Naslovna Teritorije Učešće građana

Učešće građana

„Pravo građana na učešće u vođenju javnih poslova”, uključujući na lokalnom nivou, izričito je navedeno u Evropskoj povelji o lokalnoj samoupravi i Dodatnom protokolu u kojem se navodi da „pravo na učešće u poslovima lokalnih vlasti označava pravo na traženje određivanja ili uticaja na izvršavanje ovlaštenja i odgovornosti lokalnih vlasti”. Kada se lokalne vlasti savjetuju sa građanima i uključuju ih u osmišljavanje i ocjenjivanje javnih usluga, time utvrđuju pravac ka boljim rezultatima politika, kao i većem uzajamnom povjerenju između građana i vlasti.

Učešće građana podrazumijeva obuhvat niza lokalnih aktera, kao što su aktivisti civilnog društva, novinari, članovi akademske zajednice, predstavnici privatnog sektora, lokalne zajednice i aktivni građani. Važna je inkluzivna priroda, uzimajući u obzir stavove šire javnosti, stručnih aktera i predstavničkih grupa, uključujući ranjive i marginalizirane grupe. Nadalje, učešće aktera mora uključivati i obuhvat onih na čije će živote i interese uticati provedba odluka koje se razmatraju. Kako bi se osiguralo da se takvi akteri identificiraju, potrebno je pokrenuti javne konsultacije prije nego se preuzmu obaveze poduzimanja mjera ili prije podnošenja nacrta odluke. Otvorenijim konsultativnim postupkom prvo se pozivaju akteri da rasprave i utvrde probleme, izazove i mogućnosti, a zatim razmotre različite scenarije politika prije izrade bilo kakvih odluka.

Participativni mehanizmi mogu se grupirati u sljedeće kategorije koje odražavaju različite nivoe angažmana:

  • informisanje javnosti o lokalnim prioritetima, vladinim programima i planovima;
  • konsultacije sa javnošću i/ili određenim grupama u vezi s javnim politikama i prikupljanje njihovog iskustva ili stručnog znanja;
  • saradnja sa javnošću i/ili određenim grupama ljudi kako bi se pronašla rješenja za lokalne probleme (uključujući postupke zajedničkog stvaranja kao što je to slučaj u formulisanju obaveza iz Akcijskog plana Partnerstva za otvorenu vlast);
  • uključivanje lokalnih zajednica u postupke donošenja odluka putem diskusija, glasanja (kao što su participativna izrada budžeta i referendumi) i drugih alata za donošenje odluka.

U skladu sa Dodatnim protokolom, „zakonom se osiguravaju sredstva kojima se olakšava ostvarivanje” prava građana na učešće. Kako bi se osiguralo da navedeni oblici učešća predstavljaju istinski, umjesto simboličnog angažmana, postupak konsultacija u vezi formulisanja novih politika i zakonodavstva treba podržati zakonima, propisima i smjernicama te snažnom političkom voljom.

Inkluzivno kreiranje politika istovremeno mora biti efikasno, a javnost bi trebala biti dobro informisana o svojim pravima, mogućnostima i načinima kako učestvovati u donošenju odluka na lokalnom nivou. Potrebno je jasno unaprijed navesti postupke kreiranja politika kako bi se građanima i grupama aktera omogućilo da pripreme svoje podneske i intervencije. Potrebno je objaviti vremenske okvire sa jasnim ulaznim tačkama za uključivanje građana kako bi se osiguralo da je učešće građana smislen postupak, a lokalna tijela bi trebala pružiti povratne informacije onima koji podnose prijedloge politika ili preporuke. Lokalno tijelo trebalo bi osigurati da se mišljenja i stavovi aktera na odgovarajući način odražavaju i uzimaju u obzir pri donošenju politika, a povratne informacije trebale bi jasno obrazložiti odluke o usvajanju ili odbacivanju prijedloga. Takvim inkluzivnim pristupom osigurava se da su politike relevantne, zasnovane na dokazima, da odgovaraju na višedimenzionalne potrebe i zahtjeve javnosti.

Lokalne vlasti također trebaju zaposliti službenike koji su obučeni za vođenje javnih konsultacija i osiguravanje brze i sveobuhvatne povratne informacije građanima.

Takvim inkluzivnim pristupima osigurava se da lokalne vlasti donose bolje i relevantnije odluke koje odražavaju javne interese i koje svi građani dobro razumiju. Lokalne zajednice zajednički mogu razviti trajni kapacitet kako bi se izrazile zabrinutosti, osmislila rješenja i pratila njihova pravilna provedba, što će dovesti do većeg povjerenja javnosti u pružanje lokalnih usluga.

Opći domaći kontekst

Lisabonskim ugovorom participativna demokratija je izdignuta na nivo osnovnog demokratskog načela na kojem je zasnovana EU što je imalo velikog uticaja i na razumijevanje i razvoj uloge sudjelovanja građana i građanki u procesima kreiranja javnih politika u Bosni i Hercegovini. Ovo je i jedan od političkih zahtjeva EU prema Bosni i Hercegovini na putu prema EU članstvu, te se nivo razvitka redovno prati kroz godišnje Izvještaje o napretku i Strategije proširenja. Direktni mehanizmi sudjelovanja građana u lokanoj samoupravi su predviđeni važećim entitetskim zakonima, međutim stepen implementacije ovih mehanizama je različit, ovisno o stepenu razvoja općine ili grada, strateških politika, ali i rada i djelovanja izabranih zvaničnika. Postoje primjeri dobre prakse na svim nivoima vlasti u Bosni i Hercegovini u provođenju nekih od mehanizama participativne demokratije, pokretanja građanskih peticija ili organizovanjem lokalnih referenduma. Međutim, evidentno je da nije primijenjen sistemski pristup građanskoj participaciji, već je praksa ad-hoc i svodi se na pojedinačne inicijative u različitim područjima.

Otvoreno kreiranje politika

Otvoreno kreiranje politika širok je pojam kojim se opisuje razvoj politike koji je transparentan i participativan. U njemu se opisuje način donošenja politika i odluka koje se zasnivaju na najnovijim interaktivnim alatima kojima se različitim akterima u sve digitalnijem svijetu omogućuje donošenje politika. Ne postoji jedno rješenje za otvoreno kreiranje politika: Različite odluke o politikama zahtijevat će različite pristupe.

Međunarodne norme

Otvoreni pristupi donošenju politika omogućuju vladama da postignu bolje informisane i bolje osmišljene ishode politika putem saradničkih pristupa koji se oslanjaju na različite perspektive i stručno znanje. Primjenjuju se različiti digitalni alati i analitičke tehnike kako bi se politike više temeljile na dokazima i podacima. Modeli angažmana mogu uključivati tijelo predstavnika građana, crowdsourcing političkih ideja ili korištenje zajedničkih obavještajnih podataka kako bi se iskoristilo znanje i stručnost raznolike javnosti.

Upotrebom otvorenih podataka i angažmanom građana mogu se donijeti bolje informisane i inkluzivne odluke te se u postupku donošenja politika i u odlukama o politikama koje iz njega proizlaze može primijeniti više inovacija. Kako bi se maksimalno iskoristile prednosti otvorenog formulisanja politika, lokalne vlasti bi mogle osnovati tim za otvorenu izradu politika koji objavljuje podatke koji se upotrebljavaju za informisanje i formulisanje odluka o politikama te obučava javne dužnosnike u radu s podacima za informisanje procesa izrade politika.

Premda ne postoje posebni otvoreni standardi za donošenje politika, sljedeći referentni materijali mogu biti od koristi:

Domaći kontekst

U posljednjih 20tak godina međunarodna zajednica je uložila značajna finansijska sredstva za projekte unapređenje participativne demokratije. Evidentna je intencija institucija od lokalnog do državnog nivoa u Bosni i Hercegovini na uključivanju zainteresovane javnosti u kreiranje javnih politika, posebno kroz radne grupe, javne rasprave, online alate ili druge participativne mehanizme. Sve veći broj organa javne uprave ili nivoa vlasti prepoznaje značaj uključivanja zainteresovane javnosti u donošenje javnih politika. Tako je na primjer, Kanton Sarajevo za potrebe izrade Strategije razvoja 2021 – 2027 godine uspostavio Kantonalni odbor za razvoj čiji sastav, pored predstavnika institucija, čine i predstavnici organizacija civilnog društva, akademske i stručne zajednice.  Sudjelovanje u kreiranju politika je posebno značajno na lokalnom nivou, gdje se donose i provode odluke koje imaju direktan uticaj na svakodnevne živote građana. Treba istaknuti i inicijativu mreže organizacija civilnog društva Koalicija raditi i uspjeti zajedno koja je od 2001. do 2008. godine provela široku kampanju uspostavljanja saradnje civilnog društva sa lokalnim organima vlasti, što je rezultiralo potpisivanjem blizu 100 Sporazuma između općinskog načelnika, općinskog vijeća i udruženja i fondacija . Ovim sporazumima se uređuje oblast dijaloga,  saradnje i u konačnici partnerstva  između ova dva sektora društva. Kao rezultat istih zagovaračkih aktivnosti, 2007. godine je potpisan prvi Sporazuma o saradnji između Vijeća ministara Bosne i Hercegovine i nevladinih organizacija. Iako ovi sporazumi nisu imali direktni efekt, predstavljali su značajan prvi korak u kreiranju povjerenja između vladinog i nevladinog sektora. U Bosni i Hercegovini se sve više razvija kultura participativne demokratije i uspostavljanja pravnih i institucionalnih mehanizama saradnje vladinog i nevladinog sektora. Razvoj participativne demokratije odražava vrlo složenu ustavnu strukturu Bosne i Hercegovine i podjelu nadležnosti između različitih nivoa vlasti. Pa je tako pravni i institucionalni okvir za participativnu demokratiju decentraliziran i fragmentiran, te su primjeri iz prakse različiti, od vrlo uspješnih do neuspješnih.

Zakonodavstvo

Uključivanje građana u kreiranje javnih politika je definirano propisima na različitim nivoima vlasti. Tako je na državnom i entitetskom nivou, kao i Brčko Distriktu Bosne i Hercegovine ovo pitanje uređeno podzakonskim aktima kojima je propisano sudjelovanje javnosti u postupku kreiranja zakona, podzakonskih akata i drugih strateških politika. Uključivanje građana u procese odlučivanja na lokalnom nivou je definisano entitetskim zakonima o lokalnoj samoupravi, ali i Statutima i drugim aktima općina i gradova. Zakonom o principima lokalne samouprave Federacije Bosne i Hercegovine  i Zakonom o lokalnoj samoupravi Republike Srpske  su propisani mehanizmi direktnog učešća građana u odlučivanju u lokalnoj samoupravi. U oba zakona se navodi da su oblici sudjelovanja građana u odlučivanju kroz referendum, zborove građana, građanske inicijative, mjesne zajedničke, kao i druge oblike sudjelovanja u skladu sa zakonom. Oba zakona predviđaju direktno sudjelovanje građana kroz mjesne zajednice, ali je ovaj institut participacije zapostavljen i nedovoljno iskorišten. Pored zakonom predviđenih, značajan broj lokalnih organa koristi i druge moderne i inovativne mehanizme participacije građana u odlučivanju i kreiranju politika značajnih za razvoj lokalnih zajednica.

Smjernice

U Bosni i Hercegovini je izrađen značajan broj analiza i priručnika u okviru kojih se posebno ističe važnost sudjelovanja javnosti u kreiranju javnih politika. Još 2007. godine Udruženje građana za razvoj lokalne inicijative ALDI je izradilo Priručnik za analizu javnih politika: Uvod u proces kreiranja javnih politika na lokalnom nivou u kojem se posebna pažnja stavlja na sudjelovanje građana, organizacija civilnog društva, medija i istraživačkih grupa u kreiranju javnih politika.  2017. godine Centar Civilnih Inicijativa je objavio Analizu Učešće javnosti u procesu programiranja rada u institucijama vlasti u Bosni i Hercegovini (Građani u središtu donošenja odluka) . U ovoj analizi je dat pregled trenutnog stanja sudjelovanja javnosti u kreiranju javnih politika na svim nivoima vlasti, uz primjere dobre prakse i preporuke za unapređenja. Treba istaknuti da je 2017. godine potpisan novi Sporazum o saradnji između Vijeća ministara Bosne i Hercegovine i nevladinih organizacija u Bosni i Hercegovini kojim se, između ostalih, navodi da će se nastaviti aktivnosti na uključivanju građana i nevladinih organizacija u sve faze kreiranja i primjene javnih politika iz nadležnosti Vijeća ministara Bosne i Hercegovine.  Jedan od rezultata ovog Sporazuma je i uspostavljanje Savjetodavnog tijela Vijeća ministara za saradnju sa civilnim društvom kojeg čine predstavnici pet organizacija civilnog društva. Iako je ovaj Sporazum potpisan za državni nivo, može poslužiti kao primjer i smjernica kako strateški pristupiti razvoju participativnih mehanizama saradnje vladinog i nevladinog sektora.

Dobre prakse

Savez  općina  i  gradova  Federacije  Bosne  i Hercegovine i Savez  opština  i  gradova  Republike  Srpske u saradnji sa UNDP su 2020. godine proveli analizu praksi 21 lokalnog organa vlasti u oblastima transparentnog finansiranja organizacija civilnog društva i uključivanja građana i organizacija civilnog društva u procese donošenja odluka na lokalnom nivou.  Ova analiza je pokazala da većina ispitanih lokalnih organa vlasti ima razvijene neke alate za uključivanje građana i organizacija civilnog društva u kreiranje javnih politika, iako postoji prostor za napredak. Kao primjer dobre prakse ističu se Grad Bijeljina, Općina Centar Sarajevo, Grad Trebinje, Grad Banja Luka i Općina Tešanj koji su implementirale dvosmjerne mehanizme komunikacije i uključivanja građana i organizacija civilnog društva u donošenje odluka na lokalnom nivou. Tako na primjer, Poslovnikom o radu općinskog vijeća Tešanj  je propisano da će radna općinska tijela činiti i predstavnici nevladinih organizacija i marginaliziranih grupa (nacionalne manjine, lica sa invaliditetom, povratnici) i da će se voditi računa o jednakoj zastupljenosti spolova. Sastancima Općinskog vijeća mogu prisustvovati građani uz prethodnu najavu. Načelnik redovno održava sastanke sa predstavnicima organizacija civilnog društva, te se redovno prikupljaju sugestije, primjedbe, pritužbe i pohvale građana i objavljuju izvještaji o anketama zadovoljstva i poduzetim mjerama. Od 2017. godine uveden je „Građanski sat sa vijećnicima“ u okviru kojeg građani mogu delegirati različite teme i raspravljati o istim sa vijećnicima.  Načelnik Općine Tešanj ima otvoren i Facebook nalog na kojem redovno komunicira i odgovora na pitanja građana po različitim oblastima.

Participativna izrada budžeta

Jedan od crowdsourcing oblika učešća građana, participativna izrada budžeta, poziva građane i grupe u zajednici da predlože nove inicijative ili poboljšanja javnih usluga koje bi trebale finansirati lokalne vlasti. Različiti modeli uključuju glasanje građana, često putem interneta, za različite projekte. Time se članovima zajednice omogućuje da se direktno izjasne o tome kako trošiti javni novac. Tako se stvaraju mogućnosti za angažman, educiranje i osnaživanje građana. Na ovaj način se može promovisati i transparentnost, što opet može pomoći u smanjenju neefikasnosti i korupcije.

 

Međunarodne norme

Participativna izrada budžeta započela je krajem osamdesetih u Porto Alegreu u Brazilu i proširila se širom svijeta. Kako bi se osiguralo da participativna izrada budžeta bude inkluzivna i obuhvati različite grupe, uključujući manjine i marginalizirane grupe, potrebno je organizirati informativne događaje putem interneta ili uživo te pružiti podršku građanima i različitim grupama i akterima u pripremi prijedloga za razmatranje. Uvođenje rodno osjetljivog participativnog budžeta može povećati obuhvat i dostupnost te se može planirati u bliskoj saradnji s lokalnim grupama građana s naglaskom na inkluziju.

Iako ne postoje posebni standardi za provedbu participativnog budžeta, kao važni referentni materijali mogu poslužiti sljedeći dokumenti:

Domaći kontekst

Participativno budžetiranje nije izričito regulisano propisima u Bosni i Hercegovini, već se uklapa u širi koncept sudjelovanja građana u kreiranju javnih politika koje je definisano zakonskim i podzakonskim propisima, ovisno o kojem se nivou vlasti radi. Značajan broj lokalnih organa vlasti ima objavljene budžete na svojim web stranicama, dok u posljednje vrijeme sve više lokalnih organa vlasti objavljuje i „Budžete za građane“. Upravo je budžetska transparentnost i promocija razumijevanja budžetskog procesa jedan od bitnih uslova za sudjelovanje građana u procesu izrade budžeta, podizanje znanja i kapaciteta za davanje ideja i sugestija za budžetsko finansiranje. Oko 50% lokalnih organa vlasti u Bosni i Hercegovini direktno ili kroz mjesne zajednice organizuje neku vrstu konsultacija sa zainteresiranom javnošću o nacrtima budžeta.  Javne rasprave o nacrtu budžeta su najčešći oblik participacije gdje građani mogu dati svoje ideje, sugestije i prijedloge za unapređenje budžeta. Međutim, u Bosni i Hercegovini nedostaje proaktivniji i inkluzivniji pristup prema kojem bi zainteresovanoj javnosti bilo omogućeno davanje ideja i prijedloga u fazi programiranja i planiranja budžeta. Tek je nekoliko primjera lokalnih organa vlasti koji su omogućavali javnosti da prije izrade nacrta budžeta dostave svoje prijedloge, ideje, sugestije i projekte koji bi trebali biti finansirani kroz budžet lokalnog organa vlasti.

Zakonodavstvo

Kada je u pitanju lokalni nivo, participativno budžetiranje se dovodi u vezu sa odredbama zakona o lokalnoj samoupravi Republike Srpske i Zakona o principima lokalne samouprave Federacije Bosne i Hercegovine kojima su propisani oblici neposrednog sudjelovanja građana u donošenju odluka u lokalnoj samoupravi. Članom 111. stav 4) Zakona o lokalnoj samoupravi Republike Srpske je izričito propisano da lokalni organi vlasti provode javnu raspravu o nacrtu statuta, nacrtu odluke o budžetu i drugim aktima utvrđenim zakonom. S druge strane, Zakon o principima lokalne samouprave Federacije Bosne i Hercegovine nije izričito propisao ovakvu odredbu, ali je propisano da se kroz mjesne zajednice organizuju javne rasprave o različitim pitanjima od interesa za rad lokalnog organa vlasti. Dakle, građani i šira zainteresovana javnost ima mogućosti da kroz javne rasprave daje svoje prijedloge, sugestije, ideje i projekte koji će biti uvršteni u budžet.

Smjernice

Još 2007. godine Centar Civilnih Inicijativa objavio je vodič „Mala škola budžeta“ koji je bio namijenjen široj javnosti, odnosno onima koji na direktan ili indirektan način sudjeluju u izradi budžeta u Federaciji Bosne i Hercegovine. Centar za zastupanje građanski interesa je 2021. godine objavio Vodič za unapređenje budžetske transparentnosti. Iako je Vodič namijenjen institucijama Bosne i Hercegovine, njegova primjena može biti i na lokalnom nivou. Posebno u djelu koji se odnosi na sistemsko rješavanje učešća građana u budžetskom procesu i doprinosom koji građani mogu dati fazi pripreme, usvajanja i izvršenja budžeta. Većina dostupnih priručnika i smjernica u vezi sudjelovanja javnosti u izradi budžeta su izrađene od strane organizacija civilnoga društva.

Dobre prakse

Skoro polovina lokalnih organa vlasti obavlja neku vrstu konsultacija u fazi izrade budžeta. Najčešći oblik sudjelovanja javnosti je kroz javne rasprave, gdje građani mogu davati svoje prijedloge, sugestije i ideje koje bi bile uvrštene i finansirane iz budžeta lokalnog organa vlasti. U tu svrhu pojedini lokalni organi vlasti objavljuju i Izvještaje o održanim javnim raspravama sa listom iznesenih, prihvaćenih i odbijenih prijedloga i iznosima finansiranja. Postoje primjeri dobre prakse gdje nadležni lokalni organi vlasti, prije izrade budžeta pozivaju zainteresovanu javnost da dostave prijedloge i inicijative koje bi bile uvrštene u budžet. Tako je na primjer Općina Centar Sarajevo u 2021. godini objavila Javni poziv za dostavu prijedloga projekata iz oblasti zaštite okoliša, komunalne infrastrukture i lokalnog ekonomskog razvoja koji bi bili uvršteni u nacrt budžeta Općine Centar za 2022. godinu. U tu svrhu je napravljen i online obrazac za elektronsko dostavljanje prijedloga http://www.centar.ba/stranica/prijedlog-za-projekte. Prijedloge mogu dati građani, savjeti mjesnih zajednica, institucije, poduzetnici i drugi, osim prijedloga organizacija civilnog društva čiji projekti su predmet drugih javnih poziva.

Kao primjer dobre prakse treba istaknuti i portal https://lokal.javnarasprava.ba koji je izrađen kroz inicijativu organizacija civilnoga društva, a u okviru kojega je omogućeno postavljanje pitanja i podnošenje inicijativa građana prema lokalnim organima vlasti. Trenutno je šest Općina uključeno na ovaj portal.

 

Javne konsultacije

Javne konsultacije su formalan postupak koji je često zakonski obavezan kako bi građani i drugi akteri iznijeli svoje stavove u ključnim fazama procesa politika. Mogu se odvijati na internetu i izvan njega ili u kombinaciji. Glavni ciljevi konsultacija su poboljšanje efikasnosti, transparentnosti i uključenosti javnosti u važne odluke. Javne konsultacije mogu blagovremeno i efikasno povećati kvalitetu donošenja odluka, unaprijediti troškovnu efikasnost, postići održivija rješenja u smislu politika i stvoriti veće povjerenje javnosti u donošenje odluka.

 

Međunarodne norme

Različiti oblici konsultacija kreću se od informisanja i konsultacija sa građanima do crowdsourcing-a ideja za politike, deliberativne diskusije i skupštine na kojima građani mogu izraditi moguća politička rješenja za donošenje odluka i saradnju u kojoj socijalna preduzeća, organizacije civilnog društva ili stručne grupe učestvuju u osmišljavanju ili pružanju usluga.

Kako bi se unaprijedila inkluzija i efikasnost javnih konsultacija, svako lokalno tijelo trebalo bi nastojati da ima jedinicu koja preuzima odgovornost za koordinaciju smjernica i postupaka za provedbu javnih konsultacija te za osiguravanje njihove usklađenosti s važećim zakonodavstvom. Takav odjel bi također mogao obučavati službenike u različitim odjelima za vođenje javnih konsultacija. U slučaju manjih lokalnih tijela s ograničenim resursima, jedinica u nadležnom ministarstvu višeg nivoa, poput ministarstva regionalnog razvoja, mogla bi osigurati takvo osposobljavanje i podršku za koordinaciju i ažuriranje smjernica i postupaka za javne konsultacije na lokalnom nivou.

Iako ne postoje posebni standardi za provedbu javnih konsultacija, sljedeći referentni materijali su od koristi:

Domaći kontekst

Najsveobuhvatniji pristup provođenju javnih konsultacija je u Bosni i Hercegovini na državnom nivou gdje su usvojena Pravila za konsultacije u izradi pravnih propisa Vijeća ministara Bosne i Hercegovine i uspostavljena online platforma za provođenje javnih konsultacija. Niti jedan propis ili drugi akt (strategija, akcijski plan) ne može biti razmatran na sjednici Vijeća ministara Bosne i Hercegovine ukoliko za isti nisu provedene javne konsultacije. Iako na nivou entiteta i Brčko distrikta Bosne i Hercegovine postoje propisi kojima je regulisana provedba javnih konsultacija, njihov uticaj je ograničen i provođenje javnih konsultacija isključivo zavisi od spremnosti i odluke nadležne javne institucije da provede konsultacije sa javnošću. Evropska komisija u Izvještaju o Bosni i Hercegovini za 2021. godinu navodi da je pravni okvir za javne konsultacije neujednačen i da je potrebno osigurati svrsishodno i sistemsko provođenje javnih konsultacija. Strateškim okvirom za reformu javne uprave u Bosni i Hercegovini 2018 -2022 predviđene su aktivnosti na inkluzivnijem pristupu i uključivanju  javnosti u fazi kreiranja, provedbe i praćenja strateških planova, javnih politika i propisa. Na lokalnom nivou ne postoji zakonska obaveza provođenja javnih konsultacija, ali postoje primjeri lokalnih organa vlasti koje provode konsultacije sa zainteresovanom javnošću po pojedinim pitanjima iz njihove nadležnosti

Zakonodavstvo

Obaveza provođenja javnih konsultacija uređena je na državnom nivou, entitetskim nivoima i nivou Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine.  Utvrđen je pravni okvir za javne konsultacije, ali se na državnom nivou  javne konsultacije provode sistemski i centralizirano putem web platforme za javne konsultacije https://ekonsultacije.gov.ba. Pravilima za konsultacije u izradi pravnih propisa Vijeća ministara Bosne i Hercegovine je propisana obaveza svih institucija Bosne i Hercegovine da u izradi pravnih propisa i drugih akata provode javne konsultacije sa zainteresovanom javnošću. U cilju osiguranja provedbe javnih konsultacija, članom 22. i 25 Pravila je propisana obaveza institucija da uz materijal koji dostavljaju Vijeću ministara Bosne i Hercegovine na razmatranje moraju dostaviti Izjavu da su provedene javne konsultacije i obrazloženje o eventualnim dodatnim konsultacijama, kao i Izvještaj sa održanih konsultacija. Ukoliko ova Izjava i Izvještaj nisu dio materijala, Generalni sekretar Vijeća ministara Bosne i Hercegovine vratit će nacrt ili prijedlog propisa ili bilo kojeg drugog akta instituciji Bosne i Hercegovine, te odrediti rok za provođenje javnih konsultacija. Na lokalnom nivou nisu usvojeni propisi kojima je izričito regulisana procedura provođenja javnih konsultacija sa zainteresovanom javnošću. Iako nije zakonska obaveza, postoje primjeri lokalnih organa vlasti koji provode javne konsultacije sa zainteresovanom javnošću po različitim pitanjima iz njihove nadležnosti.

Smjernice

Javne konsultacije predstavljaju organizovan i sistemski pristup uključivanja zainteresovane javnosti u procese kreiranja, donošenja i implementacije javnih politika. Još 2010. godine objavljen je sveobuhvatan Priručnik za razvoj javnih politika za državne službenike u Bosni i Hercegovini kojima se u praktičnom smislu svim nivoima vlasti u Bosni i Hercegovini, između ostaloga, daju smjernice za javne metoda konsultiru izradi javnih politika. U Novembru 2017. godine, ministri zemalja Zapadnog Balkana zaduženih za reformu javne uprave su podržali Preporuke za učešće javnosti u procesu donošenja odluka na Zapadnom Balkanu u kojima se navodi niz koraka koje zemlje trebaju poduzeti kako bi osigurali najveći stepen sudjelovanja građana u javnim konsultacijama. Akcijskim planom Vijeća ministara Bosne i Hercegovine za implementaciju inicijative „Partnerstvo za otvorenu vlast“ 2019 - 2021 predviđeno je unapređenje procesa javnih konsultacija kroz podizanje kapaciteta organizacija civilnog društva da se uključe u procese javnih konsultacija.

Dobre prakse

Kongres lokalnih i regionalnih vlasti Vijeća Evrope je kroz projekat „Razvoj demokratskog učešća u Gradu Mostaru“ podržao gradske vlasti u Mostaru da implementiraju prvu Skupštinu građana u Bosni i Hercegovini kao jednog od najefikasnijih mehanizama konsultacija sa zainteresovanom javnošću. Skupština građana je rezultat predanog rada i saradnje predstavnika gradske vlasti, organizacija civilnog društva i Kongresa lokalnih i regionalnih vlasti Vijeća Evrope. Reprezentativna grupa od 47 nasumično odabranih građana i građanki Mostara imala je priliku kroz četiri vikenda u julu 2021. godine, učiti, raspravljati i izraditi 32 preporuke i smjernice koje su upućene nadležnim gradskim vlastima kako bi adresirali pitanje: „Kako grad Mostar može poboljšati čistoću javnog prostora i učiniti ga prijatnijim“. Ovim mehanizmom pružena je mogućnost da se kroz transparentan, participativan i inkluzivan mehanizam čuju potrebe građana i građanki Mostara, kao i stavovi i planovi predstavnika lokalnih vlasti na realizaciji ovih preporuka. S tim u vezi, Gradsko Vijeće Mostara je na svojoj 13 sjednici održanoj 16 Novembra 2021. godine, jednoglasno usvojilo Akcijski plan za implementaciju preporuka Skupštine građana Mostara.

Vijeće ministara Bosne i Hercegovine je u januaru 2017. godine usvojilo nova Pravila za konsultacije u izradi pravnih propisa kojima je propisana obaveza svih institucija na nivou Vijeća ministara Bosne i Hercegovine da provodi javne konsultacije sa zainteresovanom javnošću za sve propise i druge akte (Strategije, Akcijske planove, Politike, Program rada, Izvještaj o radu i drugo) putem web platforme e-Konsultacije (https://ekonsultacije.gov.ba). Platformu koristi ukupno 65 od 72 institucije Vijeća ministara Bosne i Hercegovine koje su obavezne provoditi javne konsultacije u periodu od 15 ili 30 dana, ovisno da li se radi o propisu koji ima ili nema značajan uticaj na javnost. U slučaju da su pristigli prijedlozi zainteresovane javnosti, institucije su obavezne iste prihvatiti ili odbiti uz detaljno obrazloženje. Svi izvještaji o provedenim konsultacijama su dostupni javnosti i sastavni su dio materijala koji se dostavlja Vijeću ministara Bosne i Hercegovine na usvajanje. Prema posljednjim podacima u 2020.  godini su provedene ukupno 543 javne konsultacije u  izradi  pravnih  propisa  i  drugih akata, te je objavljeno 412 izvještaja o provedenim konsultacijama. Ukupno je registrovano 2695 fizičkih i pravnih lica na web platformi i sve registrovane institucije Bosne i Hercegovine su imenovale koordinatore konsultacije (ukupno 123) i voditelje konsultacija po organizacionim jedinicama (ukupno 369).  Ministarstvo pravde Bosne i Hercegovine u saradnji sa Agencijom za državnu službu svake godine provodi obuke za koordinatore i voditelje konsultacija o provođenju Pravila za konsultacije i upotrebi web platforme e-Konsultacije.

 

Peticije građana

Peticije omogućuju građanima da pokrenu diskusiju sa javnim tijelima. Broj prikupljenih potpisa može ukazivati na nivo podrške za postavljena pitanja. Cilj im je povećati vidljivost problema ili zahtijevati poduzimanje konkretnih mjera. Peticije su često nadahnute aktivnostima civilnog društva, ali sve se češće podnose putem službenih, često internetskih, platformi na kojima će peticije s utvrđenim brojem potpisa dobiti službeni odgovor.

Međunarodne norme

Važno je da se službeni odgovor dostavi brzo te da se navedu jasni i dobro obrazloženi razlozi za odluke koje su donesene ili nisu donesene kao odgovor na peticiju građana.

Kako bi peticije građana postale sredstvo koje se odnosi na širu javnost, lokalne vlasti i organizacije civilnog društva trebale bi podići svijest o prirodi peticija i postupcima za prikupljanje potpisa i njihovo podnošenje u lokalnim samoupravama. Trebalo bi pojasniti i status elektronskih potpisa kako bi se osigurala potpuna transparentnost uslova koje peticija građana mora ispuniti kako bi dobila službeni odgovor.

Sljedeće međunarodne konvencije i norme odnose se na peticije građana:

Domaći kontekst

Građanska inicijativa ili peticija je u Bosni i Hercegovini prepoznata u relevantnim zakonskim ili podzakonskim aktima, ovisno o kojem se nivou vlasti radi. Ustavom Bosne i Hercegovine nije izričito predviđena odredba o građanskoj peticiji, ali je ista prepoznata ustavima Federacije Bosne i Hercegovine, Republike Srpske i pojedinim ustavima kantona. Iako ne postoje zvanični podaci ili istraživanja o efektima građanskih peticija, ovaj mehanizam se najviše koristi na lokalnom nivou gdje je zakonom propisana obaveza razmatranja peticija u lokalnim organima vlasti ukoliko su ispunjeni svi potrebni uslovi. Obzirom da u Bosni i Hercegovini još uvijek nije implementiran elektronski potpis, tako i ne postoje elektronski alati za zakonito podnošenje građanskih incijativa, uz izuzetak neformalnih aplikacija ili web stranica koje nemaju stvarni učinak.

Zakonodavstvo

Poslovnicima o radu predstavničkog doma Parlamenta Bosne i Hercegovine i Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine omogućeno je građanima podnošenje inicijative za izmjene ili dopune zakona. S druge strane, članom 32. Ustava Republike Srpske je predviđeno pravo građana da podnose predstavke, peticije i prijedloge i da na iste dobiju odgovore.

S tim u vezi u Republici Srpskoj je usvojen Zakon o referendumu i građanskoj inicijativi.  U poglavlju IV. ovog Zakona su propisane procedure i koraci koje potrebno poduzeti u cilju ostvarivanja  građanske inicijative. U tu svrhu potrebno je formirati inicijativni odbor od najmanje tri člana koji imaju biračko pravo. Članom 42. Zakona je definisano da ako se traži promjena Ustava, zakona, drugih propisa ili općih akata iz nadležnosti Narodne skupštine Republike Srpske, lista potpisnika inicijative mora da sadrži najmanje 3.000 potpisa građana. Ukoliko se građanskom inicijativom traži promjena propisa i općih akata iz nadležnosti skupštine opštine ili grada, lista potpisnika inicijative mora da sadrži potreban broj potpisa građana upisanih u birački spisak opštine, odnosno grada, utvrđen statutom u skladu sa propisima lokalnih organa vlasti. Zakon dalje propisuje da nadležni organ provjerava liste potpisnika, prijavu, broj potpisa i druge formalne detalje. Ako građani, odnosno inicijativni odbor, ocijene da nadležni organ nije pravilno razmotrio formalne uslove za podnošenje inicijative, može podnijeti žalbu Vrhovnom sudu Republike Srpske u roku od 15 dana od dana prijema pismenog obavještenja nadležnog organa. Vrhovni sud odlučuje o žalbi u roku od 30 dana, a odluka suda je konačna. Kada se lista potpisnika i inicijativa sačini po utvrđenim pravilima i procedurama, nadležni organ je dužan postupiti u skladu sa rokovima utvrđenim zakonom, statutom ili poslovnikom. Građanska inicijativa se podnosi na obrascu propisanom Zakonom o referendumu i građanskoj inicijativi Republike Srpske.

Tako je Statutom Grada Banja Luka propisano da građanska inicijativa mora sadržavati najmanje 1.000 potpisa građana upisanih u birački spisak Grada. Građanska inicijativa se podnosi na obrascu propisanom Zakonom o referendumu i građanskoj inicijativi Republike Srpske. Skupština grada je dužna da odluči o podnesenoj građanskoj inicijativi najkasnije u roku od 60 dana od dana prijema inicijative.

S tim u vezi, članom 106. Zakona o lokalnoj samoupravi Republike Srpske je propisano da je građanska inicijativa jedan od oblika neposrednog sudjelovanja u lokalnoj samoupravi. Građani mogu podnijeti prijedlog za izmjene ili dopune statuta, donošenje novog ili izmjene i dopune postojećih propisa, raspisivanje referenduma, inicijativu za osnivanje mjesne zajednice, inicijativu za uspostavljanje saradnje radi izvršavanja poslova od zajedničkog interesa, ostvarivanja zajedničkih ciljeva razvoja, a u interesu građana i privrednih subjekata na njihovom području. Članom 111. stav (3) je propisano da se broj građana koji podnose inicijativu utvrđuje  statutom, s tim da ne može biti manji od 5% birača upisanih u birački spisak za područje lokalne samouprave.

Kada su u pitanju inicijative koje podnose građani na lokalnom nivou u Federaciji Bosne i Hercegovine, članom 43. Zakona o principima lokalne samouprave Federacije Bosne i Hercegovine je propisano da svoje prijedloge građani ponose putem građanske inicijative, udruženja građana, nevladinih organizacija, kao i na druge načine utvrđene statutom. Dodatno je članom 45. Zakona utvrđeno da građani imaju pravo podnositi inicijative lokalnom organu vlasti, a da skupštinsko vijeće ovakvu inicijativu mora raspravljati ako ga potpisom podrži određeni broj građana. Broj potpisa građana ne može biti veći od 5%  upisanih u birački spisak jedinice lokalne samouprave, a što se detaljnije utvrđuje statutom.

Dobre prakse

Postupci i uslovi za podnošenje građanskih inicijativa su detaljnije propisani statutima općina ili gradova. Tako je članom 94. Statuta Općine Čitluk propisano da građani mogu podnositi inicijativu za donošenje određenog akta ili rješavanja nekog pitanja iz nadležnosti Općine. Inicijativa mora biti obrazložena, uključivati prijedlog osiguranja finansijskih sredstava ukoliko su potrebna, te je mora potpisati najmanje 100 birača upisanih u centralni spisak birača. Općinsko vijeće mora na prvoj narednoj sjednici donijeti odluku po inicijativi, a najkasnije u roku od 60 dana. Postoji tek nekoliko dostupnih priručnika ili preporuka za provođenje građanskih inicijativa, a što je rezultat rada organizacija civilnog društva. Tako je 2016. godine objavljen analiza Građanska inicijativa – Neposredno učešće građanki i građana u demokratskom razvoju lokalnih zajednica. Ovaj dokument sadrži i niz preporuka za unapređenje građanskih inicijativa u lokalnim zajednicama. Krajem 2017. godine objavljen je  Priručnik o građanskim inicijativama nastao nakon provođenja dvije građanske inicijative „Bitka za sutjesku“ i „Građanska inicijativa za Borik“. Cilj ovog Priručnika je dati pregled svih propisa i procedura u Bosni i Hercegovini za provođenje građanskih inicijativa uz objašnjenje svih koraka u cilju efikasne provedbe građanske inicijative. Udruženje „Oštra Nula“ objavila je vodič Kratak uvod u formalne i neformalne mogućnosti djelovanja građana u okviru kojeg je pored ostalih oblika neposrednog sudjelovanja građana,  objašnjena i procedura za podnošenje građanske inicijative.

 
Smjernice

Grad Banja Luka je u julu 2015. godine usvojio Odluku o upućivanju na javni uvid Nacrt plana o izmjeni dijela Regulacionog plana stambenog dijela naselja Borik u Banja Luci. Ovim Nacrtom plana je na prostoru zelene površine i dječjeg igrališta u naselju Borik planirana izgradnja pravoslavnog hrama i pratećeg objekta. Udruženje Centar za životnu sredinu organizuje prezentaciju Nacrta plana u okviru mjesne zajednice Borik, predstavljajući sve relevantne informacije o Izmjenama Regulacionog plana i prikupljajući komentare i prijedloge građana. Prikupljeni komentari su dostavljeni Gradskoj upravi Banja Luka, a u septembru 2015. godine se organizuje javna rasprava na kojoj učešće uzima preko 100 građana naselja Borik. Obzirom da nadležni u toku javne rasprave nisu prihvatili komentare i prijedloge građana, Centar za životnu sredinu pokreće građansku inicijativu „Za Borik“ u cilju prikupljanja potrebnih potpisa i zagovaranja za poništenje Odluke o izradi izmjene dijela Regulacionog plana naselja Borik. Iako je Zakonom o referendumu i građanskoj inicijativi Republike Srpske bilo potrebno prikupiti 700 potpisa, peticiju je u roku od 7 dana potpisalo preko 5,000 građana. Na prvoj sjednici povodom ovog pitanja, Skupština grada Banja Luka je odbila zahtjeve Građanske inicijative. Ipak, građani i građanke su uložili žalbu Vrhovnom sudu Republike Srpske koji je odlučio u korist građana naselja Borik. Vrhovni sud je u svojoj odluci, između ostaloga, obrazložio da Skupština grada nije dozvolila građanima, odnosno predstavnicima građanske inicijative "Za Borik", da učestvuju u raspravi i iznesu svoje viđenje problema tokom sjednice Skupštine grada. Nakon toga je Skupština grada Banja Luka na drugom zasjedanju jednoglasno prihvatila zahtjeve Građanske inicijative „Za Borik“.