Գլխավոր Երկրներ Քաղաքացիների մասնակցություն

Քաղաքացիների մասնակցություն

«Հասարակական գործերի իրականացմանը մասնակցելու քաղաքացիների իրավունքը», ներառյալ տեղական մակարդակում, հստակ ամրագրված է Տեղական ինքնակառավարման եվրոպական խարտիայում, իսկ քաղաքացիների մասնակցությունը քաղաքականության մշակմանը Բաց կառավարման գործընկերության հիմքում է, որի մոտեցումը հիմնված է այն գաղափարի վրա, որ «քաղաքացիական հասարակության կազմակերպությունները կամ քաղաքացիների անմիջական ներգրավվածությունը կարևոր դեր ունեն կառավարությունների ձևավորման և վերահսկման գործում» ։ Եթե տեղական մարմինները խորհրդակցում և ներգրավում են քաղաքացիներին հանրային ծառայությունների նախագծման և գնահատման գործընթացում, դրանով նրանք ճանապարհ են հարթում քաղաքականության ավելի լավ արդյունքների, ինչպես նաև քաղաքացիների և կառավարության միջև ավելի մեծ փոխադարձ վստահության համար:

Քաղաքացիների մասնակցությունը ենթադրում է համագործակցություն մի շարք տեղական շահագրգիռ կողմերի հետ, ինչպիսիք են քաղաքացիական հասարակության ակտիվիստները, լրագրողները, գիտնականները, գործարարները, տեղական համայնքները և ակտիվ քաղաքացիները: Կարևոր է, որ այն լինի ներառական՝ հաշվի առնելով ավելի լայն հասարակության, փորձագետների և ներկայացուցչական խմբերի, ներառյալ խոցելի և մարգինալացված անձանց, տեսակետները: Շահագրգիռ կողմերի ներգրավվածությունը պետք է նաև վերաբերի այն անձանց, ում կյանքի և շահերի վրա կազդի տվյալ որոշումների իրականացումը:  Այդ շահագրգիռ կողմերի բացահայտման համար հանրային խորհրդակցությունները պետք է սկսվեն նախքան գործի անցնելը կամ որոշման նախագծի ներկայացումը: Ավելի բաց խորհրդատվական գործընթացը նախատեսում է շահագրգիռ կողմերի հետ համատես խնդիրների, մարտահրավերներն և հնարավորությունների բացահայտում և քննարկում, որից հետո, նախքան վերջնական որոշում մշակելը, գնահատվում են քաղաքականության տարբեր սցենարները։

Մասնակցության մեխանիզմները կարելի է խմբավորել ըստ հետևյալ կատեգորիաների, որոնք արտացոլում են ներգրավվածության տարբեր մակարդակը.

  • հասարակության իրազեկում տեղական առաջնահերթությունների, կառավարության ծրագրերի մասին.
  • հանրության և (կամ) մարդկանց որոշակի խմբերի հետ հանրային քաղաքականության վերաբերյալ խորհրդակցությունների անցկացում, նրանց փորձի և գիտելիքների հավաքում.
  • համագործակցություն հասարակության և/կամ մարդկանց առանձին խմբերի հետ` տեղական խնդիրներին լուծումներ մշակելու համար (ներառյալ համատեղ արդյունքի ստեղծման գործընթացները, օրինակ՝ Բաց կառավարման գործընկերության (ԲԿԳ) Գործողությունների ծրագրի պարտավորությունների ձևակերպումը)․
  • տեղական համայնքների ներգրավում որոշումների կայացման գործընթացներում` խորհրդակցական գործընթացների, քվեարկության (օրինակ` մասնակցային բյուջետավորման և հանրաքվեների) և որոշումների կայացման այլ գործիքների միջոցով:

 

Մասնակցության վերը նշված ձևերը իրականում, այլ ոչ թե ձևականորեն կիրառելու համար, անհրաժեշտ է ուժեղ քաղաքական կամք:

Քաղաքացիների մասնակցության իրականացման համար անհրաժեշտ են համապատասխան օրենքներ, կանոնակարգեր և ուղեցույցներ, որոնք կարգավորում են խորհրդակցությունների գործընթացը նոր քաղաքականության և օրենսդրության ձևավորման շուրջ: Ներառական քաղաքականություն մշակելու գործըթացը պետք է լինի արդյունավետ, և հասարակությունը պետք է լավ տեղեկացված լինի իր իրավունքների, հնարավորությունների և տեղական որոշումների կայացմանը մասնակցելու եղանակների մասին: Քաղաքականության մշակման գործընթացները պետք է նախօրոք հստակորեն ամրագրվեն, որպեսզի քաղաքացիներին և շահագրգիռ խմբերին հնարավորություն ընձեռվի նախապատրաստել իրենց կողմից ներկայացվող նյութերը և ելույթները: Անհրաժեշտ է հրապարակել քաղաքացիներին գործընթացներում ներգրավվելու հստակ ժամանակացույցեր, կարևորելով քաղաքացիների մասնակցությնունը, ընդ որում տեղական մարմինները պետք է ստեղծեն նրանց հետ, ովքեր ներկայացնում են քաղաքականության առաջարկություններ կամ խորհուրդներ: Տեղական մարմինները պետք է ապահովեն, որ շահագրգիռ կողմերի տեսակետներն ու դիրքորոշումները պատշաճ կերպով արտացոլվեն և հաշվի առնվեն քաղաքականությունը հաստատելիս, ինչպես նաև հստակ ներկայացվեն առաջարկներն ընդունելու կամ չընդունելու պատճառները: Այսպիսով, ներառական մոտեցումը երաշխավորում է քաղաքականությունների համարժեքությունը, ապացույցների վրա հիմնված լինելը, հաշվի են առնում միջոլորտային կարիքները և արձագանքում է հանրության պահանջներին:

Տեղական մարմինները պետք է աշխատանքի ընդունեն հանրային խորհրդակցությունների կառավարման գծով մասնագետների, որպեսզի ապահովեն քաղաքացիների հետ արագ և համապարփակ հետադարձ կապը։

Այդպիսի ներառական մոտեցումները երաշխավորում են տեղական մարմինների կողմից հանրային շահերն արտացոլող, բոլոր քաղաքացիների համար ընկալելի, լավ և նպատակային որոշումների կայացումը։ Հանրության հետ միասին, տեղական համայնքները կարող են կայուն ներուժ զարգացնել՝ իրենց մտահոգությունները բարձրաձայնելու, լուծումներ մշակելու և դրանց պատշաճ իրականացումը վերահսկելու համար, երաշխավորելով հանրային վստահությունը տեղական ծառայությունների մատուցման նկատմամբ:

Ընդհանուր ներքին համատեքստ

Հայաստանի օրենսդրությունը սահմանում է քաղաքացիների մասնակցության մի շարք մեխանիզմներ, մասնավորապես՝ բնապահպանական և քաղաքաշինության հետ կապված որոշումների կայացման, իրավական ակտերի նախագծերի քննարկման, ճյուղային նախարարությունների հանրային խորհուրդներին մասնակցելու և այլն։

Թեև երկրի օրենսդրությունում առկա են քաղաքացիների մասնակցության որոշակի մեխանիզմներ, դրանք արդյունավետ չեն գործում, ինչը հիմնականում բացատրվում է համապատասխան կառույցների քաղաքական կամքի բացակայությամբ կամ պատշաճ ներգրավվածություն կազմակերպելու անկարողությամբ։ Այս խնդիրը էապես վնասում է տարբեր պետական կառույցների նկատմամբ վստահությանը և կասկածի տակ է դնում ժողովրդավարական գործընթացներին կառավարության կամքի և նվիրվածության իրական բնույթը։

«Տեղական ինքնակառավարման մասին» օրենքը նախատեսում է 16 տարեկանից բարձր ցանկացած քաղաքացու համար հասարակական կյանքին մասնակցության մեխանիզմներ։ Համայնքի բնակիչները տեղեկացվում են համայնքի ավագանու նիստերի՝ համապատասխանաբար օրակարգի, անցկացման վայրի, ժամի մասին և մասնակցում դրանց։ Համայնքի ղեկավարն ապահովում է համայնքի անդամների մասնակցությունը տարեկան բյուջեի ձևավորմանը, ինչպես նաև բնակիչներից, փորձագետներից և այլ շահագրգիռ կողմերից բաղկացած խորհրդակցական մարմնի ստեղծումը։

Տեղական ինքնակառավարման մարմինները լրացուցիչ քայլեր են ձեռնարկում ավելի ակտիվ քաղաքացիական ներգրավվածությունն ապահովելու համար։ 2019 թվականից համայնքապետարանների կողմից ստեղծվում են առցանց հարթակներ՝ նպատակ ունենալով ավելի արդյունավետ կերպով հաղորդել նոր նախագծերն ու գաղափարները, ներկայացնել առաջարկություններ և քննարկումներ։ Այդուհանդերձ, քաղաքացիների մասնակցությունը ՏԻՄ գործերին այնքան էլ ակտիվ և արդյունավետ չէ՝ պայմանավորված քաղաքացիների պասիվ դիրքորոշմամբ, ինչպես նաև տեղական ինքնակառավարման մարմինների համապատասխան կարողությունների բացակայությամբ։

ՔԱՂԱՔԱԿԱՆՈՒԹՅԱՆ ՀՐԱՊԱՐԱԿԱՅԻՆ ՄՇԱԿՈՒՄ

Քաղաքականության հրապարակային մշակումը լայն տերմին է, որը նկարագրում է քաղաքականության մշակման թափանցիկ և մասնակցային գործընթացը: Այն քաղաքականության և որոշումների ընդունման եղանակ է, որը հիմնված է նորագույն վերլուծական գործիքների վրա և իր բնույթով պարբերական է: Քաղաքականության հրապարակային մշակման մեկ եղանակ գոյություն չունի: Տարբեր քաղաքական որոշումների դեպքում պահանջվում են տարբեր մոտեցումներ:

Միջազգային ստանդարտներ

Թեև չկան հատուկ բաց քաղաքականության ստանդարտներ, հետևյալ փաստաթղթերը  օգտակար մեկնարկային կետ են ապահովում։

Ներքին համատեքստ

Բաց քաղաքականության մշակման և հանրային ներգրավվածության հաստատությունները Հայաստանում գտնվում են ձևավորման գործընթացում։ Կառավարությունը քաղաքականության մշակման գործընթացը բարեփոխելու համար քայլեր է ձեռնարկել, որպեսզի այն դառնա ավելի թափանցիկ։

Հայաստանում քաղաքականության բոլոր փաստաթղթերն ընդունվում են իրավական ակտերի՝ հիմնականում կառավարության որոշումների տեսքով։ Այդ առումով, մասնակցային ընթացակարգերը չեն տարբերրվում իրավական ակտերի ընդունման ընթացակարգերից։ 2016 թվականին Կառավարությունը գործարկեց ինտերնետային կայք (www.e-draft.am), որտեղ պետական մարմինների կողմից գրված իրավական ակտերի նախագծերը հասանելի են հատուկ դրանց հրապարակման համար նախատեսված առցանց հարթակում։ Կայքը հնարավորություն է տալիս հանրության համար հրապարակել իրավական ակտերի նախագծերը, ստանալ առցանց մեկնաբանություններ շահագրգիռ կողմերից, ներկայացնել ամփոփված արձագանքներ, մերժված առաջարկների վերաբերյալ հիմնավորումներ։

Օրենսդրություն

«Տեղական ինքնակառավարման մասին» օրենքը պահանջում է, որ հասարակությունը տեղեկացվի ավագանու նիստերի մասին։ Օրենքում նշվում է, որ ավագանու հերթական նիստից առնվազն յոթ օր առաջ համայնքի ղեկավարը հրապարակում է ավագանու օրակարգի նախագիծը` նշելով նիստի վայրը, օրն ու ժամանակը։

Օրենքը որպես հիմնական սկզբունք է սահմանում քաղաքացիների մասնակցությունը տեղական կառավարմանը։ Ըստ օրենքի՝ 16 տարեկանից բարձր ցանկացած քաղաքացի իրավունք ունի մասնակցելու տեղական կառավարմանը։ Համայնքի զարգացման հնգամյա ծրագրում քաղաքացիների մասնակցությունը ապահովելու նպատակով համայնքի ղեկավարը պետք է ձևավորի համայնքային խորհրդատվական մարմին։

«Նորմատիվ իրավական ակտերի մասին» օրենքում սահմանվում է, որ օրենքների նախագծերը ենթակա են հանրային քննարկման, բացառությամբ միջազգային պայմանագրի վավերացման (միացման) օրենքի նախագծի։ Նախագիծը մշակող մարմնի կամ նախագիծն ընդունող մարմնի նախաձեռնությամբ հանրային քննարկման կարող են ներկայացվել այլ նորմատիվ իրավական ակտերի նախագծեր։ Հանրային քննարկումների տևողությունը առնվազն 15 օր է։ Ազգային ժողովում հանրային լսումներ կարող են հրավիրվել Ազգային ժողովի նախագահի, մշտական կամ ժամանակավոր հանձնաժողովի կամ խմբակցության որոշմամբ։ Այդ դեպքում լսումների կազմակերպումը պարտադիր չէ։

Ուղեցույցներ

2019 թ․-ի հոկտեմբերին «Ոչ առևտրային իրավունքի եվրոպական կենտրոնը» (ECNL) «Թրանսփարենսի ինթերնեշնլ-Հայաստան»-ի հետ համագործակցությամբ հրապարակեց «Քաղաքացիական հասարակության միջավայրի գնահատում Արևելյան գործընկերության երկրներում» զեկույցը, որը բաղկացած է 10 տարբեր ոլորտներում իրավական և գործնական միջավայրի գնահատման համար մշակված ստանդարտներից և ցուցանիշներից։

Նշված զեկույցում Կառավարությանը առաջարկվում է ներդնել ինստիտուցիոնալ մեխանիզմներ պետական քաղաքականության մշտադիտարկման և իրականացման գործընթացներում ՔՀԿ-ների ներգրավման համար, այդ թվում` պետական պայմանագրերի միջոցով ապահովել որոշումների կայացման սկզբնական փուլում պարտադիր խորհրդատվությունը` թույլ տալով համապատասխան պետական քաղաքականության ոլորտներում մասնագիտացված ՔՀԿ-ների նշանակալից մասնակցությունը, և ընդլայնել համապատասխան հնարավորությունները՝ էլեկտրոնային հարթակի օգտագործումից բացի կազմակերպելով նաև հանրային լսումներ, փորձագիտական քննարկումներ և կարծիքի հարցումներ։

Լավ փորձեր

2019 թվականը նշանավորվեց հակակոռուպցիոն, մարդու իրավունքների պաշտպանության, դատական և իրավական բարեփոխումների ոլորտում պետական քաղաքականության նոր ռազմավարությունների ընդունմամբ։ Քաղաքացիական հասարակության կազմակերպությունները ակտիվորեն ներգրավված էին Հայաստանի Հանրապետության 2019-2022 թթ.-ի Հակակոռուպցիոն նոր ռազմավարության և դրա գործողությունների ծրագրի, 2019-2023 թթ․-ի Դատաիրավական բարեփոխումների ռազմավարության և դրանից բխող գործողությունների ծրագրի, 2020-2022 թթ.-ի Մարդու իրավունքների պաշտպանության ազգային ռազմավարության և դրա գործողությունների ծրագրի քննարկման և ընդունման մեջ։ Ի տարբերություն դրա՝ 2020 թվականի մարտին մտցված արտակարգ դրությունը էապես նվազեցրեց ՔՀԿ-ների խորհրդակցությունների հնարավորությունները, և մի շարք որոշումներ ու իրավական ակտեր ընդունվեցին ոչ թափանցիկ ձևով։

ՄԱՍՆԱԿՑԱՅԻՆ ԲՅՈՒՋԵՏԱՎՈՐՈՒՄ

Մասնակցային բյուջետավորումը սկսվել է Բրազիլիայի Պորտու Ալեգրի քաղաքից 1980-ականների վերջերին և տարածում է ստացել ամբողջ աշխարհում: Այն համայնքի անդամներին հնարավորություն է տալիս անմիջական ներդրում ունենալու պետական միջոցների ծախսման հարցում: Մասնակցային բյուջետավորումը մասնակցության, կրթության և քաղաքացիների իրավազորման հնարավորություններ է ստեղծում: Նաև կարող է խթանել թափանցիկությունը, ինչն իր հերթին ոչ արդյունավետ գործելակերպերը և կոռուպցիան նվազեցնելու հնարավորություն է ստեղծում:

Միջազգային ստանդարտներ

Չնայած մասնակցային բյուջետավորում կիրառելու համար կոնկրետ ստանդարտներ չկան, սակայն օգտակար ելակետ կարող են լինել հետևյալ փաստաթղթերը․

Ներքին համատեքստ

Բյուջեի ձևավորման պետական գործընթացը քաղաքացիների և քաղաքացիական հասարակության մասնակցության համար սահմանափակ է: Պետական բյուջեի մասին օրենքով սահմանված կոնկրետ մեխանիզմներ չկան, որպեսզի շահագրգիռ կողմերը բյուջեի կազմման մեջ ներգրավվեն: Փոխարենը տեղական ինքնակառավարման մասին օրենքում կան  բյուջեի կազման մասնակցային կոնկրետ մեխանիզմներ: Կառավարությունը կարող է տեղական իշխանություններից ընդօրինակել մասնակցային բյուջեի ձևավորման մեխանիզմները:

2019 թվականից քաղաքացիների և քաղաքացիական հասարակության մասնակցությունը սահմանվում է 2020 թվականի պետական բյուջեի և «2020-2022 թվականների պետական միջնաժամկետ ծախսերի ծրագրի մշակման բյուջետային գործընթաց սկսելու մասին» ՀՀ վարչապետի որոշմամբ։

Օրենսդրություն

Համաձայն «ՀՀ բյուջետային համակարգի մասին» օրենքի՝ ՄԺԾԾ նախագծի (այդ թվում՝ 2021թ. պետական բյուջեի) մշակման ընթացքում իշխանությունները պետք է քննարկեն բյուջետային առաջարկները շահագրգիռ քաղաքացիական հասարակության կազմակերպությունների հետ՝ իրենց իրավասության ոլորտներում, և հաստատեն քննարկման (ներառյալ ներկայացված դիտողությունների և առաջարկությունների ընդունման կամ մերժման ամփոփագիրը) ։

 «Տեղական ինքնակառավարման մասին» օրենքը նախատեսում է հանրության մասնակցության մեխանիզմներ: Օրենքի 84-րդ հոդվածում նշվում է, որ համայնքի ղեկավարը պետք է ապահովի համայնքի անդամների մասնակցությունը ամենամյա բյուջեի ձևավորմանը և պետք է ապահովի նաև համայնքի ղեկավարին կից խորհրդակցական մարմնի ստեղծումը, որը բաղկացած կլինի բնակիչներից, փորձագետներից և այլ շահագրգիռ կողմերից:

Ուղեցույցներ

 «Հայաստանում տեղական ժողովրդավարության ամրապնդման մասին» 2015 թվականի զեկույցը, որը պատրաստվել է «Աջակցություն Հայաստանում տեղական ժողովրդավարության ամրապնդմանը» ծրագրի շրջանակներում «Եվրոպական Ասոցիացիայի հանուն ժողովրդավարության» հետ համատեղ ուղեցույցներ է տալիս, թե ինչպես ներգրավել քաղաքացիներին և քաղաքացիական հասարակության կազմակերպություններին համայնքի բյուջեում նշված առաջնահերթությունների իրականացմանը և ինչ դեր նրանք կարող են ունենալ միջոցների բաշխման գործում։ Այն հարկատուներին սովորեցնում է իշխանությունների հետ աշխատել՝ նպաստելով բյուջեին առնչվող որոշումների կայացմանը, որոնք ներազդում են իրենց կյանքի վրա։ Ուղեցույցի համաձայն՝ միասնաբար աշխատող տեղական իշխանությունների և քաղաքացիական հասարակության շահն այն է, որ տեղական ինքնակառավարման մարմինները կարող են լավ գաղափարներ և ավելի խելամիտ լուծումներ հավաքել քաղաքացիներից։ Դրան գումարվում է այն, որ քաղաքացիները սկսում են զարգացնել հասարակական ծառայությունները և համայնքի նկատմամբ պատասխանատվության սեփական զգացումը։

Լավ փորձեր

2016 թ.-ի նոյեմբերի 1-ին Գյումրու «Քաղաքացիական երիտասարդական կենտրոն» ՀԿ-ն ներկայացրեց մի շարք առաջարկներ, որպեսզի դրանք ներառվեն Գյումրու հնգամյա զարգացման պլանում և քաղաքային բյուջեում։ Ներկայացված առաջարկներից 13-ը ներառվել են վերջնական պլանում։ Առաջարկություններն ընդգրկում էին քաղաքի լուսավորության, փողոցներում նոր աղբամանների տեղադրման և քաղաքում նոր ավտոբուսային կանգառների ստեղծման հիմնախնդիրները։ Քաղաքացիական հասարակության ակտիվ մասնակցությունը օգնեց քաղաքապետարանին սահմանելու առաջնահերթություններն ավելի արդյունավետ եղանակով և զարգացնելու մասնակցային կառավարումը։

2019 թ.-ին Երևանի քաղաքապետարանի կողմից ստեղծվել է «Ակտիվ քաղաքացի» հարթակը` քաղաքացիների հետ ավելի արդյունավետ ու սերտ կապ ապահովելու և մասնակցային կառավարում իրականացնելու համար։ Հարթակը նպատակ ունի ապահովելու քաղաքացիների հետ ավելի արդյունավետ փոխգործակցություն նոր նախագծերի և գաղափարների հայտնաբերման, առաջարկների ներկայացման և քննարկման շուրջ։ Հարթակի շնորհիվ քաղաքացիները հնարավորություն ունեն քաղաքապետարանի հետ համատեղ բարելավելու իրենց բնակավայրը՝ ավելի հարմարավետ և գրավիչ դարձնելով մայրաքաղաքի կյանքը։ Միևնույն ժամանակ հարթակը քաղաքացիներին հուզող խնդիրները հավաքելու համակարգ է և լուծումների միասնական որոնման միջոց։ Ներկայումս, նման հարթակներ գործում են յուրաքանչյուր համայնքում։ Հարթակները նպաստում են նաև քաղաքացիների պահանջների հավաքագրմանը և լուծումներ գտնելու ընդհանուր միջոցներ են։

ՀԱՆՐԱՅԻՆ ԽՈՐՀՐԴԱԿՑՈՒԹՅՈՒՆ

Հանրային խորհրդակցությունը ֆորմալ, հաճախ օրենքով պարտադիր ուժ ունեցող գործընթաց է, որի ժամանակ քաղաքացիները և այլ շահագրգիռ կողմեր իրենց տեսակետն են արտահայտում քաղաքականության մշակման գործընթացի առանցքային փուլերում: Խորհրդակցությունը կարող է կատարվել թե՛ առցանց և թե՛ կենդանի եղանակով կամ երկուսը միասին: Այն իրականացվում է հիմնականում հետևյալ նպատակներով՝ բարձրացնել արդյունավետությունը, մեծացնել թափանցիկությունը և ավելացնել հանրային մասնակցությունը կարևոր որոշումների ընդունման ժամանակ: Արդյունավետ և ժամանակին կատարվելու դեպքում հանրային խորհրդակցությունը կարող է որոշումների կայացման գործընթացի որակական խթան դառնալ, բարելավել համապատասխանությունը պահանջներին, նվազեցնել կիրարկման ծախսերը և նպաստել որոշումների ընդունման գործընթացների նկատմամբ հանրային վստահության աճին:

Միջազգային ստանդարտներ

Չնայած հանրային խորհրդակցություն իրականացնելու հատուկ ստանդարտներ չկան, սակայն օգտակար ելակետ կարող են դառնալ հետևյալ փաստաթղթերը․

Ներքին համատեքստ

Հասարակության մասնակցությունը օրինաստեղծ գործընթացին Հայաստանում «աճող, բայց անարդյունավետ» գործընթաց է։ Նախարարությունները օրենքների նախագծերը հրապարակում են հանրային խորհրդակցությունների պաշտոնական կայքում (www.e-draft.am), սակայն առաջարկությունները սովորաբար մեծ ուշադրության չեն արժանանում։ Արդյունավետ խորհրդատվությունը կօգնի քաղաքականություն մշակողներին ներգրավել քաղաքացիներին քաղաքականության մշակման գործընթացում, բարձրացնել իրականացման կարողությունները և ձեռք բերել հանրային վստահություն, ինչը կարևոր է քաղաքականության մշակման համար։

Օրենսդրություն

Նորմատիվ իրավական ակտերի մասին օրենքը (հոդված 3) սահմանում է, որ օրենքների նախագծերը ենթակա են հանրային քննարկման, բացառությամբ միջազգային պայմանագրի վավերացման (միանալու) մասին օրենքի նախագծի։ Նախագիծը մշակող մարմնի կամ նախագիծն ընդունող մարմնի նախաձեռնությամբ հանրային քննարկման կարող են ներկայացվել այլ նորմատիվ իրավական ակտերի նախագծեր։ Հանրային քննարկումների տևողությունը առնվազն 15 օր է։ Օրենքը սահմանում է նաև, որ հանրային լսումների կազմակերպման և անցկացման կարգը սահմանում է կառավարությունը։

Կառավարության որոշմամբ 2018 թվականին հաստատված հանրային խորհրդակցությունների կազմակերպման և անցկացման կարգի համաձայն՝ պետական մարմնի կողմից մշակված նորմատիվ իրավական ակտի նախագծի հանրային խորհրդակցության անցկացումը պարտադիր է՝ տվյալ գերատեսչության պաշտոնական կայքում, ինչպես նաև ՀՀ արդարադատության նախարարության կողմից գործող իրավական ակտերի նախագծերի հրապարակման միասնական կայքում հրապարակելու միջոցով։

Թեև գործող Նորմատիվ իրավական ակտերի մասին օրենքը պարտադիր հանրային քննարկումներ է սահմանում բոլոր օրենսդրական նախագծերի համար, խորհրդարանի պատգամավորների կամ խմբակցությունների կողմից մշակված նախագծերի համար բացառություն է գործում (հոդված 1, մաս 3)։ Հանրային խորհրդակցությունների կազմակերպման և անցկացման կարգի համաձայն՝ հանրային քննարկումներն անցկացվում են նաև հանրային լսումների կամ հանրային հարցումների միջոցով։ «Ազգային ժողովի կանոնակարգ» սահմանադրական օրենքի 125-րդ հոդվածի համաձայն՝ Ազգային ժողովում հանրային լսումներ կարող են հրավիրվել Ազգային ժողովի նախագահի, մշտական կամ ժամանակավոր հանձնաժողովի կամ խմբակցության որոշմամբ։ Այս դեպքում լսումների կազմակերպումը նույնպես պարտադիր չէ։

«Տեղական ինքնակառավարման մասին» օրենքը տեղական մակարդակում հասարակության մասնակցության մի շարք հնարավորություններ է ընձեռում։ Համայնքների ավագանու նիստերը բաց են, և ավելի քան 3000 բնակիչ ունեցող համայնքներում նիստերը պետք է հեռարձակվեն առցանց` համայնքի պաշտոնական կայքում։ Համայնքի բնակիչները պետք է տեղեկացված լինեն տեղական ինքնակառավարման գործունեության մասին առանց որևէ խտրականության և կարող են ուղղակիորեն կամ անուղղակիորեն ազդել համայնքի որոշումների վրա ինչպես անհատական մակարդակում, այնպես էլ ասոցիացիաների և քաղաքացիական նախաձեռնությունների միջոցով։ Համայնքի բնակիչները կարող են նաև նախաձեռնել նստաշրջանի օրակարգում որոշ հարցեր ներառելը, եթե ներկայացվեն անհրաժեշտ թվով ստորագրություններ։

Ուղեցույցներ

2018 թվականին Հայաստանի Կառավարությունը հաստատեց հանրային լսումների կազմակերպման և անցկացման կարգը։ Պետական մարմնի կողմից մշակված նորմատիվ իրավական ակտի նախագծի հանրային քննարկում անցկացնելը պարտադիր է տվյալ գործակալության պաշտոնական կայքում կատարվող հրապարակման միջոցով, ինչպես նաև ՀՀ Արդարադատության նախարարության կողմից սպասարկվող իրավական ակտերի նախագծերի հրապարակման միասնական e-draft.am կայքում։ Կարգի համաձայն՝ հանրային քննարկման ամփոփագիրը, արձանագրությունները և վերանայված նախագծերը տեղադրվում են հանրային քննարկումը կազմակերպող մարմնի պաշտոնական կայքում, ինչպես նաև e-draft.am կայքում։ Ստացված առաջարկությունների վերլուծության և ամփոփման հիման վրա հանրային քննարկում իրականացնող մարմինը անհրաժեշտ փոփոխություններ է կատարում նախագծում։

Լավ փորձեր

ԵԽ աջակցությամբ և խորհրդատվությամբ Տաշիր և Այգեպատ համայնքները սկսեցին ուղիղ հեռարձակել ավագանիների նիստերը, ինչը բարձրացրել է քննարկումների որակը։ Այժմ ավագանու անդամներն ավելի ակտիվ են քննարկումներ ծավալելիս և իրենց դիրքորոշումներն արտահայտելիս։ Տաշիր համայնքն ավելի հեռուն գնաց` համագործակցելով տեղական ՀԿ-ի հետ, որը ստեղծեց և հաստատեց երիտասարդական խորհուրդ։ Համայնքը ներդրեց քաղաքացիների և տեղական իշխանությունների միջև մեխանիզմ, ինչպես նաև համայնքային բյուջեից միջոցներ հատկացրեց, որպեսզի նրանք կարողանան իրականանցնել իրենց նախաձեռնությունները։

Հանրային լսումների առումով որպես հաջողակ փորձի օրինակ կարող է ծառայել Արդարադատության նախարարությանը կից գործող «Օրենսդրության զարգացման և իրավական հետազոտությունների կենտրոն» հիմնադրամը։ Այն ստեղծվել է 2016 թ.-ին ԱՄՆ ՄԶԳ-ի կողմից ֆինանսավորվող ծրագրի շրջանակներում և, ի թիվս այլ գործողությունների, կազմակերպել է հանրային քննարկումներ պետության ներկայացուցիչների և այլ մարմինների ու շահագրգիռ կողմերի մասնակցությամբ, ինչպես նաև հանրային իրազեկման արշավներ օրինագծերի վերաբերյալ։ Օրինակ՝ 2021 թվականի դեկտեմբերի 26-ին տեղի ունեցավ դատաիրավական բարեփոխումների 2019-2023 թվականների ռազմավարության շրջանակներում Փաստահավաք հանձնաժողովի ձևավորման հանրային քննարկում։ «Օրենսդրության զարգացման և իրավական հետազոտությունների կենտրոն» հիմնադրամի կողմից կազմակերպված քննարկումն ուղղված էր միջազգային փորձի և այս ոլորտում հնարավոր հայեցակարգային մոտեցումների կիրառմանը։ Քննարկմանը մասնակցում էին ՀՀ Ազգային ժողովի պատգամավորներ և պետական և հասարակական կազմակերպությունների շուրջ երկու տասնյակ ներկայացուցիչներ։

2018 թվականի նոյեմբերին Ջերմուկի քաղաքապետարանի մոտ 3000 քաղաքացիներ ստորագրել են հանրագիր՝ դադարեցնելու հանքարդյունաբերական Լիդիան Արմենիա ընկերության՝ Ամուլսարի հանքի շահագործումը վերսկսելու նախագիծը։ Տեղական համայնքների և մի շարք հասարակական կազմակերպությունների ձեռնարկած վճռական քայլերից հետո 2018 թվականի օգոստոսին աշխատանքները դադարեցվեցին։ Այդ բողոքների հիման վրա 2018 թվականի դեկտեմբերի 18-ին Ջերմուկ համայնքի ավագանին որոշում կայացրեց՝ զարգացնել Ջերմուկ համայնքը որպես էկոլոգիապես մաքուր տնտեսություն` արգելելով իր տարածքում մետաղական հանքարդյունաբերությունը։ Այնուամենայնիվ, Հայաստանի կառավարությունը ճնշում գործադրեց Ջերմուկի և Հայաստանի այլ համայնքների վրա, որոնք որոշել էին հրաժարվել իրենց տարածքում հանքարդյունաբերությունից, փոխելու իրենց որոշումները՝ այն հիմնավորմամբ, որ նման որոշում չի կարող ընդունվել տեղական մակարդակով։ 2019 թվականի մարտին Լիդիան Արմենիա ընկերությունը Հայաստանի կառավարությանը ծանուցեց արբիտրաժային դատարան ներկայացրած հայցի մասին՝ Միացյալ Թագավորության և Կանադայի երկկողմ ներդրումային պայմանագրի խախտման համար։ Կազմակերպությունը շարունակում է ճնշում գործադրել Հայաստանի կառավարության վրա, որպեսզի այն թույլ տա վերսկսել հանքի շահագործումը։

ՀԱՆՐԱԳՐԵՐ

Հանրագրերը քաղաքացիներին հնարավորություն են տալիս հարցեր բարձրացնելու պետական ատյանների առջև: Հավաքված ստորագրությունների թիվը կարող է ցույց տալ, թե ինչ աջակցություն ունի բարձրացվող հարցը: Դրանք կա՛մ նպատակ ունեն բարձրացնելու տվյալ հարցի վարկանիշը, կա՛մ կարող են ուղղված լինել նաև որոշակի գործողություններ նախաձեռնելու պահանջին: Հանրագրեր նախաձեռնողները սովորաբար քաղաքացիական հասարակության կազմակերպություններն են, բայց դրանք աստիճանաբար ավելի շատ են ներկայացվում պաշտոնական, հաճախ նաև առցանց հարթակների միջոցով, որտեղ որոշակի ստորագրություններ հավաքած հանրագրերը ստանում են պաշտոնական արձագանք:

Միջազգային ստանդարտներ
Ներքին համատեքստ

ՀՀ բնակչության շուրջ 70%-ն ակտիվ ինտերնետ սպառողներ են: Բացի այդ, շուրջ 680,000 քաղաքացիներ սոցիալական լրատվամիջոցներից օգտվում են շարժական սարքերի միջոցով: Ինտերնետի ծածկույթը քաղաքացիներին հնարավորություն է տալիս խթանել և ներգրավվել տեղական ինքնակառավարման մարմինների գործունեությանը տարբեր մեխանիզմներով: Հանրագիրը մեկն է այն բոլոր գործիքներից, որով տեղական իշխանությունները կարող են  ավելի կանոնավոր ձևով ներգրավել քաղաքացիներին:

Օրենսդրություն

ՀՀ Սահմանադրության 53-րդ հոդվածը սահմանում է.«Յուրաքանչյուր ոք ունի անհատապես կամ այլոց հետ մեկտեղ պետական և տեղական ինքնակառավարման մարմիններին ու պաշտոնատար անձանց հանրագիր ներկայացնելու և ողջամիտ ժամկետում պատշաճ պատասխան ստանալու իրավունք։ Մանրամասները սահմանվում են օրենքով»։ Սահմանադրությունը քաղաքացիների համար նախատեսում է սահմանադրական փոփոխություն նախաձեռնելու և Ազգային ժողով օրենքների նախագծեր ներկայացնելու մեխանիզմ։ Հոդված 202-ը նշում է, որ եթե 200,000 քաղաքացի (ընտրական իրավունք ունեցող) ստորագրեն միջնորդություն, ապա կտրվի սահմանադրական փոփոխությունների գործընթաց մեկնարկելու իրավունք։ 109-րդ հոդվածում ասվում է, որ քաղաքացիներն իրավունք ունեն ժողովրդական նախաձեռնությամբ Ազգային ժողովին օրենքի նախագիծ առաջարկել, եթե ստորագրում են 50000 քաղաքացիներ։ 109-րդ հոդվածի համաձայն՝ ընտրական իրավունք ունեցող առնվազն հիսուն հազար քաղաքացի ունի Ազգային ժողովին քաղաքացիական նախաձեռնության կարգով օրենքի նախագիծ առաջարկելու իրավունք։ 204-րդ հոդվածը սահմանում է, թե քաղաքացիները ինչպես կարող են հաղթահարել Ազգային ժողովի կողմից քաղաքացիական նախաձեռնությունների միջոցով ներկայացված օրենքի նախագծի ընդունման մերժումը։ Նախագծի ընդունման նախաձեռնությանը լրացուցիչ երեք հարյուր հազար քաղաքացիների միանալու դեպքում այն դրվում է հանրաքվեի։

Հանրագրի սահմանումը տրված է 2017 թվականի դեկտեմբերի 17-ին ընդունված «Հանրագրերի մասին» ՀՀ օրենքում։ Օրենքի 1-ին հոդվածի համաձայն՝ հանրագիրը «հանրային նշանակություն ունեցող հարցերով ներկայացվող գրություն կամ պետական և տեղական ինքնակառավարման մարմինների ու պաշտոնատար անձանց գործունեության թերությունների մասին հաղորդում կամ պետական և տեղական ինքնակառավարման մարմինների ու պաշտոնատար անձանց գործունեության բարելավման, տնտեսական, քաղաքական, սոցիալական և հասարակական կյանքի այլ ոլորտների վերաբերող հարցերի կարգավորման կամ գործող իրավակարգավորումների կատարելագործման վերաբերյալ առաջարկություն է» ։

Համաձայն «Տեղական ինքնակառավարման մասին» օրենքի՝ համայնքի բնակիչները կարող են ստորագրահավաք սկսել՝ համայնքի մակարդակով ցանկացած հարց համայնքի ավագանու օրակարգ բերելու համար։ Որպեսզի հարցը ընդգրկվի ավագանու օրակարգում, նախաձեռնությունը պետք է հավաքի համայնքի բնակչության ոչ պակաս, քան մեկ տոկոսը` տասը հազարից ավելի բնակիչ ունեցող համայնքներում, երկու տոկոսը` հազարից մինչև տասը հազար բնակիչ ունեցող համայնքներում, և չորս տոկոսը` մինչև հազար բնակիչ ունեցող համայնքներում։ Ավագանու նիստի օրակարգում հարց ընդգրկելու նախաձեռնությունն ստորագրում են համայնքի` դրան կողմ բնակիչները և ներկայացնում են համայնքի ղեկավարին։

Ուղեցույցներ

«Աջակցություն Հայաստանում տեղական ժողովրդավարության ամրապնդմանը» Եվրոպայի խորհրդի ծրագիրը, որն իրականացվել է Տեղական և տարածքային իշխանությունների կոնգրեսի կողմից Եվրոպայի խորհրդի` Հայաստանի վերաբերյալ 2015-2018 թթ.-ի գործողությունների ծրագրի շրջանակներում, մշակել է գործիքակազմ՝ քաղաքացիների մասնակցության խթանմանն ուղղված նախաձեռնությունների արդյունքները և ծրագրի շրջանակներում տեղական իշխանությունների և համայնքի բնակիչների միջև տեղի ունեցած երկխոսությունը ներկայացնելու համար։ Քաղաքացիների մասնակցության նախաձեռնությունները իրականացվել են Ախթալա, Արթիկ, Ուրցաձոր և Վարդենիկ համայնքներում։ Դրանց նպատակն էր խթանել քաղաքացիների և քաղաքացիական հասարակության ակտիվ մասնակցությունը իրենց համայնքներում որոշումների կայացման և խնդիրների լուծման գործընթացում, և հանրային քննարկումների և քաղաքապետերի ու քաղաքային խորհուրդների հետ սերտ փոխգործակցության արդյունքում ներգրավել իրենց համայնքների կառուցման, գերակայությունների սահմանման և բյուջետավորման գործընթացների մեջ։ Հայաստանում նախագիծը կարևոր էր սովորելու միջոցով հնարավորություններ ստեղծելու համար, որով բնակիչները, միաժամանակ նպաստելով իրենց համայնքների խնդիրների լուծմանը, զարգացրին իրենց գիտելիքները տեղական ինքնակառավարման համակարգի գործունեությանը, ինչպես նաև համայնքային կարողություններին և սահմանափակումներին առնչվող ինքնավարության հարցերի վերաբերյալ։ Արդյունքում ծրագրի մասնակիցները համաձայնեցին մի շարք սկզբունքների, ուղեցույցների, մեթոդների և մասնակցային գործընթացները ղեկավարելու օգտակար խորհուրդների շուրջ, որոնք կարող են կիրառվել ապագա ծրագրերի համար և որոնք նույնպես ներառված են գործիքակազմում Հայաստանում տեղական մակարդակում քաղաքացիների մասնակցության իրավական դաշտի վերլուծության հետ մեկտեղ։

Լավ փորձեր

2020 թվականին ՀՀ կառավարության կողմից գործարկվեց հանրագրերի միասնական էլեկտրոնային հարթակը (e-petitions.am) ։ Հարթակը հնարավորություն է տալիս էլեկտրոնային եղանակով ներկայացնել անհատական և կոլեկտիվ հանրագրեր, աջակցել ներկայացված նախաձեռնություններին, հետևել հանրագրի ընթացքին և ստանալ հանրագրի պատասխանը էլեկտրոնային եղանակով։ Կան նաև հարթակի միջոցով միջնորդագիր ներկայացնելու, ինչպես նաև միջնորդագրին միանալու և անհատական հաշիվ ստեղծելու ուղեցույցներ։ Թեև հարթակի ստեղծումը քայլ առաջ է Հայաստանում թափանցիկ և բաց մասնակցային գործընթացների հաստատման համար, սակայն հարկ է նշել որոշ անհարմարություններ՝ կապված էլեկտրոնային միջնորդությունների ներկայացման հետ։ Ներկայացման գործընթացը պահանջում է ներկայացնողի էլեկտրոնային ստորագրությունը։ Միջնորդությունների միասնական հարթակի օգտատեր դառնալու համար անհրաժեշտ է նույնականացման էլեկտրոնային քարտ (eID)։ Սա հարթակից օգտվելու խնդիրներ է առաջացնում այն անձանց համար, ովքեր չունեն նույնականացման քարտեր կամ նույնականացման քարտեր կարդալու սարքեր, և, հետևաբար, չեն կարող հանրագրի վրա դնել իրենց էլեկտրոնային ստորագրությունը։