaka i drugih nepravilnosti u radu organa javne uprave.  Iako su u Bosni i Hercegovini doneseni eti?ki kodeksi i kodeksi ponašanja u javnim institucijama, potrebno je posvetiti ve?u pažnju njihovoj ulozi i provedbi.

Zakonodavstvo

Pravni okvir za donošenje eti?kih i kodeksa ponašanja u BIH treba promatrati u odnosu na nivo vlasti na kojem se propis donosi, kao i da li se odnosi na državne službenike ili izabrane zvani?nike.

Odredbama svih važe?ih zakona o državnoj službi, na državnom nivou u institucijama BIH , Federaciji BIH , Republici Srpskoj , Br?ko Distriktu Bosne i Hercegovine  i kantonima je propisana obaveza nadležnih Agencija za državnu službu da izrade kodeks ponašanja državnih službenika koje usvajaju nadležene vlade.

Kod izabranih zvani?nika na nivou Bosne i Hercegovine, Republike Srpske, Federacije BIH i kantona, izrada eti?kih kodeksa ili kodeksa ponašanja je propisana Poslovnicima nadležnih zakonodavnih organa, skupština ili parlamenata.

Treba napomenuti da su svi nivoi izvršne i zakonodavne vlasti usvojili eti?ke kodekse ili kodekse ponašanja državnih službenika ili izabranih lica. Dodatno, u okviru zakonodavnih organa su formirane eti?ke komisije ili odbori kojima je mogu?e u skladu sa poslovnicima prijaviti neeti?no ponašanje izabranih zvani?nika.

Kada je u pitanju pravni okvir za lokalne organe vlasti, ?lanom 39. stav 2) ta?ka 27.  Zakona o lokalnoj samoupravi Republike Srpske  je propisano da je u nadležnosti skupštine jedinice lokalne samouprave (op?ine ili grada) usvajanje Eti?kih kodeksa ponašanja izabranih zvani?nika.

U Republici Srpskoj je usvojen poseban Zakon o službenicima i namještenicima u organima jedinice lokalne samouprave . ?lanom 33. ovog Zakona je propisano da je službenik dužan da se ponaša u skladu sa zakonom i Kodeksom ponašanja koji donosi ministar uprave i lokalne samouprave Republike Srpske.

U Federaciji BIH je od 2006. godine na snazi Zakon o principima lokalne samouprave  kojim nije eksplicitno propisana obaveza usvajanja eti?kog kodeksa ili kodeksa ponašanja izabranih zvani?nika. Ovo je okvirni zakon kojim se propisuju principi, a na osnovu kojega kantonalni nivoi vlasti trebaju usaglasiti postoje?e kantonalne zakone o lokalnoj samoupravi donesene prije 2006. godine ili donijeti nove koji ?e biti uskla?eni sa federalnim zakonom. Važe?im zakonima o lokalnoj samoupravi Federacije BIH nisu propisane obaveze donošenja eti?kih kodeksa ili kodeksa ponašanja. Ipak, praksa je razli?ita, obzirom da veliki broj jedinica lokalne samouprave prati standarde u ovoj oblasti i ima usvojene eti?ke kodekse ili kodekse ponašanja izabranih zvani?nika, a koji su usvojeni na osnovu strateških dokumenata, Statuta i drugih podzakonskih akata jedinica lokalne samouprave.

Na državne službenike u organima jedinica lokalne samouprave se odnose odredbe ?lana 17. stav (7) Zakona o državnoj službi u Federaciji BIH kojim je propisano donošenje Eti?kog kodeksa, kao i kantonalnih zakona o državnoj službi. Od ukupno 10 kantona u BIH, sedam kantona ima usvojene zakone o državnoj službi.  Pojedinim kantonalnim zakonima je propisano usvajanje eti?kih kodeksa kantona, a pojedinima da se primjenjuje Eti?ki kodeks za državne službenike u Federaciji BIH .

Smjernice

Strategijom za borbu protiv korupcije 2015 – 2019. Bosne i Hercegovine i prate?im Akcijskim planom , ja?anje etike i integriteta u javnoj upravi je prepoznato kao jedna od klju?nih preventivnih mehanizama u borbi protiv korupcije.

Još 2015.  godine, Transparency International u Bosni i Hercegovini je uz finansijsku podršku Ambasade Kraljevine Holandije izradio Priru?nik: Uvo?enje Planova integriteta na lokalnom nivou  sa ciljem kreiranja efikasnih metoda za stvaranje eti?ke i profesionalne kvalitete rada u javnim institucijama.

Svi nivoi vlasti u BIH su kroz svoje strateške planove za borbu protiv korupcije prepoznali zna?aj unapre?enja eti?kog ponašanja i ja?anja integriteta. Na primjer, Strategijom za borbu protiv korupcije Tuzlanskog kantona za 2021 – 2024. godina je predvi?eno uvo?enje planova programa na ja?anju etike i integriteta u osnovno, srednje i visoko obrazovanja. 

Agencija za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije Bosne i Hercegovine je 2018. godine izradila Priru?nik: “Pravila za izradu planova integriteta u institucijama BIH” sa ciljem davanja smjernica institucijama na svim nivoima vlasti kako pristupiti izradi internih planova sa ciljem prevencije korupcije, neeti?nog ponašanja, te ja?anja integriteta javnih institucija.

Dobre prakse

Agencija za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije Bosne i Hercegovine u saradnji sa nadležnim institucijama i me?unarodnim donatorima redovno organizuje obuke i aktivnosti na podizanju kapaciteta iz oblasti integriteta, sukoba interesa, etike i borbe protiv korupcije za javne institucije i privatni sektor.

Agencije za državnu službu Bosne i Hercegovine, Republike Srpske i Federacije BIH u okviru godišnjih programa obuka imaju uklju?ene treninge iz oblasti integriteta, prevencije korupcije i primjene eti?kih kodeksa. Agencija za državnu službu Federacije BIH svake godine priprema posebne programe obuka za jedinice lokalnih samoupravu, a u okviru kojih se provode obuke u oblasti primjene eti?kih kodeksa i integriteta.

Kao što je ve? istaknuto, jedinice lokalne samouprave u BIH imaju usvojene eti?ke kodekse, te institucionalni okvir za njihovu primjenu. Na primjer, Grad Trebinje je usvojio i na svojim stranicama objavio Kodeks ponašanja izabranih predstavnika u administrativnoj službi i skupštini Grada Trebinja . U tu svrhu formirana je i Eti?ka komisija ?asti  ?iji zadatak je pra?enje i analiziranje kodeksa ponašanja izabranih zvani?nika. Komisija je izradila i objavila Poslovnik o radu eti?ke komisije ?asti  kojim se ure?uju nadležnosti i sastav komisije, postupak pred Komisijom, izvršavanje mjera i evidentiranje brisanja mjera. Komisiju ?ini sedam ?lanova i sjednice komisije su javne.

U junu 2021. godine, Op?insko vije?e Op?ine Stari Grad Sarajevo je ve?inom glasova usvojilo zaklju?ak Eti?ke komisije prema kojem je gosp. Damiru Sara?evi?u, zamjeniku predsjedavaju?eg Op?inskog vije?a Op?ine Stari Grad Sarajevo, izre?ena sankcija zbog kršenja odrebi ?lana 11 kodeksa eti?kih principa za izabrane zvani?nike u Op?ini Stari Grad Sarajevo. Naime, prijavu protiv gosp. Sara?evi?a Eti?koj komisije je podnijela g?a. Adela Plakalo, Pomo?nica na?elnika, zbog verbalnog napada, izre?enih prijetnji, zastrašivanja i ugrožavanja li?ne sigurnosti, nasilni?kog ponašanja, vrije?anja ljudskog dostojanstva, zloupotrebe ovlaštenja i kršenja odredbi pomenutog Kodeksa. Eti?ka komisija je potvrdila da je gosp. Sara?evi? prekršio odredbe Eti?kog kodeksa i predložila nov?anu sankciju kojom je gosp. Sara?evi?u umanjen mjese?ni paušal za 50 %. Ovom prilikom, gosp. Mirza Batalovi?, Predsjedavaju?i Op?inskog vije?a Stari Grad Sarajevo je izjavio „danas izre?ena sankcija treba ukazati svim vije?nicima da se kršenje Eti?kog kodeksa ne?e tolerisati, kao što ne?e biti tolerisano ni kršenje bilo ?ijih prava ili izazivanje konflikta i narušavanje kulture dijaloga.“

Mehanizmi za podnošenje pritužbi

Mehanizmima za podnošenje pritužbi omogu?uje se gra?anima da javnim tijelima pruže povratne informacije o standardima usluga koje primaju. Njima se osigurava važan mehanizam odgovornosti koji državnim službenicima i izabranim dužnosnicima omogu?uje da utvrde gdje se javne usluge pružaju neefikasno, nedovoljno ili nepravi?no. Ukoliko takvi mehanizmi rezultiraju brzim i efikasnim rješavanjem pritužbi, mogu pomo?i u stvaranju uslova za ve?e povjerenje gra?ana u državnu upravu.

 

Me?unarodne norme

Kako bi se osiguralo povjerenje u mehanizme, lokalne vlasti trebaju nastojati brzo i sveobuhvatno razmotriti i riješiti svaku pritužbu. Mehanizmi za podnošenje pritužbi mogu biti pristupa?niji kroz primjenu pristupa „sve na jednom mjestu” kako gra?ani ne bi morali pretraživati kod razli?itih službi i po internetskim stranicama.

Ako vlasti primjenjuju proaktivan pristup u prevenciji ponavljanja sli?nih razloga za podnošenje pritužbi, mehanizmi za podnošenje pritužbi mogu pomo?i vlastima da utvrde nove pristupe u pružanju usluga i pove?aju u?eš?e gra?ana. U tu svrhu, mehanizme za podnošenje pritužbi treba kombinirati sa povremenim evaluacijama pružanja usluga, uklju?uju?i upotrebu istraživanja javnog mnijenja te razmjenu iskustava i alata sa drugim lokalnim tijelima kako bi se potaknulo šire prihva?anje dobre prakse te provjerenih i ispitanih alata.

Ne postoje posebni me?unarodni standardi za mehanizme za podnošenje pritužbi koji se odnose na javne usluge. Me?utim, mehanizmi i postupci za odgovaranje na pritužbe uklju?eni su u me?unarodnopravne garancije o u?eš?u u poslovima lokalnih vlasti te postoji niz korisnih smjernica i priru?nika civilnog društva. Vidjeti na primjer:

Doma?i kontekst

Mehanizmi pritužbi gra?ana na rad organa uprave spadaju u segment pružanja usluga, odnosno ?ine zna?ajan stub reformske oblasti koji se odnosi na kreiranje uprave orijentirane ka gra?anima. Kroz izvještaje SIGMA-e/OECD1 , kao i izvještaje Evropske komisije za BiH, kontinuirano se isti?e da je javna uprava u Bosni i Hercegovini neefikasna, da se pravni okvir za upravu orijentiranu ka gra?anima zna?ajno razlikuje od jednog do drugog nivoa vlasti u Bosni i Hercegovini, te da je op?enito percepcija gra?ana o javnim uslugama, odnosno uslugama koje pružaju organi javne uprave veoma niska.

Premda se navodi da teritorijalno i administrativno ustrojstvo zna?ajno utje?e na razlike u administrativnim procedurama i to ne samo izme?u entiteta i Br?ko Distrikta, nego ?ak i izme?u pojedinih kantona u slu?aju Federacije BiH,  povjerenje gra?ana u lokalni nivo vlasti je u porastu.

Prema nalazima iz izvještaja Transparency International BiH Percepcija javne uprave, u 2014. godini 30.4 % gra?ana je izjavilo da uglavnom ima povjerenje u lokalnu upravu u pore?enju sa 2017. godinom kada je ovaj procenat bio 42.3 . Na pitanje da li su se žalili na rad javnih službenika, u 2014. godini 11 % ispitanih gra?ana je odgovorilo da su se žalili usmeno šefu državnog službenika, dok je u 2017. godini ovaj procenat iznosio 8.9% ispitanih gra?ana. U 2014. godini, 2.5% ispitanih gra?ana se žalilo u pismenoj formi, dok je u 2017. godini ovaj procenat iznosio 1.4%.

1. SIGMA (Support for Improvement in Governance and Management) je zajedni?ka inicijativa Organizacije za ekonomsku saradnju i razvoj (OECD) i Evropske unije. Njen klju?ni cilj je ja?anje temelja za poboljšano javno upravljanje, a time i podrška društveno-ekonomskom razvoju kroz izgradnju kapaciteta javnog sektora, ja?anje horizontalnog upravljanja i poboljšanje dizajna i implementacije reformi javne uprave, uklju?uju?i pravilno odre?ivanje prioriteta i budžetiranje.

Zakonodavstvo

Mehanizam pritužbi gra?ana na rad organa uprave u BIH treba posmatrati sa aspekta razli?itih nivoa vlasti koji u obavljanju svojih ustavom i zakonom predvi?enih nadležnosti komuniciraju sa gra?anima. Tako je mehanizam pritužbe gra?ana na rad državnih, entitetskih i organa Br?ko distrikta regulisan važe?im zakonima o upravi Bosne i Hercegovine , Federacije BiH , Republike Srpske  i Br?ko Distrikta Bosne i Hercegovine . Ovim zakonima je propisana obaveza organa uprave da svim fizi?kim i pravnim licima omogu?e podnošenje predstavki i pritužbi na rad organa uprave, ali i na nepravilan odnos zaposlenih u tim organima kada im se gra?ani obra?aju radi ostvarivanja svojih prava i interesa ili izvršavanja svojih gra?anskih obaveza.

Kada je u pitanju mehanizam pritužbi gra?ana na rad lokalnih vlasti, isti je zagarantovan ?lanom 46. Zakona o principima lokalne samouprave u Federaciji BIH , te ?lanom 117. Zakona o republi?koj upravi Republike Srpske .

Zakon o upravi Bosne i Hercegovine i Zakon o upravi Federacije propisuju sankcije za odgovornu osobu u organu uprave i upravnoj organizaciji ako ne postupi po predstavkama ili pritužbama gra?ana. ?lan 104. Zakona o upravi BiH propisuje sankcije u iznosu od 150 do 500 KM, a ?lan 150. Zakona o upravi Federacije BiH propisuje nov?ane kazne u iznosu od 300 od 2000 KM. Nasuprot tome zakonima o upravi u Republici Srpskoj i Br?ko Distriktu BiH ne propisuju se sankcije. Na osnovu gore navedenih zakona o upravi i zakona o lokalnoj samoupravi, lokalni organi vlasti donose pravilnike, uputstva, smjernice i druge sli?ne akte kojima se detaljno regulišu procedure za pritužbe gra?ana na rad lokalnih organa vlasti.

Smjernice

Kako je prethodno ve? navedeno, ne postoji centraliziran pristup sistemu pritužbi gra?ana na rad organa uprave i njihovih uposlenika. Svaka lokalna samouprava ure?uje sistem samostalno, donose?i, na osnovu ranije navedenih zakona, svoje procedure, vodi?e, smjernice i uputstva za pritužbe gra?ana. Neke lokalne samouprave objavljuju svoje vodi?e na svojim web stranicama uz objavu “obrasca” za pritužbe gra?ana. Tako je na primjer, Op?ina Ugljevik na svojoj web stranici objavila Uputstvo za podnošenje i rješavanje pritužbi gra?anaGrad Bijeljina na svojoj web stranici objavio Uputstvo za podnošenje i rješavanje žalbi, zajedno sa Obrascem za podnošenje pritužbi. Sli?no je uradila i Op?ina Tomislavgrad,  kao i neke druge op?ine i gradovi.

Dobre prakse

Odli?an primjer digitalizacije postupaka pritužbi i žalbi, te op?enito komunikacije gra?ana sa lokalnom upravom jeste i mobilna aplikacija eCitizen, izra?ena za 18 lokalnih samouprava u Bosni i Hercegovini u okviru Projekta op?inskog okolišnog i ekonomskog upravljanja (MEG) koji finansira Vlada Švicarske, a provodi Razvojni program Ujedinjenih nacija (UNDP). Na ovaj na?in gra?anima je omogu?eno da u svega pet koraka lokalnoj upravi pošalju upit ili žalbu, te dobiju odgovor uprave u roku od 48 sati. Osim toga, putem aplikacije eCitizen gra?ani mogu biti obaviješteni o nepredvi?enim i vanrednim situacijama, poput prekida usluga i servisnih informacija. Aplikacija je prilago?ena za Android i IOS ure?aje, a isto tako je dostupna i kao online platforma www.ecitizen.ba, na kojoj ?e uskoro biti aktivni i moduli za komunikaciju gra?ana sa vije?nicima/odbornicima, modul za javne rasprave, modul za pripremu sjednica vije?a/skupštine i sli?no

Mehanizmi za rješavanje pritužbi

Mehanizmi za rješavanje pritužbi jesu alati koji nadilaze mehanizme za podnošenje pritužbi i druge kanale za davanje povratnih informacija s obzirom na to da gra?ani mogu upotrijebiti ove mehanizme kako bi izrazili zabrinutost vladinim institucijama i op?inama/opštinama u pogledu uticaja politika i njihove provedbe na same gra?ane. Ukoliko politika neke javne agencije ima negativne efekte na interese gra?ana ili ako odluka centralnih ili lokalnih vlasti uzrokuje pritužbe gra?ana, zainteresirane strane se mogu koristiti sistemom pravne zaštite za iznošenje svojih pritužbi koji su uspostavile vladine agencije i lokalna op?inska/opštinska tijela. Mehanizam za rješavanje pritužbi ne upotrebljava se kao zamjena za sudski postupak, sistem revizije ili službenu istragu. Tako?er nije prikladan mehanizam za pritužbe kod mogu?ih krivi?nih djela, kao što su slu?ajevi korupcije. Ovaj mehanizam je osmišljen u cilju rješavanja pritužbi kroz uzajamnu saradnju.

 

Me?unarodne norme

Mehanizmi pravne zaštite služe kao najdirektnija usluga koju gra?ani mogu koristiti za efikasno rješavanje prigovora ili pritužbi. Nadalje, poslovne organizacije mogu upotrebljavati ove mehanizme kako bi ublažile rizike za svoje poslovanje, a mehanizmi za rješavanje pritužbi mogu postati brz i efikasan mehanizam za rješavanje sporova bez utuženja.

Efikasni mehanizmi pravne zaštite mogu poslužiti za utvr?ivanje obrazaca korupcije i zloupotrebe te za osmišljavanje politika za spre?avanje korupcije. Kako bi se osigurao bolji pristup, važno je unaprijediti svijest javnosti o GRM-ovima i gra?anima pružiti besplatne savjete o formulisanju pritužbi i daljem postupanju pri traženju pravne zaštite.

Standarde za mehanizme pravnih lijekova za pritužbe uglavnom utvr?uju me?unarodne organizacije kao što su Svjetska banka, Azijska razvojna banka (ADB), Organizacija za ekonomsku saradnju i razvoj (OECD), Razvojni program Ujedinjenih nacija (UNDP) i Evropska komisija. Ti su standardi uglavnom povezani s uspostavljanjem pravnog okvira za zaštitu prava gra?ana. Standardi su prikazani u sljede?im smjernicama:

 

Doma?i kontekst

Mehanizam rješavanja pritužbi potpada pod koncept odgovornosti institucija. Organizacija javne uprave ima zna?ajan utjecaj na njeno op?enito djelovanje, a štaviše i na njen demokratski legitimitet u pogledu o?ekivanja gra?ana. Odgovornost javne uprave podrazumijeva zapravo nekoliko segmenata u okviru kojih organi uprave moraju djelovati kako bi svoje funkcije izvršavali propisno i efikasno (racionalnost, transparentnost, odgovornost, pristupa?nost). Odgovorne institucije trebale bi osigurati gra?anima pravi?no rješenje u slu?ajevima pogrešnog djelovanja ili nezakonitih radnji. To je jedan od pet SIGMA principa u okviru oblasti odgovornosti, a isti podrazumijeva da javna tijela preuzimaju odgovornost u slu?ajevima prekršaja i jam?e naknadu štete i/ili odgovaraju?u odštetu.  U Bosni i Hercegovini ovaj institut djelimi?no je zakonski reguliran, a još manje je poznat u praksi.

Zakonodavstvo

Jugoslovenski Zakon o obligacionim odnosima iz 1978. godine, preuzet od strane BiH, entiteskih nivoa vlasti i Br?ko Distrikta BiH,  a koji u kona?nici primjenjuju i lokalni nivoi vlasti, predstavlja najopsežniji pravni okvir za javnu odgovornost, detaljno reguliraju?i principe odgovornosti i procedure za traženje obešte?enja. U kontektstu prava traženja naknade štete prouzrokovane nezakonitim radnjama ili propuštanjima tijela uprave, mjerodavan je ?lan 172. Zakona o obligacionim odnosima, koji istina regulira “samo” odgovornost pravnih osoba za štetu prouzrokovanu od strane njenih organa. Ovaj ?lan se eksplicitno ne referiše na odgovornost organa javne uprave zbog donošenja javnih politika i propisa kojima se gra?anima nanosi šteta ili odgovornost. Me?utim, njegova primjena uklju?uje odgovornost i primjenjuje se na štetu prouzrokovanu radnjama ili propuštanjima organa uprave i privatnih tijela koja obavljaju javne funkcije.

Osim navedenog, Zakon o upravi BIH i Zakon o republi?koj upravi Republike Srpske  utemeljili su op?i princip odgovornosti organa uprave za štete prouzrokovane fizi?koj ili pravnoj osobi njihovim nezakonitim radnjama.

Strateškim okvirom za reformu javne uprave u BIH za period 2018.-2022. godina predvi?ena je mjera pod nazivom “Unaprijediti mehanizam za zaštitu prava pojedinaca na dobru upravu i javni interes”, što, izme?u ostalog, podrazumijeva osiguravanje funkcionalnih internih i eksternih mehanizama zaštite ovog prava, uklju?uju?i osiguranje dosljednog i pravi?nog postupanja u upravnim sporovima zajam?enog putem upravnih žalbi i sudske kontrole, kao i unaprje?enje procedure i mehanizama za preuzimanje odgovornosti javnih tijela u slu?ajevima kršenja propisa uz obešte?enje i/ili adekvatne kompenzacije.  Prate?im Akcionim planom za reformu javne uprave predvi?en je ?itav niz koraka za ostvarenje predmetne mjere Strateškog okvira.

Smjernice

Dobro organizirana i funkcionalna javna uprava klju?ni je preduvjet za transparentno i u?inkovito demokratsko upravljanje. Dobra javna uprava temelj je funkcioniranja države, jer uprava je ta koja odre?uje sposobnost vlade/vlada za provo?enjem klju?nih reformskih procesa i pružanjem kvalitetnih usluga gra?anima. Kriteriji za pristupanje država Evropskoj uniji (EU), a me?u kojima aspiracije na ?lanstvo ima i Bosna i Hercegovina, isti?u potrebu da se stvore snažne javne uprave koje ?e imati kapacitete slijediti principe dobre javne uprave. SIGMA Principi javne uprave rezultat su fokusa Evropske komisije na reformu javnih uprava država koje pretendiraju na ?lanstvo u EU.

SIGMA principi obuhvataju šest klju?nih oblasti, me?u kojima je i oblast “Odgovornost”. Temeljni zahtjev ove oblasti podrazumijeva postojanje odgovaraju?ih mehanizama koji ?e osigurati odgovornost tijela javne uprave, uklju?uju?i i transparentnost djelovanja.

Navedeno podrazumijeva da:

1.           zakonodavstvo sadrži zahtjev da se ispravi ili nadoknadi šteta pojedincima koji pretrpe štetu od nezakonitih radnji javnih tijela,

2.           je propis o javnoj odgovornosti koherentan, cjelovit, logi?ki strukturiran, formuliran na jednostavan i jasan na?in i lako dostupan,

3.           je opseg javne odgovornosti širok i da obuhvata vršenje ovlasti od strane javnosti i obavljanje drugih javnih dužnosti, bez obzira na to tko ih obavlja ( javno tijelo ili privatna osoba koja obavlja javne dužnosti),

4.           pravila u vezi s vremenskim ograni?enjima i teretom dokazivanja ne ugrožavaju u?inkovito provo?enje prava na tužbu za naknadu štete.

Jedna od klju?nih preporuka SIGMA-e iz Izvještaja za Bosnu i Hercegovinu za 2017. godinu odnosi se na pojednostavljenje i pojašnjenje zvani?nih tipologija upravnih organa na svim nivoima vlasti, kako bi se osiguralo da sva tijela podre?ena vladi/vladama budu predmetom jedinstvene i sveobuhvatne sheme odgovornosti u kontekstu planiranja, izvještavanja i nadzora. Obzirom da pravni okvir za javnu odgovornost postoji, ali ne postoje podaci o njegovoj prakti?noj primjeni, jedna od preporuka je i ta da vlade svih nivoa vlasti uspostave mehanizme za pra?enje sudskih predmeta koji rezultiraju ve?om odgovornoš?u vlada, s ciljem poboljšanja administrativnih procedura i odluka, te time i smanjenjem rizika od slu?ajeva javne odgovornosti u budu?nosti. 

Dobre prakse

 U Bosni i Hercegovini veoma je aktualna problematika pasa lutalica. Iako je 2009. godine usvojen Zakon o zaštiti i dobrobiti životinja, do danas nisu stvoreni uvjeti za odgovaraju?u provedbu zakona. Higijenski servisi i skloništa za napuštene životinje (azili) na?elno nisu formirani (ili su u rijetkim slu?ajevima). Isto tako, nisu razgrani?ene i precizno definirane nadležnosti i obaveze kantona, grada i op?ine vezane za skloništa za životinje, higijenski servis i njihovo finansiranje. Sve navedeno još više usložnjava provedbu predmetnog zakona.

Ipak, postoje slu?ajevi u kojima je gra?anima de facto omogu?eno pravo na odštetu zbog neadekvatnog provo?enja propisa, odnosno nadležnosti lokalnih organa vlasti u obavezi zbrinjavanja pasa lutalica. Pojedini lokalni organi su donijeli propise kojima je omogu?ena isplata naknade štete prouzrokovane napadom ili ujedom psa lutalice. Tako je npr. Upravni odbor Javnog preduze?a “Komunalno Br?ko” 2019. godine usvojio Pravilnik o postupku i na?inu rješavanja zahtjeva gra?ana za naknadu štete koju pri?ine psi lutalice. Rije? je o nematerijalnoj šteti koju psi lutalice pri?ine fizi?kim licima – gra?anima na podru?ju Br?ko distrikta BiH, dok se materijalna šteta po ovom osnovu i dalje rješava putem Osnovnog suda Br?ko distrikta BiH. Ukoliko se dogodi takav slu?aj, ošte?eni gra?anin može pokrenuti postupak za naknadu prouzrokovane štete kod Javnog preduze?a “Komunalno Br?ko” na na?in da podnese zahtjev sa osnovnim podacima, potkrijepljen odgovaraju?om dokumentacijom (policijskom, medicinskom, veterinarske inspekcije, broj žiro ra?una). O zahtjevu za naknadu štete odlu?uje komisija u roku od 15 dana. Ukoliko komisija zaklju?i da je zahtjev za naknadu štete osnovan, sa ošte?enim se zaklju?uje sporazum o jednokratnoj naknadi štete, bez potrebe odlaska na sud.

Na ovaj na?in skra?en je postupak isplate štete ošte?enim osobama, koje su pretrpjela ujed psa, jer one zadovoljenje pravde više ne moraju tražiti sudskim putem, tako da obje strane ušte?uju na advokatskim i/ili sudskim troškovima, a zahtjevi se rješavaju u rekordnom roku. U 2019. godini bilo je šest takvih zahtjeva, u 2020. jedan i svi su usvojeni i riješeni u korist ošte?enih gra?ana.

Zaštita prijavitelja nepravilnosti (zvižda?a)

Korupcija i druga djelovanja koja štete javnom interesu, uklju?uju?i javno zdravlje, ?eš?a su u organizacijama bez kulture transparentnosti i nadzora. Zvižda? je osoba koja iznosi informacije o nezakonitim ili neeti?kim radnjama u privatnoj ili javnoj organizaciji, a prava zvižda?a koji objelodanjuje povrede ili radnje i propuste štetne za javni interes trebala bi biti zašti?ena zakonima o zvižda?ima. Premda je to naj?eš?e zaposlenik, zvižda? može biti i podizvo?a?, dobavlja?, nepla?eni pripravnik ili volonter. Zaštita zvižda?a važna je i u privatnom sektoru, izme?u ostalog u slu?ajevima u kojima bi mogli otkriti podmi?ivanje javnih dužnosnika ili štetne prakse za okoliš ili javno zdravlje i sigurnost.

Me?unarodne norme

Ve?ina zvižda?a iznosi svoje zabrinutosti interno ili regulatornim tijelima ili tijelima krivi?nog gonjenja, radije nego u javnosti. Zaštita zvižda?a i organizacijska kultura koja daje prednost transparentnosti i dijalogu je u službi promocije odgovornosti, izgradnji povjerenja u integritet vlasti te poti?e na prijavljivanje povreda i korupcije. Zaštita zvižda?a može motivirati zaposlenike da prijave nepravilnosti bez straha od odmazde te poticati transparentnost i povjerenje unutar organizacije, kao i prema gra?anima, da se poštuje etika te otkrije i ispravi povreda dužnosti.

 

Prava zvižda?a mogu se osnažiti utvr?ivanjem jasnih postupaka i osiguravanjem sigurnih povjerljivih kanala za objelodanjivanje. Trebalo bi uvesti i dosljedno primjenjivati jasne pravne lijekove, uklju?uju?i sankcije, za rješavanje odmazde protiv zvižda?a. Edukacije osoblja lokalnih vlasti i vladinih agencija potrebno je dopuniti podizanjem svijesti javnosti kako bi gra?ani i vladini zaposlenici razumjeli pozitivne rezultate zvižda?a u smislu trajne vrijednosti za novac, povjerenja u javna tijela i kvalitete usluga.

 

Za zaštitu zvižda?a relevantne su sljede?e me?unarodne konvencije i standardi:

Doma?i kontekst

Još 2019. godine Evropska komisija je objavila Mišljenje o zahtjevu Bosne i Hercegovine za ?lanstvo u EU  u okviru kojeg je identificirano 14 klju?nih prioriteta koje Bosna i Hercegovina mora ispuniti u svrhu otvaranja pregovora za ?lanstvo i sticanja statusa kandidata. U mišljenju se posebno isti?e da je korupcija široko rasprostranjena i da je okvir strateške politike, institucionalni i pravni okvir za borbu protiv korupcije fragmentiran i pokazuje zna?ajne nedostatke. S tim u vezi, kao jedan od klju?nih priroteta u okviru podru?ja “vladavina prava” koje BiH mora ispuniti se navodi i usvajanje i provo?enje propisa o sukobu interesa i zaštiti uzbunjiva?a.

Ovo je potvr?eno i u nezavisnom izvještaju eksperata o vladavini prava u BIH (“Priebeov izvještaj”) iz 2019. godine gdje je naglašeno da se sistem krivi?nog pravosu?a u BIH ne bori protiv korupcije. Iako u BIH postoje preventivni institucionalni mehanizmi za borbu protiv korupcije, njihova uloga je vrlo ograni?ena. Agencija za spre?avanje korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije BiH je krovna institucija za donošenje i provedbu klju?nih politika u borbi protiv korupcije. Me?utim, uloga Agencije je vrlo ograni?ena. Priebeov izvještaj navodi da se Agencija nije uspjela nametnuti kao centralna institucija u borbi protiv korupcije, uklju?uju?i i oblast zaštite uzbunjiva?a, a gdje se upravo zaštita uzbunjiva?a navodi kao klju?ni mehanizam u borbi protiv korupcije .

Oblast zaštite uzbunjiva?a u BiH je vrlo fragmentirana i ograni?ena, kako pravnim, tako i institucionalnim okvirom. Trenutno su u Bosni i Hercegovini na snazi tri zakona koji se odnose na zaštitu uzbunjiva?a - u Republici Srpskoj, u institucijama Bosne i Hercegovine (državni nivo), te Br?ko distriktu Bosne i Hercegovine. Kada je u pitanju Federacija BIH, u posljednjih nekoliko godina bilo je više pokušaja za usvajanje ovoga zakona, ali isti nije prošao potrebnu parlamentarnu proceduru. Trenutno je u fazi izrada novog Zakona o zaštiti prijavitelja korupcije u Federaciji BIH i njegova izrada je planirana Programom rada Federalnog ministarstva pravde u tre?em kvartalu 2021. godine.

Zakonodavstvo

Zakon o zaštiti lica koja prijavljuju korupciju u Institucijama BiH  koji je stupio na snagu u januaru 2014. godine ure?uje status lica koja prijavljuju korupciju u institucijama BIH i pravnim licima koje osnivaju institucije BIH. Ovaj zakon reguliše postupak prijavljivanja, obaveze institucija u vezi sa prijavljivanjem korupcije, postupak zaštite, te sankcije za povrede odredbi ovog zakona. Dakle, ovaj zakon se odnosi samo na uzbunjiva?e unutar institucija Bosne i Hercegovine što predstavlja relativno “mali broj” potencijalnih uzbunjiva?a i isti nije primjenjiv na druge nivoe vlasti (pa tako niti na lokalne nivoe vlasti).

Zakon o zaštiti lica koja prijavljuju korupciju Republike Srpske  koji je usvojen 2017. godine ure?uje zaštitu lica koja prijavljuju korupciju, postupak prijave korupcije, obaveze postupanja odgovornog lica i nadležnih organa u vezi sa prijavom i zaštitom lica koja prijavljuju korupciju i druga pitanja zna?ajna za lica koja prijavljuju korupciju. Za razliku od državnog zakona, Zakon o zaštiti prijavitelja korupcije Republike Srpske propisuje zaštitu za sva fizi?ka i pravna lica koja prijave korupciju u javnom ili privatnom sektoru u Republici Srpskoj, a što se odnosi i na lokalne vlasti u Republici Srpskoj.

Zakon o zaštiti lica koja prijavljuju korupciju Br?ko Distriktu BIH  je usvojen 2018. godine i vrlo je sli?an državnom zakonu, s tim da isti pruža zaštitu za širi broj lica – sve zaposlene u javnim institucijama i drugim pravnim licima na podru?ju Br?ko Distrikta BIH. 

S druge strane, Zakon o zaštiti prijavitelja korupcije u Federaciji BIH još uvijek nije usvojen, ve? se nalazi u fazi izrade. Prema izvještaju Transparency International BIH, analiza nacrta zakona koji je u fazi izrade ukazuje na veliku sli?nost sa zakonskim rješenjem koje je usvojeno u Republici Srpskoj.  Dakle, pravna zaštita uzbunjiva?a nije regulisana u Federaciji BIH, pa samim tim niti u lokalnim i federalnim organima vlasti.  Ovo zna?i da potencijalni uzbunjiva?i u Federaciji BIH ne uživaju pravnu zaštitu, kao što je to slu?aj u Republici Srpskoj, Br?ko Distriktu ili u institucijama na nivou Bosne i Hercegovine.

Smjernice

U Bosni i Hercegovini ne postoji jedinstven pravni i institucionalni okvir zaštite uzbunjiva?a. Postoje?i pravni okvir je neusaglašen, te su prava na zaštitu uzbunjiva?a neujedna?ena u kontekstu interne ili eksterne zaštite. Dodatno, trenutnim zakonima na snazi pokriveno je “pola” teritorije Bosne i Hercegovine, pa osobe koje se nalaze i rade u Federaciji BIH ne uživaju pravnu zaštitu u skladu sa propisanim standardima. Unato? nepostojanju pravnog okvira za zaštitu, uzbunjiva?i u Federaciji BiH se mogu obratiti i Centru za besplatnu pravnu pomo? Transparency International-a koji od 2003. godine pruža zaštitu svim licima koja prijave korupciju. Prema posljednjem objavljenom Izvještaju za 2020. godinu, od 240 prijava po kojima je postupao Centar, 18 prijava je kvalificirano kao “zvižda?i”.

Postoje?im zakonima na snazi je predvi?eno da institucije na koje se odnosi primjena zakona moraju donijeti uputstva ili drugi interni akt kojim se ure?uje postupanje po internoj prijavi korupcije i zaštita lica koja je prijavilo korupciju. Kada je u pitanju državni zakon, Agencija za prevencijukorupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije BiH je još 2015. godine objavila primjer Pravilnika o internom prijavljivanju korupcije i zaštiti lica koja prijavljuju korupciju u institucijama BIH  u cilju lakše prilagodbe i usvajanja istog u svim institucijama Bosne i Hercegovine. Dodatno, Agencija je objavila i kratku brošuru u kojoj je pojašnjena procedura prijave korupcije.

U Bosni i Hercegovini organizacije civilnog društva imaju vrlo zna?ajnu ulogu u promociji i zagovaranju aktivnosti zaštite uzbunjiva?a. Priru?nik za zaštitu prijavitelja korupcije u institucijama BIH  je izra?en u okviru projekta Antikorupcijska mreža organizacija civilnog društva u BIH – ACCOUNT uz finansijsku podršku Ameri?ke agencije za me?unarodni razvoj (USAID). U priru?niku je, pored pregleda klju?nih me?unarodnih standarda zaštite i pregleda pravnog okvira u BiH, poseban dio posve?en davanju objašnjenja i uputstava o postupku prijavljivanja korupcije i postupku zaštite obuhva?ene zakonom o prijavljivanju korupcije u institucijama BIH.

Dobre prakse

Iako je postoje?im zakonima propisana interna i eksterna zaštita prijavitelja korupcije, postoje vrlo ograni?eni podaci o broju prijavljenih slu?ajeva. U Republici Srpskoj je prema dostupnim podacima zabilježen jedan slu?aj sudske zaštite prijavitelja korupcije 2018. godine, dok je na državnom nivou od stupanja na snagu Zakona 2014. godine, Agencija za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije BiH kao nadležna institucija dodijelila formalan status uzbunjiva?a za 11 osoba od ukupno 24 prijave.  S tim u vezi vrlo je ograni?ena dobra praksa zaštite uzbunjiva?a, jer su u prijavljenim slu?ajevima osobe nailazile na vrlo teške i dugotrajne institucionalne procese i neku vrstu institucionalne “odmazde” u vidu disciplinskih procesa, degradacija na radnom mjestu, a u kona?nici u pojedinim slu?ajevima i otkaza.

Kao jedan od prvih primjera iz prakse se navodi slu?aj gosp. Danka Bogdanovi?a, šefa carinske ispostave Br?ko, Uprave za indirektno oporezivanje Bosne i Hercegovine. Naime, gosp. Bogdanovi? je u dobroj vjeri prijavio korupciju 2013. godine, nakon ?ega su uslijedile policijske akcije “Master” i “Pandora” koje su rezultirale hapšenjem desetina osoba. Me?utim, gosp. Bogdanovi? je prošao protivzakonit disciplinski postupak kao vrstu odmazde za prijavu korupcije,  što je rezultiralo suspenzijom sa radnog mjesta koja je trajala dvije godine. Agencija za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije BiH, kao nadležna institucija za zaštitu prijavitelja korupcije u institucijama BIH, je tek nakon pola godine gosp. Bogdanovi?u, u skladu sa Zakonom, dodijelila status uzbunjiva?a. Ovo u po?etku nije imalo zna?ajnog efekta jer je suspenzija trajala dvije godine. U martu 2015. godine, Agencija je donijela prvu Instrukciju o otklanjanju štetnih radnji prema zašti?enom prijavitelju korupcije koja je dostavljena Upravi za indirektno oporezivanje BiH. Nakon ove Instrukcije, pritiska medija i civilnog društva, gosp. Bogdanovi? je u junu 2015. godine vra?en na posao, godinu dana nakon sticanja statusa uzbunjiva?a.  Iako je ve?ina uhapšenih u akcijama “Master” i “Pandora” pušteno, Kemalu ?auševi?u, bivšem Direktoru Uprave za indirektno oporezivanje je, nakon sedmogodišnjeg sudskog procesa, u maju 2021. godine izre?ena prvostepena presuda kojom je osu?en na devet (9) godina zatvora i oduzimanje nelegalno ste?ene imovine. Dodatno u istom postupku je Anesu Sadikovi?u izre?ena prvostepena presuda kojom je osu?en na dvije godine zatvora.

Objelodanjivanje: imovinski kartoni i sukob interesa

Objelodanjivanje je ?in rutinskog objavljivanja i ažuriranja odre?enih vrsta informacija, ponekad propisanih zakonom, kao što su finansijski interesi javnih dužnosnika. Ovakva postupanja mogu i?i u prilog antikorupcijskih mjera putem zahtjeva za rutinskim objavljivanjem imovine i interesa koji bi mogli predstavljati sukob interesa. Do sukoba interesa dolazi ili se može smatrati da do njega može do?i ako privatna imovina ili interesi javnih dužnosnika mogu neprimjereno uticati na politike i odluke donesene tokom obavljanja njihovih službenih dužnosti.

 

Me?unarodne norme

Zahtjevima za objavljivanje podataka može se izgraditi povjerenje gra?ana u transparentnost i integritet lokalnog donošenja odluka. Tako?er pomažu javnim službenicima u dobivanju redovno ažuriranih informacija kojima se spre?ava sukob interesa me?u zaposlenicima. Prijava imovinskih kartona pruža i važne informacije kako bi se razjasnilo posjeduju li izabrani dužnosnici ili državni službenici bogatstvo koje je nesrazmjerno njihovim prihodima, i tako ih ili štiti od lažnih optužbi ili služi kao dokaz u slu?aju sumnje na nezakonito boga?enje.

Pružanje usluga na nivou lokalne vlasti, bilo da je rije? o gradnji ili tenderu za usluge upravljanja otpadom, ?esto povla?i sukob interesa zbog blizine lokalnih preduzetnika državnim službenicima.  Povjerenje javnosti i privrednih društava da je, na primjer, tender lokalnih vlasti otvoren za sve, bez diskriminacije, bit ?e mnogo ve?e ako i izabrani dužnosnici i državni službenici uklju?eni u formulisanje i ocjenjivanje ponuda prijave svoju imovinu i interese (uklju?uju?i ?lanove uže porodice).

Važno je da institucije odgovorne za prikupljanje i pra?enje prijava uživaju zaštitu od politi?kog ili drugog uplitanja u svoj rad, na primjer, kroz nadzor koji provode nezavisne eti?ke komisije. Isto tako, službenicima lokalne vlasti trebalo bi pružiti jasne smjernice o tome šta prijaviti, kao i o važe?em antikorupcijskom zakonodavstvu. Sistem prijave imovine, sa dobrom provedbom i redovnim ažuriranjem i sistemom nadzora, može nadopuniti rad efikasnog tužilaštva.

Objelodanjivanje je važan element u konvencijama i standardima protiv korupcije navedenim u ovom priru?niku. Od posebne važnosti su sljede?i:

Doma?i kontekst

Kada je rije? o imovinskim kartonima i sukobu interesa, potrebno je s jedne strane razlikovati obavezu prijave podataka o prihodima i vlasništvu nad imovinom i finansijskom interesu s jedne strane i postojanje eventualnog sukoba interesa državnih službenika ili namještenika  u organima uprave i izabranih zvani?nika.

Ovisno o nivou vlasti, oblasti objavljivanja imovinskih kartona i sukoba interesa su razli?ito regulisane. Na nekim upravnim nivoima obaveza prijave podataka o imovini i postojanje sukoba interesa regulisani su kako za državne službenike, tako i za sve namještenike u organima uprave, dok na pojedinim upravnim nivoima, kao što je na nivou institucija BiH, to nije slu?aj.  Obaveza prijave podataka o imovini za izabrane zvani?nike je manje-više centralizirana.

Zakonodavstvo

Zakonski okvir za sukob interesa je regulisan kroz više zakona, prije svega ovisno da li se radi o državnim službenicima i namještenicima ili o izabranim zvani?nicima. Svi zakoni o državnoj službi, na nivou institucija BIH (državni nivo), Federacije BIH, Republike Srpske, Br?ko Distrikta BIH i važe?i kantonalni zakoni propisuju nespojivost pojedinih funkcija sa radom državnog službenika. Dodatno, državni službenici su dužni kod postavljanja na mjesto državnog službenika predo?iti sve informacije o imovini koju ima na raspolaganju, uz imovinu ?lanova uže porodice, ali i djelatnostima i funkcijama koje obavlja državni službenik ili ?lanovi njegove porodice. Za razliku od državnog zakona, koji šire propisuje obavezu o predo?enju informacija o imovini, Zakon o državnoj službi u Federaciji BiH propisuje obavezu državnog službenika da, prilikom postavljenja na radno mjesto u državnoj službi, predo?i sve informacije o imovini koju ima (bez potrebe navo?enja ?lanova porodice).

Zakonima o državnoj službi u institucijama BIH, Federaciji BIH i Br?ko distriktu BIH su dodatno propisane obaveze nadležnih organa da ove podatke ?uvaju u evidencijama ili registrima državne službe u skladu sa propisima o zaštiti podataka.

Iako Zakon o državnim službenicima Republike Srpske,  na sli?an na?in propisuje nespojivosti sa dužnostima državnog službenika, isti ne sadrži odredbe o obavezi državnog službenika da, prilikom postavljenja na radno mjesto, predo?i sve informacije o imovini koju ima na raspolaganju. S druge strane, za razliku od drugih važe?ih zakona o državnoj službi, Zakon o državnoj službi Republike Srpske sadrži posebne odredbe kojima je definiran sukob interesa i odgovaraju?e postupanje u slu?aju postojanja sukoba interesa. ?lanom 22a Zakona je propisano da je rukovodilac organa dužan pokrenuti disciplinski postupak ukoliko je državni službenik prilikom prijema u radni odnos pre?utao postojanje sukoba interesa. Isto se u skladu sa ?lanom 22b primjenjuje na slu?aj kada državni službenik u propisanom roku ne otkloni razloge koji su doveli do konflikta interesa. ?lanom 67. Zakona o službenicima i namještenicima u jedinicama lokalne samouprave Republike Srpske  je propisano da u radni odnos u gradsku ili op?insku upravu se može primiti lice koje, izme?u ostalih, nije u sukobu interesa, odnosno da ne obavlja dužnost koja je nespojiva sa dužnostima službenika u gradskoj ili op?inskoj upravi.

Izborni zakon Bosne i Hercegovine  ure?uje izbor ?lanova i delegata Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine i ?lanova Predsjedništva Bosne i Hercegovine, te utvr?uje principe koji vrijede za izbore na svim nivoima vlasti u Bosni i Hercegovini. Kada su u pitanju imovinske izjave izabranih zvani?nika, ?lanom 15.7. Izbornog zakona BiH propisano je da su “kandidati izabrani na svim nivoima vlasti, uklju?uju?i i lokalnu samoupravu, dužni podnijeti Centralnoj izbornoj komisiji BiH, na odre?enom obrascu, potpisanu izjavu o svom ukupnom imovinskom stanju…”, te da je “izabrani ?lan organa vlasti na svim nivoima dužan da Centralnoj izbornoj komisiji BiH podnese izvještaj o imovinskom stanju u roku od 30 dana nakon isteka mandata na koji je izabran, kao i u slu?aju prestanka mandata … u roku od 30 dana od dana prestanka mandata”. Za slu?aj nepostupanja po predmetnim obavezama, propisane su nov?ane kazne u rasponu od 300,00 do 3.000,00 KM (?lan 19.10).

Pitanje sukoba interesa izabranih zvani?nika, nositelja izvršnih funkcija i savjetnika regulirano je kroz ?etiri zakona - Zakon o sukobu interesa u institucijama vlasti Bosne i Hercegovine, Zakon o sukobu interesa u organima vlasti u Federaciji Bosne i Hercegovine, Zakon o sprje?avanju sukoba interesa u organima vlasti Republike Srpske, te Zakon o sukobu interesa u institucijama Br?ko distrikta Bosne i Hercegovine.  Zakoni su doneseni kako bi se sprije?ile i/ili sankcionirale situacije u kojima javni zvani?nici kroz obavljanje svoje funkcije mogu ostvariti korist za sebe ili osobe sa kojima su povezani rodbinskim ili drugim vezama.

Centralna izborna komisija BiH (CIK) nadležna je za primjenu zakona na nivou Bosne i Hercegovine, Federacije BiH i Br?ko distrikta BiH. U Republici Srpskoj postoji posebna Komisija za spre?avanje sukoba interesa u organima vlasti Republike Srpske, kao prvostepeni organ, koju obrazuje Narodna skupština Republike Srpske i Komisija za žalbe, kao drugostepeni organ.  Za kršenje zakona predvi?ene su sankcije, uklju?uju?i mjere zabrane kandidiranja na bilo koju izabranu dužnost u periodu od ?etiri godine, te nov?ane kazne u rasponu od 1.000 do 10.000 KM.

Smjernice

U julu 2020. godine, svjesni rizika od nelegalnog stjecanja imovine, te sukoba interesa, kao i potrebe borbe protiv korupcije, donesena je nova Uredba o na?inu vo?enja registra zaposlenih u organima državne službe Federacije Bosne i Hercegovine,  kojom je proširen obim primjene, odnosno vo?enja evidencije ne više samo za one koji imaju status državnog službenika, ve? i za sve zaposlene u organima državne službe u Federaciji BiH. Uredbom je predvi?eno i uvo?enje imovinskog kartona za sve zaposlenike. Ista se primjenjuje na sve zaposlene u organima državne službe Federacije Bosne i Hercegovine, kantona, gradova i op?ina, te drugim organima i službama, ukoliko kantonalnim propisima nije druga?ije ure?eno. Na web stranici www.adsfbih.gov.ba u rubrici “Registar” mogu?e je preuzeti sve obrasce koji ?ine tzv. e-karton zaposlenika, a koji se unosi u gore pomenuti Registar.

S druge strane, kada su u pitanju imovinski kartoni i sukob interesa izabranih zvani?nika, na web stranici Centralne izborne komisije (www.izbori.ba) dostupno je slijede?e: Uputstvo o izgledu i na?inu ispunjavanja obrazaca izjave o imovinskom stanju, Obrazac izjave o imovinskom stanju, te Korisni?ko uputstvo za upotrebu aplikacije za dostavu izjave o imovinskom stanju.  Centralna izborna komisija je izradila i Priru?nik iz oblasti zakona o sukobu interesa, u kojem je detaljno pojašnjeno sve vezano za predmetne zakone, procedure, te sudska praksa. 

Dobre prakse

Opredijeljeni za borbu protiv korupcije, pove?anje transparentnosti i odgovornosti nositelja javnih funkcija u Kantonu Sarajevo, Skupština Kantona Sarajevo je 2019. godine usvojila Zakon o prijavljivanju i postupku provjere podataka o imovini nositelja javnih funkcija u Kantonu Sarajevo . Ovim Zakonom se utvr?uje obaveza izabranih i imenovanih dužnosnika, nositelja izvršnih funkcija i savjetnika da prijave zate?enu imovinu i prihode, porijeklo i promjene imovine i prihoda kao i poklone koje dobiju u toku obavljanja javne funkcije.

Ured za borbu protiv korupcije i upravljanje kvalitetom Kantona Sarajevo nadležan je za provedbu predmetnog Zakona, što zna?i da Ured ima ovlaštenje za prikupljanje, provjeru i obradu podataka o imovini nositelja javnih funkcija, uspostavljanje i vo?enje Registra podataka o imovini (Registar). Dodatno, Ured može inicirati pokretanje prekršajnog i  krivi?nog postupka zbog povrede odredaba Zakona. Registar podataka o imovini nosioca javnih funkcija u Kantonu Sarajevo je javno dostupan na web stranici www.anticorrupiks.com, kao i Obrazac prijave imovine, Tabela za dostavu podataka predvi?enih Zakonom, te Korisni?ko uputstvo za popunjavanje Obrasca prijave podataka o imovini nositelja javnih funkcija u Kantonu Sarajevo.  Osim toga, Kanton Sarajevo je jedini kanton koji ima uspostavljen i javno dostupan Registar zaposlenih u javnom sektoru u Kantonu Sarajevo.