Acasă Ţări Implicarea civică

Implicarea civică

“Dreptul cetățenilor de a participa la conducerea afacerilor publice”, inclusiv la nivel local, este definit clar în Carta europeană a autonomiei locale,  în Protocolul suplimentar, care afirmă că „dreptul de a participa în afacerile unei autorități locale denotă dreptul de a căuta determinarea sau influențarea exercițiul puterii și răspunderilor unei autorități locale”. Când autoritățile locale se consultă cu cetățenii și îi împlică în conceperea și evaluarea serviciilor publice, acestea deschid calea pentru rezultate politice mai bune și pentru o încredere comună sporită între cetățeni și guvern. 

Participarea cetățenilor implică colaborarea cu o gamă largă de părți interesate, precum activiști ai societății civile, jurnaliști, academicieni, reprezentanți ai oamenilor de afaceri, comunități locale și cetățeni activi. Este important ca participarea să fie incluzivă, luând în considerare opiniile publicului larg, ale experților și grupurilor reprezentative, inclusiv pe cei vulnerabili și marginalizați. Mai mult, implicarea părților interesate trebuie să ajungă și la cei ale căror vieți și interese vor fi influențate de implementarea deciziilor în cauză. Pentru ca aceste părți interesate să fie identificate, trebuie lansate consultări publice, înainte de angajamentul la acțiune sau de redactarea unui proiect de hotărâre. Un proces consultativ deschis invită mai întâi părțile interesate să discute și să identifice problemele, provocările și oportunitățile, apoi examinează diferitele scenarii politice, înainte de luarea deciziilor.

Mecanismele participative pot fi grupate în următoarele categorii, care reflectă diferitele nivele de angajament: 

  • informarea publicului despre prioritățile locale, programele și planurile guvernului;
  • consultarea publicului și/sau a anumitor grupuri de oameni în legătură cu politicile publice și colectarea experienței și expertizei lor;
  • colaborarea cu publicul și/sau cu anumite grupuri de oameni pentru dezvoltarea soluților la problemele locale (inclusiv procese creative comune, precum în formularea angajamentelor Planului de acțiune al parteneriatului de guvernare deschisă (OGP);
  • angajarea comunităților locale în procesele de luare a deciziilor prin procese deliberative, voturi (precum participatoare bugetare și referendumuri) și alte instrumente de adoptare a deciziilor.

 

Conform Protocolului suplimentar, „legea trebuie să ofere mijloace de facilitare a exercitării” dreptului de participare a cetățenilor. Pentru a asigura că formele menționate de participare sunt angajamente autentice, și nu exerciții simbolice, procesul de consultare din jurul formării noilor politici și legislații trebuie să fie sprijinit de legi, regulamente și linii directoare, cât și de o puternică voință politică. 

Crearea de politici inclusive trebuie să fie în același timp eficientă, iar publicul trebuie să fie bine informat despre drepturile, oportunitățile și modurile în care poate participa la luarea deciziilor locale. Procesele de creare a politicilor trebuie să fie explicate clar cu mult timp înainte, pentru a le permite cetățenilor și părților interesate să își pregătească cererile și intervențiile. Limite de timp cu puncte de intrare clar precizate pentru implicarea cetățenilor trebuie publicate pentru a asigura că participarea cetățenilor este un exercițiu cu sens, iar autoritățile locale trebuie să ofere răspunsuri celor care fac propuneri de politici sau recomandări. Autoritățile locale trebuie să asigure ca punctele de vedere și pozițiile factorilor implicați să fie reflectate și luate în considerare corespunzător în momentul adoptării politicilor, iar reacțiile trebuie să ofere motive clar exprimate pentru deciziile de a adopta sau nu propunerile. Această abordare inclusivă asigură relevanța politicilor, faptul că sunt bazate pe probe, se supun necesităților de intersecție și răspund cererilor publicului. 

Autoritățile locale trebuie de asemenea să angajeze funcționari instruiți în conducerea consultărilor publice, care să asigure că răspunsurile date cetățenilor sunt prompte și detaliate.

Aceste abordări inclusive asigură luarea unor hotărâri mai bune și mai relevante din partea autorităților locale, care reflectă interesul public și sunt bine înțelese de toți cetățenii. În același timp, comunitățile locale pot dezvolta o capacitate durabilă de a-și exprima problemele, a concepe soluții și a monitoriza implementarea lor corectă, rezultând într-o încredere publică sporită față de furnizarea serviciilor locale. 

Contextul intern

Dreptul cetățenilor de a fi informați și obligația autorităților de a informa sunt consacrate în normele constituționale din Republica Moldova care obligă autoritățile administrației publice să asigure informarea corectă a cetățenilor cu privire la chestiuni publice și de interes personal. Deși cadrul de reglementare național conține dispoziții care obligă autoritățile să consulte cetățenii în legătură cu diferite aspecte, studiul „Transparență și responsabilitate în administrația publică” realizat de proiectul de asistență tehnică al UE privind „Reforma administrației publice” a evidențiat faptul că dispozițiile Legii privind asigurarea transparenței în procesul decizional nu specifică în mod clar metoda de consultare a cetățenilor cu privire la proiectele de reglementări și acte administrative care pot avea consecințe sociale, economice sau de mediu.

Conform Raportului Cancelariei de Stat din 2020, cele mai eficiente mecanisme de consultare publică utilizate de autoritățile publice sunt:

  • întâlniri de lucru/ crearea grupurilor de lucru, dezbateri publice;
  • solicitarea opiniilor experților din domeniu/ organizațiilor societății civile, numai în format online, cu respectarea restricțiilor dictate de situația din țară în contextul crizei generate de pandemia de COVID-19.

 

Raportul IDIS „Viitorul” 2019 privind transparența administrațiilor publice locale din Republica Moldova arată că consultarea publică cu cetățenii în legătură în privința deciziilor principale este sporadică și plină de lacune. Rezultatele arată că 41% din raioane și 58% din orașele și satele monitorizate nu au organizat și desfășurat nicio consultare publică în cursul anului 2019. Iar când se organizau consultările, rezultatele acestor procese nu erau comunicate sau împărtășite cetățenilor.

Cât despre bugetarea participativă, în 2019, autoritățile publice locale au dat dovadă de un nivel bun de deschidere față de elaborarea bugetului raional și local. Doar o cincime din raioane nu au lansat consultări publice referitoare la proiectul de buget și puțin peste 40% dintre orașe și sate nu și-au îndeplinit această obligație legală. Rezultate bune pot fi observate și în comunicarea bugetului adoptat. Aproape 80% dintre raioane și 60% dintre orașe și sate au publicat bugetul localității pe pagina web. Mai mult, în mai multe localități din Republica Moldova (Ialoveni, Budești, Bălți, Chișinău, Călărași, Florești, Ungheni, Cahul și Cimișlia), primăriile alocă o parte din bugetele lor anuale pentru „Bugetul participativ”, iar cetățenii votează pentru diferite proiecte propuse de comunități spre finanțare și implementare.

Alte forme de participare a cetățenilor - petiții publice și referendumuri locale sunt prevăzute de Constituția Republicii Moldova: Articolul 52- Dreptul de a depune petiții, Articolul 75- Referendumul și articolul 109- Principiile de bază ale administrației publice locale.

Elaborarea deschisă (co-crearea) politicilor

Elaborarea deschisă/co-crearea politicilor este un termen larg care descrie o dezvoltare a politicilor cu caracter transparent și participativ. Este vorba de o metodă de elaborare a politicilor și de luare a deciziilor care se folosește de cele mai recente instrumente interactive care deschid elaborarea de politici către diferiți actori într-o lume din ce în ce mai digitală. Nu există un mod universal de elaborare deschisă a politicilor: diferite decizii de determinare a politicii vor necesita abordări diferite.

 

Standarde internaționale

Elaborarea deschisă/co-crearea politicilor permite guvernelor să ajungă la politici mai informate și mai bine concepute, prin abordări colaborative, care se bazează pe o varietate de perspective și expertiză. Se folosesc diferite instrumente digitale și tehnici analitice pentru ca politicile să fie mai mult bazate pe probe și pe informații. Modelele de implicare pot include un grup special de cetățeni reprezentativi, crowdsourcing de idei de politici, sau folosirea inteligenței colective pentru a utiliza cunoștințele și expertiza unui public divers.

Prin folosirea datelor deschise și a implicării cetățenilor pot fi luate decizii mai informate și mai inclusive, și se poate aplica mai multă inovație, atât în procesele de co-creare a politicilor, cât și în deciziile politice rezultate. Pentru a maximiza efectele pozitive ale elaborării deschise a politicilor, autoritățile locale pot înființa o echipă de co-creare a politicilor care să publice datele folosite pentru elaborarea politicilor publice, și care să pregătească funcționarii publici să lucreze cu date statistice pentru elaborarea politicilor.

Deși nu există standarde specifice pentru elaborarea deschisă a politicilor, următoarele oferă un punct de pornire util:

 

Contextul domestic

Republica Moldova, în calitate de membru al Parteneriatului pentru o Guvernare Deschisă (din 2012), folosește termenul de "elaborare a politicilor deschise/co-creare" în raport cu agenda Guvernării Deschise și co-crearea Planurilor Naționale de Acțiuni. Această agendă aduce o cultură totalmente nouă pentru contextul nostru – o cultură a deschiderii Guvernului (atât la nivel central, cât și la cel local).

Procesul de co-creare merge mult mai în profunzime decât transparența și consultările publice: acesta aduce cu sine instrumentele adecvate, abordările-cheie și tehnicile necesare pentru a interacționa și a auzi vocea unui grup divers de cetățeni indiferent de vârstă, statut social, religie etc.

În perioada 2012 – 2020 în Republica Moldova au fost elaborate și implementate patru Planuri de acțiuni pentru Partneriatul pentru o Guvernare Deschisă (Open Government Partnership). Potrivit rapoartelor Cancelariei de Stat, nivelul de realizare a planurilor a fost destul de modest. De exemplu, 40% din totalul acțiunilor planificate în Planul de Acțiuni pentru o Guvernare Deschisă 2012-2013 au fost realizate, respectiv 54,5% pentru acțiunile planificate în Planul pentru 2016-2018, și 45% pentru anii 2019-2020. Printre motivele nerealizării acțiunilor au fost invocate: insuficiența mijloacelor financiare, în special pentru crearea sistemelor informaționale și modernizarea serviciilor publice, capacitățile limitate de personal, implicarea insuficientă a unor instituții în implementarea planurilor de acțiuni.

În 2021 Cancelaria de Stat a elaborat Conceptul pentru elaborarea Programului pentru o guvernare deschisă pe anii 2021-2024 și a Planului de acțiuni pentru implementarea acestuia pe anii 2021-2022. În document, pornind de la concluziile rapoartelor de auto-evaluare și evaluare alternativă, au fost delimitate câteva domenii prioritare pentru următorii ani: date deschise, contractare deschisă, integritate și anticorupție, bugete deschise, modernizarea serviciilor publice, și transparența cheltuielilor și achizițiilor în domeniul sănătății.

Legislație

Legea privind transparența din 2008 a fost ulterior supusă modificării. Ca urmare, ea a fost completată printr-o Hotărâre a Guvernului cu privire la mecanismul de consultare publică cu societatea civilă în procesul decizional începând cu 8 august 2016. Se stabilește și cadrul de consultare, se descriu pas cu pas sarcinile, rolurile și responsabilitățile autorităților, inclusiv termenii-limită, metodele de consultare și transparența în adoptarea deciziilor. De asemenea, administrațiilor publice locale li se recomandă să își actualizeze procedurile interne legate de transparența procesului deciziona. Articolul 16/1 din Legea privind transparența în procesul decizional menționează că pentru încălcarea legii respective persoanele vinovate poartă răspundere disciplinară și administrativă.

Anumite angajamente concrete, menite să asigure participarea la procesul luării de decizii în cadrul întocmirii proiectelor de legi și documente de politici și a adoptării acestora, făceau parte din Planul Național de Acțiuni privind Guvernarea Deschisă 2016-2018, alături de angajamentul de a promova sistemul e-Legislație ca un nou mecanism de consultări publice menit să implice cetățenii mai activ în proiectarea actelor normative. Însă pentru moment implementarea acestui angajament se arată a fi limitată. Se recomandă ca angajamentul să fie inclus în toate planurile de acțiune viitoare până când va fi realmente implementat.

 

Directive

Nu există ghiduri specifice de punere în aplicare a legii menționate mai sus. Cu toate acestea, în 2014, ca parte a Planului Național de Acțiune privind Guvernarea Deschisă pentru 2014, unul dintre angajamentele-cheie a ținut de elaborarea unui ghid privind implicarea cetățenilor (bazat în întregime pe Legea privind transparența în procesul decizional din 2008). Acesta a fost un angajament co-asumat de societatea civilă împreună cu Guvernul, iar ghidul este în prezent disponibil ca un site Google, ceea ce îi permite să fie actualizat în orice moment.

Bune practici

Raportul Social Impact asupra responsabilizării în Republica Moldova, finanțat de USAID, relevă existența unor bune practici în domeniul elaborării deschise a politicilor și co-creării de către cetățeni împreună cu autoritățile publice locale. Autoritățile publice locale au început a utiliza mult mai frecvent în interacțiunea cu cetățenii instrumente speciale precum, sondajele de evaluare a necesităților, identificarea problemelor, consultațiile publice, audierile publice, edițiile de noutăți lunare, rețelele sociale etc.

Asemenea angajamente sunt tot mai frecvent legate de strategiile de dezvoltare regională și planificarea pentru îmbunătățirea serviciilor locale (gestionarea deșeurilor și a apei, a spațiilor verzi, bibliotecilor, instituțiilor educaționale). De exemplu, în contextul activității AIM LEADER, 25 de grupuri locale de acțiune (GLA) de pe tot teritoriul Republicii Moldovei au permis organizațiilor societății civile și cetățenilor activi să se implice în procesul luării deciziilor. Câțiva reprezentanți din cadrul autorităților publice locale au menționat modelul LEADER ca unul flexibil, pornind de la nivelul de bază, care permite cooperarea între sectoarele public, privat și civic al comunităților pentru a aborda problemele locale de dezvoltare. Concomitent sporește capacitatea cetățenilor de a se implica activ și se consolidează participarea civică.

Prin intermediul unui proces de selectare a participanților locali ai GLA, identificare a priorității comunității înainte de a o aborda și asigurare de fonduri pentru abordarea acestei priorități, ”oamenii încep să aibă mai multă încredere, la nivel local, și să participe mai frecvent la luarea de decizii”, a notat unul din partenerii implementării, sau că ”GLA reprezintă platforme locale importante”.

Același raport arată că primarii și organizațiile civice locale menționează frecvent evaluarea necesităților la nivel local ca instrumente potrivite pentru a atrage comunitățile în activitate. Mai mult, peste jumătate din primarii care au fost intervievați pentru acest raport au condus asemenea evaluări (în 500-1000 de gospodării) pentru a defini prioritățile de dezvoltare a comunității în concordanță cu necesitățile cetățenilor. Alte instrumente populare de consultare a cetățenilor care s-au utilizat mai intens au fost audierile publice, petițiile și consiliile civice locale. De exemplu, respondenții au comunicat că audieri locale de calitate au loc la Borogani, Sărata Veche, Leova, Dubăsari și Comrat.

 
Bugetarea participativă

Una dintre formele de participare a cetățenilor, bugetarea participativă, invită cetățenii și grupurile comunitare să propună noi inițiative sau îmbunătățiri pentru serviciile publice, care să fie finanțate de autoritatea locală. Diferite modele includ votul cetățenilor, adesea online, privind diferite proiecte. Bugetarea participativă oferă o platformă pentru ca membrii comunității să aibă un cuvânt de spus în ceea ce privește modul de cheltuire a banilor publici. Astfel se creează oportunități de implicare, educare și capacitare a cetățenilor. De asemenea, bugetarea participativă poate promova transparența, care, la rândul său, reduce ineficiența și corupția.

 

Standarde internaționale

Bugetarea participativă a început în Porto Alegre, în Brazilia, spre finalul anilor 1980, și s-a răspândit în toată lumea. Pentru a asigura că bugetarea participativă este incluzivă și implică diferite grupuri, inclusiv grupurile minoritare și dezavantajate, trebuie organizate evenimente de informare, atât online cât și cu prezență fizică, și oferit sprijin cetățenilor, diferitelor grupuri comunitare, și actorilor interesați, despre cum să pregătească propuneri pentru considerare. Introducerea bugetării participative ce utilizează o abordare care ține seama de egalitatea de gen poate spori vizibilitatea și accesibilitatea și poate fi plănuită în strânsă colaborare cu grupurile civice locale, cu accent pe inclusivitate. 

Deși nu există standarde specifice pentru implementarea bugetării participative, următoarele documente oferă un punct de pornire util:

Contextul domestic

Republica Moldova a participat la cel mai recent Sondaj al Bugetului Deschis (SBD) din 2019. Sondajul Bugetului Deschis (Open Budget Survey) este unicul instrument de cercetare din lume – independent, comparativ și bazat pe fapte – care evaluează accesul publicului la informații ce țin de bugetul național.

O componentă a SBD măsoară accesul publicului la informații asupra modului în care autoritățile centrale colectează și utilizează resursele publice, acordându-i fiecărui stat un punctaj pe scara de la 0 la 100. Republica Moldova are un scor de transparență de 57 de puncte (din 100). Principalele recomandări țin de sporirea transparenței bugetului prin elaborarea și publicarea on-line, în timp util, a revizuirii de la mijloc de an.

OBS evaluează și oportunitățile oficiale oferite publicului pentru o participare semnificativă la diferite etape ale procesului bugetar și acordă fiecărui stat un punctaj pe scara de la 0 la 100. Republica Moldova are un scor de participare a publicului de 4 puncte (din 100).

Ministerul Finanțelor al Republicii Moldova a stabilit un proces de consultări publice pe parcursul elaborării bugetului, însă, pentru a consolida în continuare participarea publicului la procesul bugetar, Ministerul Finanțelor ar trebui să dea prioritate următoarelor acțiuni:

  • Pilotarea mecanismelor de monitorizare a executării bugetului;
  • Pilotarea unor mecanisme, la etapa de elaborare a bugetului, care să implice orice organizație de societate civilă sau membri ai publicului care doresc să participe;
  • Implicarea activă a comunităților vulnerabile sau subreprezentate, în mod direct sau prin intermediul organizațiilor de societate civilă care le reprezintă.

În același timp, Parlamentul Moldovei ar trebui să se ocupe prioritar de următoarele acțiuni: să le permită membrilor publicului sau organizațiilor de societate civilă să facă declarații în timpul ședințelor de examinare a propunerii de buget înainte de aprobarea acestuia și să le permită membrilor publicului sau organizațiilor de societate civilă să facă declarații în timpul ședințelor de examinare a Raportului de audit.

În anul 2011, Guvernul Republicii Moldova a oferit publicului milioane de rânduri de date privind cheltuielile publice, însă informațiile au rămas inaccesibile pentru majoritatea cetățenilor, deoarece aceștia nu erau pregătiți să interpreteze astfel de cantități de date. Datele brute sunt folosite în cea mai mare parte de către experți și responsabilii de politici publice în cercetările lor, în timp ce majoritatea cetățenilor adesea nu vede beneficiile directe ale datelor și modul în care acestea îi afectează viața de zi cu zi. Bugetarea participativă a început să fie aplicată mai activ în ultimii ani drept un mecanism de implicare a cetățenilor, transparență și responsabilizare, în special cu sprijinul proiectelor finanțate de donatori. Există numeroase dovezi că tot mai multe comunități din întreaga țară o aplică în regim-pilot.

De exemplu, prin proiectul „Școala mea”, implementat de Expert-Group, între 2013 și 2018, 100 de școli implicate în proiect și-au publicat datele bugetare detaliate și le-au pus la dispoziția elevilor, părinților, profesorilor și tuturor celor interesați.

Legislație

Even though there are no specific regulatory frameworks in place which would regiment the implementation of participatory budgeting in the Republic of Moldova, it fits within the existing framework and does not require additional legal adjustments.

More specifically, Law No. 436 of 28 December 2006 on Local Public Administration stipulates that citizens should be consulted: (1) about issues of primary importance for the community (it can be done through a referendum), (2) about the local/specific issues that preoccupy most of the population (through consultations, public hearings, and discussions/debates, under the existent legal framework), (3) on the decisions of the local councils. Article 43 (v) of the same law stipulates that public consultations will be organised for draft decisions of local interest that can have an economic, environmental or social impact, as well as on other problems of importance to the local population.

At the local level, several public authorities approved their own regulatory framework for participatory budgeting. In 2017 at the initiative of several activists, the Chișinău City Hall approved a regulation on the civil budget in the municipality, and in August 2020 a revised version  was approved. It establishes a general and procedural framework for the submission, evaluation, selection, implementation and monitoring of projects of public interest, initiated by citizens and financed from the municipal budget through the civil budget of Chișinău. Later, in December 2020 the Leova City Hall also approved regulation regarding participatory budgeting.

Directive

O metodologie de bugetare participativă a fost dezvoltată în 2020 de către IDIS Viitorul. Aceasta oferă îndrumări practice cu privire la modul de pregătire a bugetului participativ, la modul de realizare a acestuia și ce să urmăriți atunci când implementați inițiativele votate.

Deși nu există multe ghiduri specifice privind bugetarea participativă, se recunoaște că calitatea vieții și confortul cetățenilor de rând depind de calitatea proceselor de bugetare (planificare, consultări publice, implementare, monitorizare și evaluare), și la nivel central, și la cel local. Având în vedere importanța documentului bugetar local, dezvoltarea, pregătirea și executarea sa ar trebui să se facă asigurându-se transparență maximă.

Toate autoritățile publice locale  trebuie să pună la dispoziția publicului proiectul de buget pentru consultare, prin publicarea pe pagina web a autorității publice, publicarea pe alte platforme locale, organizarea unor prezentări și dezbateri locale. Un alt aspect important este ca autoritățile locale să publice bugetul actualizat și să indice feedbackul primit în timpul consultărilor. Aceasta va genera mai multă încredere și mai multă implicare a populației pe termen lung. La fel, este important să se publice rapoarte privind execuția bugetelor și rapoarte de progres.

Bune practici

Raportul Social Impact cu privire la responsabilizarea în Republica Moldova, finanțat de USAID, găsește că ”acum cinci ani, bugetarea participativă nici nu se discuta, pe când acum organizațiile locale din 25 de orașe colaborează cu administrația locală pentru a învăța cum să elaboreze bugetul împreună”. Există mai multe exemple de inițiative de participare bugetară în întreaga țară. De exemplu, primăria orașului Cahul a lansat un apel pentru propuneri pentru bugetul local 2019, intenționând astfel să sporească angajarea cetățenilor în luarea de decizii. Un alt exemplu îl reprezintă portalul Buget Participativ, deschis de IDIS Viitorul, unde se oferă atât sugestii, cât și exemple de bune practici la nivel local.

Consultarea publică

Consultarea publică reprezintă un proces formal, deseori impus prin lege, pentru ca cetățenii și alte părți interesate să-și exprime opiniile la etapele esențiale ale procesului politic. Se poate realiza online, offline sau printr-o combinație a celor două medii. Obiectivele principale sunt îmbunătățirea eficienței, a transparenței și a implicării publicului în luarea deciziilor importante. Realizată în mod eficient și prompt, consultarea publică ameliorează calitatea procesului de luare a deciziilor, îmbunătățește rentabilitatea, duce la soluții politice mai durabile, și promovează o mai mare încredere a publicului în procesul de luare a deciziilor.

 

Standarde internaționale

Diferite forme de consultare includ informarea și consultarea cetățenilor, precum și colectarea din public a ideilor pentru politici, implicarea publicului în dezbateri și adunări deliberative, unde cetățenii pot elabora potențiale politici pentru informarea procesului de luare a deciziilor, și colaborări în cadrul cărora întreprinderi sociale, experți ai organizațiilor societății civile sau grupuri de experți participă la conceperea și furnizarea de servicii.

Pentru a spori atât incluziunea cât și eficiența consultărilor publice, fiecare autoritate locală trebuie să dispună de o unitate care să răspundă de coordonarea liniilor directoare și procedurilor pentru implementarea consultărilor publice, și de conformitatea acestora cu legislația prevalentă. O astfel de unitate poate de asemenea pregăti funcționari de la diferite departamente pentru a conduce consultările publice. În cazul autorităților locale mai mici cu resure limitate, o unitate amplasată în ministerul responsabil de aceste subiecte, cum ar fi ministerul dezvoltării regionale, ar putea oferi susținere și ateliere de pregătire în coordonarea și actualizarea liniilor directoare și procedurilor pentru consultații publice la nivel local.

Deși nu există standarde specifice pentru implementarea consultării publice, următoarele documente pot constitui un punct de pornire util:

Contextul domestic

Încrederea cetățenilor în administrație este unul dintre aspectele fundamentale ale democrației. Aceasta depinde de experiențele personale legate de corectitudinea administrării, dar și de oportunitățile de a participa și de a influența procesele de luare a deciziilor. Calitatea angajamentului cetățenilor depinde în mare măsură de calitatea administrației publice și de capacitatea funcționarilor publici de a comunica în mod constructiv cu cetățenii (de exemplu, privind reformele de politici publice, inovațiile în anumite sectoare, strategiile etc.). Pilonii-cheie ai acestei noi paradigme sunt centrarea pe cetățean, deschiderea, transparența și colaborarea, acționând ca un factor de inovare și tehnologie și răspunzând în fața cetățenilor. Procesele de consultare a cetățenilor trebuie să respecte atât legislația națională care se ocupă de această problemă, cât și practicile recomandate la nivel internațional.

Platforma www.particip.gov.md a fost dezvoltată pentru a spori eficiența participanților în procesul de elaborare și consultare publică a actelor normative și pentru a oferi un mecanism de monitorizare și administrare în timp real a proceselor de consultare. Pe această platformă autoritățile publică actele normative pentru consultări publice.

În raportul elaborat efectuat de IDIS Viitorul în 2019 privind transparența administrației publice locale din Republica Moldova se constată că 41% din raioane și 58% din orașele și satele monitorizate nu au organizat consultări publice în anul 2019, iar în cazul organizării unor consultări, rezultatele nu sunt aduse la cunoștința publicului.

Legislație

În conformitate cu articolul 3 (4) din Legea privind transparența în procesul decizional, autoritățile publice vor consulta cetățenii, asociațiile și părțile interesate cu privire la proiectele de acte legislative și administrative. Legea este aplicabilă atât autorităților centrale, cât și autorităților locale, inclusiv autorităților administrației publice locale: consiliilor locale (de la sat, comună, oraș, municipiu, raion), primarilor de sate (comune), orașe (municipii), președinților raioanelor, serviciilor publice și instituțiilor de importanță locală.

Hotărârea Guvernului nr. 188 din 3 aprilie 2012 privind paginile oficiale ale autorităților administrației publice cere o creștere a nivelului de transparență al autorităților publice și accesul la informațiile publice prin intermediul site-urilor oficiale, stabilind cerințe minime obligatorii pentru site-urile oficiale ale autorităților publice. Mai mult, paginile web ale ministerelor trebuie să aibă o pagină dedicată transparenței decizionale, în care proiectele de legi vor fi publicate pentru consultare. Există un termen-limită de 10-15 zile pentru comentarii cu privire la proiectul de lege, de la data publicării.

La nivel local, Legea nr. 436 privind administrația publică locală reglementează transparența în luarea deciziilor (articolul 8). Legea nr. 100 privind actele normative prevede că autoritățile publice trebuie să se consulte cu autoritățile și agențiile interesate și reprezentanții societății civile cu privire la proiectele de legi, iar toate proiectele de legi și hotărâri ale Guvernului sunt supuse, în mod obligatoriu, unei expertize anticorupție de către Centrul Național Anticorupție.

Articolul 20 al Legii integrității (2017) stipulează cerințele față de asigurarea transparenței în procesul deciziona. Regulile referitoare la procedurile de asigurare a transparenței în procesul decizional al entității publice și derogările de la aceste reguli sunt prevăzute în Regulamentul de procedură al Parlamentului, Legea nr. 239/2008 privind transparența în procesul decizional, și în actele normative ale guvernului.

Directive

Deși unele agenții guvernamentale oferă orientări online privind transparența în procesul de luare a deciziilor sau elaborează reguli interne privind asigurarea transparenței în procesul de luare a deciziilor, nu există un manual guvernamental care să descrie procesul participativ în revizuirea proiectelor de legi și politici.

În conformitate cu aceasta, unul dintre angajamentele Planului național de acțiune privind guvernarea deschisă pentru 2014 fost elaborarea unui ghid privind transparența în procesul decizional (disponibil în română și engleză), bazat pe Legea privind transparența în procesul decizional (2008). Din motiv că nu există un singur model care să se potrivească cel mai bine atunci când este abordat subiectul implicării cetățenilor, acest ghid, de asemenea, servește drept instrument concis și practic de referință pentru implementarea cu succes a implicării cetățenilor de către autoritățile publice. Ghidul prezintă nouă etape ale pregătirii procesului decizional, principiile directoare pentru fiecare etapă și ce înseamnă ele în practică.

Bune practici

Ca parte a proiectului Implementarea principiilor guvernării deschise în implicarea cetățenilor în procesul decizional din Republica Moldova un Ghid interactiv online privind Implicarea Cetățenilor a fost elaborat pentru a susține Guvernul Republicii Moldova în sporirea transparenței în luarea deciziilor. Ghidul oferă un set de instrumente și șabloane pentru funcționarii publici în implementarea Legii privind transparența în procesul decizional.

Legea privind transparența în procesul deciziona conține principiile și procedurile care trebuie urmate în activitatea zilnică a autorităților publice și contribuie la îmbunătățirea calității deciziilor elaborate și aprobate, la responsabilizarea autorităților față de cetățeni și creșterea sprijinului acordat cetățenilor pentru politicile aprobate și acțiunile întreprinse. Hotărârea Guvernului privind mecanismul de consultare publică cu societatea civilă în procesul decizional oferă informații mai detaliate și practice pentru implicarea cetățenilor, inclusiv procedurile pentru asigurarea transparenței în procesul de elaborare și adoptare a deciziilor.

Petițiile publice

Petițiile publice le permit cetățenilor să aducă probleme diverse în atenția autorităților publice. Numărul de semnături adunate indică nivelul de susținere pentru problema abordată. Acestea urmăresc fie să sporească gradul de vizibilitate a problemei respective, fie să solicite adoptarea unor măsuri specifice. Petițiile sunt adeseori inspirate de activitatea societății civile, dar sunt tot mai des înaintate prin platforme oficiale, preponderent online, prin intermediul cărora petițiile care întrunesc un anumit număr de semnături primesc un răspuns oficial.

Standarde internaționale

Este important ca răspunsul oficial să fie oferit cu promptitudine, și ca motive clare și bine argumentate să fie furnizate pentru hotărârile luate sau neluate ca răspuns la o petiție publică.

Pentru ca petițiile publice să devină un instrument care să rezoneze cu publicul larg, autoritățile locale și organizațiile societății civile trebuie să atragă atenția asupra naturii petițiilor și a procedurilor pentru strângerea de semnături și depuneri ale petițiilor în municipalitățile lor. Deasemenea, trebuie clarificat statutul semnăturilor electronice, pentru asigura transparență deplină privind condițiile pe care o petiție publică trebuie să le satisfacă pentru a primi un răspuns oficial.

Următoarele convenții și standarde internaționale se referă la petițiile publice:

Contextul domestic

Articolul 52, Dreptul de petiționare din Constituția Republicii Moldova prevede că: ”(1) Cetățenii au dreptul să se adreseze autorităților publice prin petiții formulate numai în numele semnatarilor. (2) Organizațiile legal constituite au dreptul să adreseze petiții exclusiv în numele colectivelor pe care le reprezintă”.

În ultimii ani, cetățenii Republicii Moldova au început să utilizeze acest drept mult mai frecvent. Numărul de petiții primite de Cancelaria de Stat în 2018 a fost de 4047, dintre care 598 au fost prezentate în formă electronică: cu 185 de petiții mai mult decât în 2017 și cu 608 mai multe decât în 2016. În urma sistematizării informațiilor s-a constat că cel mai des cetățenii au semnalat probleme ce țin de recalcularea pensiilor, valorizare, indexare. Se mențin pe poziții, ca și în anii precedenți, aceleași solicitări cu referire la activitatea organelor de drept și a administrației publice centrale și locale, ajutorul material și social, dar și petiții cu referire la domeniul sănătății. Astfel, 2555 de petiții au fost redirecționate ministerelor și altor autorități administrative centrale, iar 908 de petiții – autorităților administrației publice locale. Subdiviziunile Cancelariei de Stat au examinat 998 petiții în 2018. Paginile web oficiale ale Guvernului Republicii Moldova (gov.md) și Cancelariei de Stat (cancelaria.gov.md) au fost actualizate pentru a răspunde necesităților de informare permanentă a cetățenilor despre examinarea petițiilor și rezultatele audiențelor.

Legislație

Codul administrativ al Republicii Moldova nr. 116/2018, precum și Legea cu privire la petiționare nr. 190/1994 (articolul 5), abrogată pe 01.04.2019, stipulează că petiția urmează a fi prezentată în formă electronică și în conformitate cu cerințele curente, inclusiv semnătura digitală (articolul 5 (2)).

Experții în domeniu consideră că ar fi oportună modificarea Legii cu privire la accesul la informații și a Codului administrativ pentru a exclude confuziile legate de solicitarea de informații și prezentarea petițiilor. Mai exact, trebuie excluse situațiile când cererile de solicitare a informațiilor sunt examinate în baza cerințelor față de petiții, precum și pentru a elimina necesitatea semnăturii digitale în cazul solicitărilor de informații prezentate în format electronic.

Conform raportului IDIS Viitorul din 2019 privind nivelul de transparență din administrația publică locală din Republica Moldova există cazuri când aceasta refuză accesul la informație solicitat prin e-mail și instrumente electronice, invocând motivul că cererea de acces la informație este o petiție, iar aceasta din urmă este supusă unor cerințe legale, printre care semnarea de către petiționar, inclusiv aplicarea semnăturii digitale în cazul unei petiții în formă electronică.

Paginile web a autorităților publice locale trebuie să asigure posibilitatea pentru ca cetățenii să prezinte petiții on-line, precum și cereri de acces la informații conform cerințelor față de petiții și, respectiv, în baza legislației privind accesul la informație.

Directive

Prin petiție poate fi inițiată o procedură administrativă sau aceasta poate face parte dintr-o procedură administrativă deja inițiată. Petiția poate fi: a) depusă în scris la autoritatea publică ori expediată prin poștă sau fax; b) transmisă în formă electronică; c) depusă verbal, fiind consemnată într-un proces-verbal. Autoritatea căreia îi este adresată petiția, este obligată să primească și să înregistreze imediat petiția sau alte documente depuse în cadrul procedurii administrative. Autoritatea publică nu are dreptul să refuze primirea petițiilor doar din motiv că nu se consideră competentă sau pentru că ar considera petiția ca fiind inadmisibilă sau neîntemeiată (Articolul 73 din Codul administrativ).

Dacă petiția ține de competența altei autorități publice, originalul petiției se expediază autorității publice competente în termen de 5 zile lucrătoare de la data înregistrării petiției, fapt despre care petiționarul este informat. (Articolul 74 din Codul administrativ).

Procedura administrativă se finalizează prin efectuarea unei operațiuni administrative sau prin emiterea unui act administrativ individual, respectiv încheierea unui contract administrativ.

Bune practici

Un exemplu bun al modului în care cetățenii sunt ghidați în procedura de înaintare a petițiilor este portalul Agenției Servicii Publice (asp.gov.md/petitii). Se oferă informații pas cu pas, care explică cum se primesc și se examinează petițiile în format electronic adresate Agenției Servicii Publice.

Un exemplu de sistem electronic de petiții este Sistemul de informații pentru gestionarea electronică a petițiilor în Parlament (https://petitii.parlament.md/). Scopul său este de a spori eficiența organizării, dezvoltării și monitorizării proceselor de gestionare a petițiilor. Pagina web a Parlamentului Republicii Moldova oferă posibilitatea de a depune petiții online. Cu toate acestea, în cazul petițiilor în formă electronică, petiția trebuie să respecte cerințele legale stabilite pentru un document electronic, inclusiv semnătura electronică.

Potrivit rapoartelor Promo-LEX de monitorizare a gradului de transparență în activitatea autorităților administrației publice locale de nivelul II și a Unității Teritoriale Autonome Găgăuzia (UTA Găgăuzia), pe parcursul anilor 2017-2019 s-a observat o îmbunătățire a situației ce ține de asigurarea accesului la informații de interes public prin procesul de petiționare. Astfel, în vreme ce în 2017 doar la 56% din petițiile adresate de către monitorii Promo-LEX au fost recepționate răspunsuri în termene legale, în 2020 ponderea respectivă era deja de 80%.

Referendumurile locale

Referendumurile locale, care sunt frecvente în țările membre ale Consiliului Europei, oferă autorităților locale un mecanism de sondare a voinței cetățenilor privind probleme concrete care le afectează în mod direct viața de zi cu zi, sau de propuneri de inițiative pe care cetățenii le-ar dori implementate, sau chiar posibilitatea de a bloca o decizie planificată. 

Standarde internaționale

Inițiat de către cetățeni sau de un grup de părți interesate, un referendum poate reprezenta o parte dintr-o campanie împotriva unei inițiative sau un proiect perceput ca având un impact negativ asupra bunăstării acestora sau a mediului înconjurător. Spre exemplu, poate fi vorba de un nou parc industrial, un tunel pentru redirecționarea mașinilor pe sub un râu, sau alte proiecte de dezvoltare urbană.

Atunci când există atât o legislație care prevede referendumuri locale, cât și indicații privind organizarea referendumului, există de obicei un procentaj minim al cetățenilor eligibili cu drept de vot ale căror semnături sunt necesare pentru inițierea unui referendum. În anumite cazuri, primarul sau consiliul local pot decide să formuleze o propunere de referendum local. În funcție de cadrul legal, referendumul poate depinde de guvernul local sau poate fi consultativ, caz în care decizia finală aparține consiliului local ales. 

Este important ca legislația și procedurile să fie clare, astfel încât cetățenii să cunoască cadrul în care se va acționa asupra rezultatelor unui referendum, și ce răspuns este necesar din partea executivului sau consiliului ales al autorității locale. Ca și în cazul petițiilor publice, este important să se atragă atenția asupra procedurilor de strângere a semnăturilor și asupra statutului semnăturilor electronice, pentru a se asigura că există o deplină transparență în privința condițiilor care trebuiesc îndeplinite înainte ca un referendum să aibă loc. Transparența necesară în cazul finanțării partidelor politice trebuie aplicată de asemenea în cazul finanțării campaniei unui referendum, inclusiv plafoanele de cheltuieli și un audit independent în legătură cu fondurile și cheltuielile.

Următoarele convenții și standarde internaționale se referă la referendumurile locale:

Contextul domestic

Referendumul este modalitatea directă de exercitare a suveranității naționale. Potrivit Constituției Republicii Moldova, cele mai importante probleme ale societății și ale statului sunt supuse referendumului. Mai mult, consultarea cetățenilor în problemele locale de interes deosebit reprezintă un principiu de bază a administrației publice locale.

În Republica Moldova referendumurile locale pot fi inițiate din două considerente: pentru consultarea cetățenilor în probleme de interes deosebit pentru localitate sau pentru revocarea primarului. Decizia se consideră adoptată prin referendum local dacă pentru ea au votat majoritatea cetățenilor care au participat la referendum. În același timp, decizia privind revocarea primarului se consideră adoptată prin referendum local dacă pentru ea a votat un număr egal sau mai mare de alegători decât au votat în cazul alegerii primarului, dar nu mai puțin de jumătate din numărul alegătorilor care au participat la referendum. Aceasta prevederea legală, pe de o partea protejează mandatul primarului ales cu vot majoritar, dar în același timp permite în condițiile acumulării numărului suficient de voturi ca acesta să fie revocat.

Începând cu 2012 au fost inițiate în total șapte referendumuri locale, conform Comisiei Electorale Centrale. Toate aceste referendumuri locale au fost organizate pentru revocarea primarului. Cu regret, nu a fost inițiat nici un referendum în cadrul căruia s-ar dezbate problemele care au o importanță deosebită pentru localitatea respectivă și care țin doar de competențele legale ale autorităților administrației publice locale. Ca rezultat a șapte referendumuri inițiate nici un primar nu a fost demis. Cinci referendumuri au fost declarate nevalabile pe motiv că au participat mai puțin de o treime din alegători, unul a fost suspendat, iar într-un caz voturile acumulate nu au fost suficiente pentru aprobarea hotărârii de revocare.

Trei din șapte referendumuri au fost inițiate prin decizia Consiliilor locale, iar patru de către cetățeni (10 la sută din numărul cetățenilor cu drept de vot care domiciliază pe teritoriul localității respective). De asemenea, referendumul local, potrivit legislației, mai poate fi inițiat de primarul localității, cu excepția referendumului pentru revocarea primarului și de Adunarea populară a UTAG.

Astfel, în Republica Moldova referendumurile locale nu sunt o practică des utilizată.

Legislație

Condițiile de inițiere, organizare și desfășurare a referendumului local sunt reglementate de Constituția Republicii Moldova, Codul electoral, Legea privind administrația publică locală, alte acte normative relevante.

Constituția stabilește expres rolul referendumului într-o societate democratică, precum și subliniază importanța principiului consultării cetățenilor în problemele locale de interes deosebit (art. 75 și 109). Codul electoral conține un capitol separat în care este reglementat referendumul local (capitol nr.14, art. 185-212). Sunt specificate problemele ce pot fi supuse referendumului, organele electorale responsabile și procedurile de inițiere, organizare, totalizare și confirmare a rezultatelor. Legea privind administrația publică locală stabilește atribuțiile autorităților publice locale în materie de inițiere a referendumului (art. 8, 14, 29). În plus, anumite aspecte ale organizării și desfășurării referendumului local sunt reglementate de instrucțiunile și regulamentele Comisiei Electorale Centrale.

Procedura de convocare a referendumurilor locale din inițiativă populară presupune constituirea unor grupuri de inițiativă, care urmează să colecteze semnături de la membrii comunității în favoarea declanșării procedurilor. Norma legală prevede colectarea a semnăturilor din partea a cel puțin 10 la sută din numărul cetățenilor cu drept de vot care domiciliază pe teritoriul unității administrativ-teritoriale respective . De asemenea, legislația stabilește că în cazul în care inițiativa desfășurării referendumului local vine de la cetățeni, se constituie un grup de inițiativă, format din cel puțin 20 de cetățeni cu drept de vot și cu domiciliul pe teritoriul unității administrativ-teritoriale respective.

În același timp, potrivit Misiunii Promo-LEX de observare a referendumului local din 19 noiembrie 2017 „există încă o multitudine de aspecte ce nu sunt supuse unei reglementări explicite și lasă loc de interpretare, ca de exemplu: statutul insuficient reglementat al participantului la referendum, inclusiv lipsa unei definiri a acestuia în Codul electoral; abordarea restrictivă privind categoriile de participanți la referendum; caracterul interpretabilă a conceptului de campanie electorală în contextul referendumului…”.

Completările propuse la cadrul juridic vizează în special actele normative ale Comisiei Electorale Centrale, care trebuie să descrie mai explicit modul de aplicare a prevederilor legale în cazul organizării și desfășurării referendumului local. La modul nemijlocit, observatorii Promo-LEX au subliniat importanța aprobării unui act separat care ar reglementa campania pentru referendum local: Instrucțiunea privind modul de participare la campania electorală pentru referendumul local. O astfel de Instrucțiune la moment este aprobată doar pentru referendumul republican. În plus, ambele Instrucțiuni trebuie să țină cont de necesitatea includerii și candidaților independenți în lista participanților la referendum.

Directive

Codul de bune practici în materie de referendum, adoptat de Consiliul pentru Alegeri Democratice la cea de-a 19a reuniune (Veneția, 16 decembrie 2006) şi de Comisia de la Veneția la cea de-a 70a Sesiune Plenară (Veneția, 16-17 martie 2007) este un document de referință care reflectă principiile patrimoniului electoral european pe subiectul referendumului. La nivel național în Republica Moldova nu sunt aprobate careva linii directoare privind organizarea referendumurilor, inclusiv locale, și/sau participarea la acestea.

Comisia Electorală Centrală, în calitate de organ specializat în domeniul electoral, elaborează și publică în contextul alegerilor locale generale, parlamentare sau prezidențiale instrucțiuni destinate membrilor organelor electorale inferioare, alegătorilor, observatorilor, jurnaliștilor etc. Cu toate acestea, nu sunt elaborate ghiduri care ar reflecta specificul organizării, desfășurării și comportamentului diferitor actori în campania pentru referendumuri locale.

Analiza cadrului legal și normativ realizată de Promo-LEX a indicat asupra faptului că anume la nivel de aplicare a legislației sunt necesare clarificări pentru toți participanții la proces: organe electorale, participanți, alegători, observatori, alte părți interesate. În acest sens, autoritatea electorală ar trebui să elaboreze și să pună la dispoziția participanților linii directoare care ar facilita înțelegerea procedurilor, ar face procesul mai previzibil și legitim. Printre aspectele ce trebuie precizate, potrivit observatorilor, se numără: înregistrarea participanților la referendum, situația alegătorilor care dețin concomitent și domiciliu și reședință în contextul referendumului, utilizarea certificatului pentru drept de vot.

Bune practici

La nivel local în ultimul deceniu în Republica Moldova au fost organizate șapte referendumuri, dintre care în patru situații referendumurile au fost declanșate la inițiativa populară. Pentru comparație, nici un referendum la nivel național din cele trei organizate în conformitate cu prevederile Codului electoral nu au fost inițiate de către cetățeni.

Cel mai recent exemplu, în care voința a peste 10% din numărul cetățenilor cu drept de vot a provocat organizarea unui referendum local, ține de municipiul Chișinău. Grupul de inițiativă a colectat 75,442 semnături valabile și a inițiat desfășurarea referendumului local din 19 noiembrie 2017 privind revocarea din funcție a Primarului General al municipiului Chișinău, conform raportului de observare e referendumul elaborat de Promo-LEX.

Cu toate că referendumurile locale sunt un bun exemplu de implicare a cetățenilor la nivel local, lipsa unor referendumuri organizate cu scopul de a consulta cetățenii în problemele locale de interes deosebit demonstrează că participarea cetățenească în Republica Moldova încă nu este suficient de dezvoltată. Implicarea directă a cetățenilor în procesele decizionale rămâne o provocare pentru dezvoltarea și coeziunea socială.