Україна

Україна

Розгорнути вміст
Громадянська етика

Громадська етика та підзвітність – важливі ознаки ефективного місцевого або регіонального органу влади. Вони стосуються культури, процесів, структури та правил, які забезпечують, щоб публічні службовці діяли в інтересах широкої громадськості, а не в своїх власних. Вони є вагомою ознакою ефективного управління та однаково застосовуються до організацій приватного сектору, сектору громадянського суспільства, а також публічних органів влади.

Етика – це правила, які визначають дії публічних службовців  з метою забезпечення справедливого та рівного ставлення до громадськості. Етика може допомогти службовцям ухвалювати кращі рішення в інтересах громадськості, а також допомогти людям оцінювати рішення, прийняті публічними службовцями від їхнього імені. 

Публічна підзвітність забезпечує, щоб службовці відкрито відповідали за рішення, які вони приймають від імені громадськості.

За відсутності публічної етики та підзвітності може процвітати корупція та хабарництво. Як зазначено в наступному розділі, корупція руйнівна для фізичних осіб, суспільства, економіки та врядування в багатьох аспектах. Публічна етика та підзвітність можуть допомогти обмежити найгірші випадки перевищення повноважень та сприяти більш відповідальному та справедливому прийняттю рішень влади органами місцевого самоврядування.

Навіть там, де корупція не дуже поширена, відсутність публічної етики та підзвітності може згубно впливати на громадську довіру до врядування, публічних органів та посадовців. Хоча взаємозв’язок між етикою та публічною підзвітністю складний, якщо його добре налагоджено – це може допомогти побудувати та зміцнити довіру між громадськістю та органами врядування.

З другого боку, публічна етика та підзвітність також можуть відігравати набагато позитивнішу роль. Вони визнають, що громадяни та інші зацікавлені сторони мають велике значення у прийнятті рішень. Вони можуть допомогти забезпечити, щоб їхній особистий досвід, кваліфікація, знання та критичні дослідження додавали цінності та зміцнювали рішення, прийняті органами врядування та публічними службовцями.

Обрані представники повинні знати, у який спосіб та який орган здійснює контроль за декларуванням активів, які санкції може бути застосовано в тому разі, якщо посадова особа подає неправдиву або неповну декларацію, та як саме застосовуватимуть такі санкції. Вони повинні знати правила, що регулюють викриття інформації про неправомірні дії, їм має бути відомо, яка посадова особа або посадові особи несуть відповідальність за розгляд скарг і повідомлень від викривачів про неправомірні дії. Місцеві органи влади повинні забезпечити навчання на робочому місці для новообраних представників і регулярне підвищення кваліфікації для всіх обраних посадових осіб. Знання й розуміння правової та інституційної бази є необхідними умовами для того, аби обрані представники могли стати зразком політичної доброчесності.
Нарешті, ефективна публічна етика та підзвітність також є ключовими елементами покращення публічних послуг. Ідея полягає в тому, що публічні послуги, які є більш відповідальні та підзвітні перед людьми, і які використовують результати, аналітичні оцінки, ідеї, енергію та критичні дослідження людей, – працюватимуть краще для суспільства.

В цілому, публічна етика та підзвітність допомагають забезпечити справедливість, ефективність і продуктивність прийняття рішень та розподілу ресурсів, що, в свою чергу, сприяє процвітанню демократії, економіки та суспільства. З цією метою Конгрес місцевих і регіональних влад Ради Європи прийняв Європейський кодекс поведінки для всіх осіб, які залучені до місцевого та регіонального врядування, заохочуючи місцеві та регіональні органи влади та їх асоціації розробляти відповідні освітні програми у сфері. реалізації доброчесністю та надавати консультативні послуги своїм співробітникам щодо визначення потенційних етичних ризиків та ситуацій конфлікту інтересів.

Прозорість та громадська участь – важливі механізми пропагування публічної етики та підзвітності на національному та місцевому рівні управління. Нещодавня доповідь для Європейського комітету регіонів «Про запобігання корупції та пропагування публічної етики на місцевому та регіональному рівнях у країнах Східного партнерства» показала, що відсутність прозорості є основним вразливим місцем у всіх розглянутих випадках.  Цей Посібник окреслює різні механізми прозорості та громадської участі, які можуть бути застосовані місцевими та регіональними органами влади.



Національний контекст

Корупція є однією з найактуальніших проблем в Україні, яка і визначає запит суспільства на зміни у публічній етиці. Наприклад, протягом 2017-2020 років корупція постійно входила до трійки найважливіших питань в Україні, а вирішення проблеми корупції стало найважливішим питанням.

Корупція також є ключовим фактором, що стримує економічні реформи в Україні. Згідно з опитуваннями іноземних інвесторів, поширена корупція в Україні є основною перешкодою для іноземних інвестицій (8,3 за 10-бальною шкалою). З 2017 по 2020 роки рівень сприйняття корупції серед громадян в органах місцевого самоврядування серед населення зріс з 3,66 бала до 3,89 за 5-бальною шкалою.

Після революції Євромайдану у 2014 році Верховна Рада України, провівши тісні консультації з громадянським суспільством та міжнародними організаціями, вивів антикорупційне законодавство на новий рівень. 14 жовтня 2014 року було ухвалено пакет антикорупційних законів, зокрема Антикорупційну стратегію на 2014–2017 роки та Закон №1700-VII «Про запобігання корупції». Закон також передбачає деякі важливі положення щодо етики поведінки (Розділ VI. Правила етичної поведінки).

Інші зміни полягали у створенні спеціальних інститутів, таких як Національне агентство з питань запобігання корупції (НАЗК), Національне антикорупційне бюро України (НАБУ) для розслідування випадків корупції, Спеціалізована антикорупційна прокуратура (САП) та Національне агентство з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів (АРМА). Крім того, відповідно до Закону 2447-VIII від 8 червня 2018 року було створено Вищий антикорупційний суд України, який розпочав свою роботу у вересні 2019 року. Зміни до законодавства посилили покарання за корупцію, зокрема адміністративну або кримінальну відповідальність за корупційні правопорушення. З моменту свого створення Вищий антикорупційний суд (ВАКС) розглядав справи про привласнення, розтрату або заволодіння чужим майном шляхом зловживання службовою особою своїм службовим становищем (стаття 191 Кримінального кодексу України), зловживання владою або службовим становищем (стаття 364 Кримінального кодексу України), прийняття пропозиції, обіцянки або одержання неправомірної вигоди службовою особою (стаття 368 Кримінального кодексу України). За перший рік своєї діяльності ВАКС виніс 16 обвинувальних вироків і один виправдувальний. Слідчі судді розглянули 185 клопотань про обрання запобіжних заходів.

Проєкт Антикорупційної стратегії на 2020-2024 роки та проєкт Закону «Про засади державної антикорупційної політики на 2020-2024 роки» обговорювалися у форматі публічних консультацій з використанням онлайн-платформи НАЗК. Антикорупційна стратегія - це документ, який допомагає забезпечити участь усіх органів влади у боротьбі з корупцією. Розробка та координація впровадження антикорупційної стратегії є обов'язком НАЗК, який покладено на нього на законодавчому рівні. Для забезпечення актуальності та високої якості документа НАЗК було залучено під час розробки Антикорупційної стратегії експертами, активістами громадянського суспільства, міжнародними партнерами та усіма зацікавленими громадянами в ході онлайн-дискусій, що відбулися на початку липня 2020 року.

У жовтні 2020 року Комітет з питань антикорупційної політики рекомендував Верховній Раді прийняти за основу проєкт Закону «Про засади державної антикорупційної політики на 2020-2024 роки».а 5 листопада 2020 року Верховна Рада в першому читанні проголосувала за нього. 3 червня 2021 року його було затверджено Верховною Радою. Під час розгляду цього документу у Верховній Раді народні депутати внесли зміни, які створили законодавчу прогалину для недобросовісних декларантів, що дозволяла не вказувати у деклараціях рухоме та нерухоме майно, що перебуває у власності чи користуванні їхніх родичів. З огляду на внесені зміни, 15 червня 2021 року Президент України Володимир Зеленський наклав на законопроєкт вето і повернув до Верховної Ради зі своїми пропозиціями на доопрацювання

В Україні також створена законодавча база для впровадження етичних цінностей та норм державної служби. Закон України № 889-VІII «Про державну службу»  зазначає, що до основних обов'язків державних службовців належить обов'язок «дотримуватися принципів державної служби та правил етичної поведінки» (стаття 8). Вимоги до представників органів місцевого самоврядування закріплені в Законі України № 280/97-з «Про місцеве самоврядування», зокрема при визначенні основних принципів місцевого самоврядування: «... гласність, колегіальність,... підзвітність і відповідальність їх органів і посадових осіб перед територіальними громадами,... » (стаття 4).

Питання етики в державних органах національного та місцевого рівнів регулюється Загальними правилами етичної поведінки державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування, затвердженими Національним агентством з питань державної служби у 2016 році. Загальні правила спрямовані на зміцнення іміджу державної служби, а також служби в органах місцевого самоврядування, а також на забезпечення поінформованості громадян про норми поведінки державних службовців і посадових осіб органів місцевого самоврядування стосовно них. У «Загальних правилах» зазначено, що основним завданням державних службовців і посадових осіб органів місцевого самоврядування є служіння народу України і територіальним громадам, охорона та сприяння реалізації прав, свобод і законних інтересів людини і громадянина. І при цьому поведінка державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування має забезпечувати довіру громадянського суспільства до державної служби та служби в органах місцевого самоврядування.

Прозорість та громадська участь були офіційно визнані та прийняті як основоположні елементи запобігання корупції і вирішальні для досягнення громадської довіри. З 2011 року Україна є членом Партнерства «Відкритий уряд» (OGP) – багатосторонньої ініціативи, спрямованої на забезпечення конкретних зобов’язань урядів щодо сприяння прозорості, розширення можливостей громадян, боротьби з корупцією та використання нових технологій для зміцнення врядування. Наразі Україна починає реалізацію свого п'ятого Плану дій на 2021-2022 роки. Реалізація попередніх зобов’язань в рамках Партнерства «Відкритий уряд» надала вагомі настанови для практичної реалізації прозорості та підтримки громадської участі.

Законодавчі реформи 2015 року винесли електронну демократію та електронне урядування на перший план. Основними досягнутими етапами було запровадження електронних петицій та положень про відкриті дані, а також відкрите використання публічних коштів. Успіхи, такі як впровадження електронної платформи ProZorro, підвищили громадський інтерес шляхом сприяння прозорості та конкуренції в сфері публічних закупівель та значно покращили позиції України у міжнародному рейтингу розвитку електронного врядування. Незважаючи на значне покращення законодавства, виконання законів та зобов’язань уряду залишається викликом.

Завдяки реформі децентралізації вплив та відповідальність місцевих органів влади неухильно зростає. Покращення місцевого управління зі спеціальним наголосом на прозорості та громадській участі є ключовим елементом у подоланні численних викликів, з якими сьогодні стикається Україна.

Кодекси етики та професійної поведінки

Кодекси етики встановлюють основні принципи, яких повинні дотримуватися державні службовці, а саме – чесність, безсторонність і відкритість. Кодекс поведінки ґрунтується на кодексі етики й формулює стандарти та практику, які треба застосовувати до конкретних обставин установи. 

Кодекс поведінки визначає конкретні стандарти професійної поведінки, передбаченої у багатьох ситуаціях, і надає державним службовцям рекомендації щодо їх застосування. Крім того, кодекси поведінки вносять прозорість і публічну підзвітність у діяльність органів врядування.

Міжнародні стандарти

Власне такі стандарти можуть сприяти розбудові довіри між громадськістю, державними установами та посадовими особами. Важливо, щоб кодекси поведінки існували як для державних службовців, так і для обраних посадових осіб. Окрім того, для забезпечення повного розуміння кодексів серед усіх посадових осіб важливими є навчання та надання рекомендацій. Дисциплінарні заходи та санкції належить чітко прописати та послідовно застосовувати в разі недотримання кодексів.


Побутовий контекст

Важливість кодексу етики та поведінки для державних службовців і виборних представників широко представлена у національному законодавстві та знаходить всебічну підтримку з боку громадянського суспільства. Наприклад, створення надійної публічної служби – одне із завдань Національної антикорупційної стратегії на 2014–2017 роки.  Статтею 37 Закону №1700-VII «Про запобігання корупції» передбачено обов’язок місцевих органів влади розробляти кодекси етичної поведінки у різних сферах державного управління і забезпечувати їх виконання.  Таким чином запровадження кодексу етичної поведінки для публічних службовців стає дедалі більш поширеною практикою.


Законодавство

Закон №1700-VII «Про запобігання корупції» (Розділ VI, Статті 37–44) встановлює правила етичної поведінки державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування.  Серед цих правил – повага до верховенства права та етичних норм, пріоритет публічних інтересів, політична нейтральність публічних службовців, неупередженість, компетентність та ефективність, а також утримання від виконання незаконних рішень. НАЗК здійснює моніторинг і контроль за їх виконанням, а також надає роз’яснення, методичну та консультаційну допомогу з питань застосування правил етичної поведінки та попередження конфлікту інтересів (стаття 11).

Етичні принципи визначені в законах «Про місцеве самоврядування», «Про статус депутатів місцевих рад»  та «Про службу в органах місцевого самоврядування».  5 серпня 2016 року Національне агентство України з питань державної служби видало Наказ «Про затвердження загальних правил етичної поведінки державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування».

Державні службовці у своїй діяльності керуються принципами етики державної служби, що ґрунтуються на положеннях Конституції України, законодавства про державну службу та у сфері запобігання корупції, а саме:
1. служіння державі та суспільству;
2. гідна поведінка;
3. доброчесність;
4. відданість;
5. політична нейтральність;
6. прозорість та підзвітність;
7. сумлінність.


Настанови

Національне агентство України з питань державної служби створило «Загальні правила етичної поведінки державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування».  Рекомендації стосуються чотирьох груп питань: загальні обов’язки державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування; використання службового становища; використання державних ресурсів; обмін інформацією та обов’язок надання доступу до публічної інформації. Кожен новий службовець має бути поінформований щодо правил етичної поведінки.

У рамках проєкту «Прозорі міста» ГО «Transparency International Ukraine» надає 100 найбільшим містам України рекомендації на основі індивідуальної оцінки кожного міста у сферах прозорості та підзвітності міських рад. За методологією оцінювання прозорості міст оцінюється наявність локальних актів, які б затверджували кодекси або аналогічні документи етики депутатів, а також етики посадових осіб органів місцевого самоврядування і комунальних служб.

Серед основних критеріїв, що визначають рівень професійної етики, можна виділити наступні:

  1. Чи ухвалено і опубліковано Кодекс депутатської етики або інший документ на рівні міста? Чи містить цей документ принципи недискримінації та ґендерної рівності?
  2. Чи ухвалено Кодекс етики службовців, співробітників комунальних підприємств, установ та організацій, а також товариств, заснованих громадою або в яких частка громади становить 50% і більше, а також організацій, які частково фінансуються громадою, або інший документ на рівні міста? 

Інші критерії можна знайти у новій Методології рейтингування прозорості міст 2020 року.


Передові практики

Створення та впровадження кодексу етики було одним з пріоритетів проєкту «Місцеві ініціативи з етичного врядування та прозорості», реалізованого громадами Нетечинців та Славутича. У ході проєкту невелика громада Нетечинців (Хмельницька обл.) розробила кодекс етики, спираючись на громадське обговорення за участі місцевих жителів. Досвід Нетечинців був перейнятий сусідніми громадами як найкращий. У рамках цього проекту посадові особи органів місцевого самоврядування у місті Фастові (Київська обл.) запровадили Кодекс етики для посадових осіб органів місцевого самоврядування, більше того, фастівська молодь також створила Кодекс громадянина м. Фастова.

Львівська міська рада є одним із лідерів у розробці кодексу етичної поведінки для посадових осіб. Зокрема, кодекс детально описує морально-етичні принципи, норми поведінки як працівників, так і керівників під час виконання своїх службових обов'язків, а також у додатку до цього кодексу вказаний перелік категорій неприйнятної поведінки відповідно до характеру порушень (зловживання владою та ресурсами, міжособистісні та професійні порушення). Сьогодні можна спостерігати більш зважений підхід міських рад до розробки кодексів етичної поведінки. До створення проєкту Кодексу етичної поведінки для посадових осіб та службовців Львівської міської ради були залучені міжнародні та вітчизняні експерти, а в його обговоренні взяли участь посадовці міської ради, громадськість, бізнес та представники неурядових організацій. Інновацією Кодексу стало право працівників на відповідні умови праці, свободу від переслідувань, залякування, погроз, шантажу, а також фізичного, психологічного, фінансового, бюрократичного та адміністративного тиску. 

Унікальним прикладом також є місто Славутич (Київська обл.). Ще у 2007 році був схвалений «Кодекс етики, честі, порядності, добросовісного та ефективного врядування Славутицької територіальної громади», який у 2017 році зазнав ребрендингу з урахуванням вимог громадян. Зміни до тексту попереднього Кодексу були внесені у процесі консультацій з громадськістю, які фасилітувала команда Офісу підтримки громадських ініціатив. Цей Офіс був створений в рамках проєкту задля моніторингу етичних стандартів та забезпечення відкритої платформи для дискусій між місцевою владою та громадянами.

Механізм подання скарг та пропозицій

Механізми подання скарг та пропозицій дають змогу громадянам надавати державним органам влади відгуки про стандарти послуг, які вони отримують. Вони забезпечують важливий механізм підзвітності, який дозволяє державним службовцям та обраним посадовим особам визначити, де публічні послуги надаються неефективно або непродуктивно. Якщо за цими механізмами скарги розглядаються швидко, це може допомогти створити умови для збільшення довіри. Якщо застосувати їх на випередження, механізми подання скарг також можуть допомогти органам управління виявляти нові ідеї та підвищити рівень залучення гродмадськості.

Міжнародні стандарти

Спеціальних міжнародних стандартів для механізмів подання скарг та пропозицій, що стосуються публічних послуг, не існує. Проте є низка корисних керівних принципів громадянського суспільства та посібників. Див., наприклад:


Передові практики

Захист викривачів

Побутовий контекст

На сьогодні захист викривачів в Україні є дуже актуальним питанням. Правова підстава для створення гарантій захисту викривачів міститься в статті 60 Конституції України, згідно з якою «ніхто не зобов'язаний виконувати очевидно кримінальні накази або розпорядження». Крім того, згідно зі спеціальними положеннями антикорупційного законодавства, викривачі звільняються від відповідальності за розголошення інформації.  Однак, вищезазначених положень недостатньо для захисту викривачів, оскільки більшою мірою вони мають декларативний, а не процедурний характер. Через це існував запит на створення законодавчої бази для захисту викривачів. 


Законодавство

1 січня 2020 року набрав чинності Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про запобігання корупції» щодо викривачів корупції».  Нові поправки встановили додатковий захист для викривачів та їх сімей.

Закон є значним кроком вперед у захисті викривачів та надає вагомі стимули для повідомлення про корупцію, наприклад:

  1. викривачі звільняються від юридичної відповідальності за добросовісне повідомлення про корупцію;
  2. викривачі мають право на безкоштовну правову допомогу, психологічну допомогу та конфіденційність;
  3. роботодавцям викривачів забороняється накладати дисциплінарні стягнення, звільняти їх;
  4. роботодавцям викривачів забороняється відмовляти викривачу або його родичу в розгляді питання про працевлаштування через те, що вони повідомили про корупцію;
  5. викривачі мають право анонімно повідомляти про можливі факти корупції, а також отримувати грошову винагороду за повідомлення тощо.

Викривач, що повідомляє про корупцію або пов'язане з корупцією правопорушення у випадку, коли передбачуваний розмір вигоди або шкоди, заподіяної державі, в 5000 разів перевищує мінімальну заробітну плату працездатної особи (тобто понад 11 млн. грн. станом на липень 2021 р.), має право на отримання грошової винагороди. Розмір винагороди повинен становити 10% від передбачуваної суми вигоди, отриманої внаслідок правопорушення, або шкоди, заподіяної державі.  

Закон дав НАЗК юридичну підставу для створення та адміністрування анонімного, безпечного, єдиного загальнодержавного каналу повідомлень про викривачів («Портал»). Портал полегшить і зробить більш безпечним для викривачів повідомлення про корупцію та зменшить ризики несанкціонованого доступу до їх комунікацій.
 


Настанови

У співпраці з Міністерством цифрової трансформації України НАЗК представило увазі громадянського суспільства навчальний курс «Викривач у законі».

Навчальний курс повинен допомогти користувачам дізнатись про:

  1. дії викривача (права та гарантії захисту прав викривача згідно із законом);
  2. корупцію загалом та про то, як повідомляти про корупцію через державні веб-сайти тощо.

TI Ukraine підготувала перший «Посібник для викривачів корупції» з практичними аспектами захисту прав викривачів. TI Ukraine також брала участь у подальшій роботі над остаточно затвердженим проєктом Методичних вказівок для НАЗК щодо організації роботи з повідомленнями викривачів про корупцію. 


Передові практики

На вебсайті http://vykryvachi.trudovi.org люди можуть повідомити про корупцію, поставити питання юристу ТІ Ukraine та знайти антикорупційні поради для будь-якої ситуації.

У 2019 році колишній співробітник Територіального центру соціальних послуг м. Знам’янка оскаржив у суді своє звільнення. Відповідно до позиції позивача, керівник центру нібито брав участь у розкраданні коштів центру. Позивач повідомив цю інформацію на пленарному засіданні міської ради і після цього був звільнений. Викривач також надав інформацію щодо розкрадання органам досудового розслідування. Рішенням Знам’янського міськрайонного суду звільнення викривача визнано незаконним. Суд зобов’язав поновити позивача на роботі та зобов’язав Територіальний центр соціальних послуг виплатити йому 65 859 гривень за весь період вимушеного прогулу. 

Розкриття інформації: Декларування активів та відсутності / Наявності конфлікту інтересів

Розкриття інформації – це акт регулярного оприлюднення певної інформації, як цього іноді вимагає закон. Воно може здійснюватися для підтримки антикорупційних заходів за допомогою оприлюднення декларацій про активи та відсутність/наявність конфлікту інтересів. Це також може здійснюватися з більш позитивних причин, таких як підтримка розробки політики або забезпечення більшої обізнаності громадськості і, таким чином, здатності робити більш ефективний внесок.

Міжнародні стандарти

Вимоги до розкриття інформації здатні зміцнити довіру громадян до прозорості та сумлінності процесу ухвалення рішень на місцевому рівні. Вони також допомагають державним посадовим особам регулярно оновлювати інформацію, яка запобігає виникненню конфліктів інтересів між працівниками. Розкриття інформації про фінансові активи, окрім того, надає важливу інформацію, яка допомагає з’ясувати, чи не мають обрані посадові особи або державні службовці достатків, що не відповідають їхнім доходам, або захищає їх від помилкових звинувачень, або є доказом у разі підозр у незаконному збагаченні.

Надання послуг на рівні місцевих органів влади, чи то йдеться про будівництво, чи про тендер на послуги з утилізації відходів, часто пов’язане з конфліктом інтересів через близькість місцевих підприємців до посадових осіб. 

Упевненість громадськості та представників бізнесу в тому, що, наприклад, тендери місцевих органів влади є відкритими для всіх без будь-якої дискримінації, буде значно більшою, якщо обрані посадові особи та державні службовці, які беруть участь у розробці тендерів та оцінці поданих заявок, заповнять декларації про активи та інтереси (включно з такою інформацією про близьких членів сім’ї).

Розкриття інформації – важливий елемент конвенцій та стандартів з протидії корупції, наведених у цьому посібнику. З них особливо актуальні:


Побутовий контекст

Запуск електронної системи декларування активів НАЗК (public.nazk.gov.ua), яка являє собою єдину державну базу даних декларацій про активи, та надання доступу до декларацій у режимі онлайн вважаються основними досягненнями сфери боротьби з корупцією в Україні.  Подальші позитивні зрушення включають технічне оновлення системи електронного декларування та посилення спроможності НАЗК підтримувати користувачів системи. 

Система не лише стала інструментом громадського контролю і прозорості, але й надала правоохоронним органам можливість притягнення винних у корупційних діяннях осіб до відповідальності. Попри декілька спроб зриву роботи системи та створення перешкод для її впровадження, безпрецедентна кількість публічних службовців надала інформацію про їхні активи та подала декларації стосовно конфлікту інтересів.

Запроваджена система актуальна та стосується місцевих обраних представників посадових осіб.


Законодавство

Правове регулювання питання декларування та розкриття активів передбачено Розділом VII «Фінансовий контроль» (Статті 45–52) Закону №1700 «Про запобігання корупції». 15 липня 2016 року двома наказами Міністерства Юстиції було оголошено процес розкриття інформації та ініційовано запуск електронної системи декларування активів для осіб, уповноважених на виконання функцій держави, як на національному, так і на місцевому рівнях.

Службовці органів влади на національному, регіональному та місцевому рівнях, а також члени їхніх сімей, зобов’язані розкривати інформацію про свої активи (нерухомість, грошові кошти, готівку, позики тощо) та декларувати можливі конфлікти інтересів (посада, підрядні послуги, участь у громадській раді тощо).  Ці дані відкриті та доступні в єдиній державній базі даних декларацій майна.

НАЗК контролює строки, перевіряє законність подачі декларацій, достовірність наданої інформації, а також контролює відповідність активів стилю життя посадовця. У разі порушення НАЗК інформує про це спеціальні антикорупційні органи. Порушення тягне за собою дисциплінарну, адміністративну (стаття 172-6 Кодексу України про адміністративні правопорушення) чи кримінальну (стаття 366-1 Кримінального кодексу України) відповідальність.

Однак, рішення Конституційного Суду України № 13-р/2020 від 27.10.2020  створило глибоку конституційну кризу  в антикорупційному полі в Україні.  Рішення визнало неконституційною, а отже, недійсною, статтю 366-1 Кримінального кодексу України, а також ряд положень Закону України «Про запобігання корупції», що регулюють повноваження НАЗК. Одразу після рішення Конституційного Суду України, український парламент та Кабінет Міністрів України розпочали поступове оновлення повноважень НАЗК та повернення кримінальної відповідальності за подання неправдивих декларацій або ненадання декларації. Робота щодо посилення кримінальної відповідальності за ці правопорушення все ще триває.

Вимога щодо розкриття конфлікту інтересів передбачена також Законом України «Про запобігання корупції» (статті 28-36). Згідно з вимогою, потрібно повідомити свого безпосереднього керівника (якщо такий є) або НАЗК/інший призначений орган про реальний або потенційний конфлікт інтересів на наступний день після того, як особі стало відомо про це. Після цього конфлікт має бути врегульований відповідно до закону. Нерозголошення конфлікту інтересів може призвести до дисциплінарної або адміністративної відповідальності (статті 172-4, 172-5, 172-7 Кодексу України про адміністративні правопорушення). У деяких випадках дії, вчинені в умовах конфлікту інтересів, також можуть кваліфікуватися як кримінальне правопорушення. 


Настанови

На своєму веб-сайті НАЗК надає практичні рекомендації та детальні посібники для державних службовців щодо декларування активів та розкриття конфлікту інтересів та користування єдиною державною базою даних декларацій майнового стану.  НАЗК також запустила портал Офісу Розбудови Доброчесності, який відповідає за просвітницькі та навчальні заходи, та зручний веб-сайт «Декларуйся 2021», що містить відповіді на найпоширеніші запитання декларантів.  Веб-сайт розроблено у співпраці з TI Ukraine. Крім того, НАЗК надає інтерактивну голосову допомогу у підготовці електронних декларацій.


Передові практики

З 2016 року декілька обласних державних адміністрацій провели спеціальні навчальні курси для місцевих органів влади із належної підготовки та подачі електронних декларацій. Маріупольська міська рада на своєму веб-сайті розмістила детальну інформацію щодо електронних декларацій для органів місцевого самоврядування та підготувала Посібник для посадових осіб місцевого самоврядування з питань антикорупційного законодавства.

Сумська обласна рада надає загальний огляд інформації з питань електронного декларування для місцевих органів влади на веб-сторінці ради. Черкаська обласна державна адміністрація, крім надання загальної інформації щодо електронних декларацій, також систематизувала інформацію для різних категорій публічних службовців. Такі заходи допомагають в інформуванні публічних службовців про їхні обов’язки та уникненні ненавмисних помилок у процесі розкриття інформації.

Прозорість

Принцип прозорості застосовують для того, щоб особи, на яких поширюються адміністративні рішення, мали вичерпну інформацію про результати й наслідки політики та про процес прийняття рішень. Загальнодоступність інформації про політику, програми та заходи органів влади дає змогу громадянам і місцевим громадам сформувати чітке уявлення про дії уряду, робити усвідомлений вибір та брати участь у процесах ухвалення рішень на місцевому рівні. Загальнодоступність інформації також дозволяє обраним посадовим особам, як в органах влади, так і в опозиції, приймати обґрунтовані рішення, здійснювати ретельну перевірку та притягати представників виконавчої влади до відповідальності за їхні дії. Окрім того, доступ до інформації має важливе значення для журналістів та представників громадянського суспільства, оскільки дає їм змогу ефективно виконувати свої наглядові функції та притягати органи влади до відповідальності.

Органи місцевого самоврядування мають надавати дані громадськості в доступному форматі й робити це вчасно. Така практика дає змогу громадянам та зацікавленим сторонам, належним чином поінформованим, брати участь у процесах прийняття рішень, а також контролювати та оцінювати реалізацію органами влади політики й рішень, із тим аби притягнути державних посадових осіб до відповідальності за їхні дії. Прозорості вдається досягнути через низку механізмів, що ґрунтуються на праві громадян на доступ до інформації. Такі механізми охоплюють розкриття інформації про фінансові активи та інтереси високопоставлених державних посадових осіб та обраних посадових осіб, а також публікацію інформації у доступних для пошуку форматах відкритих даних.

Відповідно до визначення Фонду відкритих знань, «відкриті дані – це дані, які будь-яка особа може вільно використовувати, повторно застосовувати та поширювати – за умови обов’язкового посилання на джерело їх отримання та однакової доступності для всіх отримувачів таких даних». Отже, концепція відкритих даних виходить за рамки доступності публічної інформації та зосереджується на її використанні, завдяки чому виникають додаткові економічні, соціальні та політичні вигоди.   Для цього дані, що публікують, мають бути повними, постійними, невиключними, недискримінаційними, не бути чиєюсь власністю, а також мають надаватися з первинних джерел, своєчасно й у машинозчитуваних форматах.   

Обмежений доступ до публічної інформації негативно впливає на довіру населення до державних установ, підвищує потенційні корупційні ризики та обмежує можливості різних зацікавлених сторін контролювати діяльність органів влади. Це також перешкоджає зусиллям громадян та зацікавлених сторін брати участь у формуванні політики та в розробці підкріплених фактами рекомендацій щодо політики для забезпечення позитивних змін. Практика показує, що законодавство про доступ до інформації та належні примусові заходи є важливою складовою сприятливого середовища для доступу громадян до інформації.

Державні закупівлі вважаються однією з ключових галузей, вразливих до корупції. Частка державних закупівель становить майже 12 відсотків світового валового внутрішнього продукту, а в більшості країн із високим рівнем доходу на закупівлю товарів і послуг припадає одна третина всіх державних витрат. Коротко кажучи, державні закупівлі – це широкий майданчик для потенційної корупції, змови та інших незаконних практик. Щоб уникнути корупційних ризиків, пов’язаних із державними закупівлями, важливо робити більш доступними електронні засоби та платформи, що працюють на основі відкритих даних. Окрім того, державні органи використовують такі засоби для реформування тендерних процедур державних закупівель. У поєднанні з відкритим укладанням контрактів (коли пропозиції та контракти оприлюднюють), збільшення обсягів повністю доступних, добре оприлюднених процесів закупівель відкриває можливість участі в тендерах для більшої кількості учасників та зменшує можливості для антиконкурентної практики й хабарництва.
Ще одна важлива складова принципів прозорості – це відкритість фінансування політичних партій та виборчих кампаній, оскільки виборцям важливо знати джерела фінансування й те, як витрачають гроші, аби ухвалювати обґрунтовані рішення та розуміти, які фінансові, політичні або інші інтереси підтримують конкретних кандидатів або ті чи інші партії. Прозорість політичних пожертвувань є превентивним заходом проти використання під час формування політики та проведення виборів грошей, що надходять із незаконних і кримінальних джерел.

Нарешті, для забезпечення економного, ефективного та результативного використання державних ресурсів необхідно забезпечити незалежність та інституційну спроможність органу, що відповідає за зовнішній аудит. Представники широкої громадськості повинні мати змогу ознайомитися зі звітами та основними рекомендаціями аудитора. Зовнішній аудит має важливе значення для виявлення основних проблем у державному секторі, для підвищення прозорості та ефективності роботи державних установ, а також для розробки політики, заснованої на фактичних даних.



Національний контекст

Рівень прозорості та відкритості даних в Україні за останні кілька років покращується. Україна посіла 19 місце у світовому рейтингу за рівень законодавчих основ щодо права на інформацію. Найважливіший закон про відкриті дані був прийнятий 9 квітня 2015 року – Закон України «Про внесення змін до деяких законів України про доступ до публічної інформації у формі відкритих даних», і завдяки його прийняттю відбулися великі зміни в інших законодавчих актах. Відповідно до цих змін, органи державної влади та органи місцевого самоврядування повинні публікувати та оновлювати дані, щоб дозволити автоматизовану обробку таких даних в електронному вигляді. Для дотримання принципу підзвітності відкритого уряду було прийнято Закон № 183-VIII «Про відкритість використання публічних коштів». Згідно з цим законом, державні та місцеві органи влади, державні підприємства повинні розкривати дані, бюджет та фінансову інформацію на порталі, а громадяни відтепер мають можливість контролювати використання державних коштів.

Завдяки доступу до інформації, створенню різних інструментів та механізмів, як то система електронних закупівель ProZorro, розроблена у 2016 році, веб-сайтів, таких як, наприклад, єдиний державний веб-сайт з відкритими даними (data.gov.ua), медіа, репортери та інші активістські організації мають можливість і використовують її для розкриття численних корупційних справ.

Проте, попри позитивні тенденції, в сфері прозорості і відкритих даних все ще виникають труднощі та проблеми, а деякі питання залишаються неврегульованими. Згідно з дослідженнями ОЕСР, в Україні бракує налагодженої системи показників для контролю та моніторингу бюджетів та фінансів місцевого рівня влади. Інша сторона прозорості та доступу до інформації полягає в тому, що ці інструменти потенційно можуть зменшити довіру населення. Громадянам демонструють виявлену корупцію, помилкове прийняття рішень та інші недоліки влади. Одним із призначень органів державної влади та місцевого самоврядування є підвищення надійності і довіри уряду шляхом популяризації принципів відкритості та покращення обізнаності громадян.

Створене у 2019 році Міністерство цифрової трансформації  впроваджує політику відкритих даних, надає підтримку місцевим органам влади та навчає і заохочує громадян брати участь у контролі та моніторингу діяльності уряду.

Доступ до інформації

Як невіддільна частина права на свободу слова, доступ до інформації – це право людини. Кожна людина повинна мати право на доступ до інформації від державних органів і державних установ відповідно до принципу максимального розкриття інформації з урахуванням лише вузького, чітко визначеного переліку винятків, пропорційних тим інтересам, які такі винятки виправдовують (наприклад, міркування безпеки або конфіденційності даних). Більше інформації тут та тут.

Міжнародні стандарти

Доступ до інформації сприяє підзвітності, нагляду за діяльністю органів влади та моніторингу корупції. Такий доступ має вирішальне значення для поінформованої участі громадян у прийнятті рішень, а отже, є основоположним для ефективного функціонування демократичних держав. Вільний доступ до інформації розширює можливості громадянського суспільства з моніторингу та ретельної перевірки дій місцевих органів влади, сприяє запобіганню зловживання владою з боку державних посадових осіб і надає дані для інформованого громадського обговорення. 

Завчасне оприлюднення максимального обсягу інформації у найбільш доступних форматах зменшує необхідність для громадян і зацікавлених сторін подавати індивідуальні запити на надання інформації. Окрім надання максимального обсягу інформації в електронному вигляді, місцеві органи влади мають приділити першочергову увагу призначенню у своїх муніципалітетах осіб, відповідальних за свободу інформації. Такі посадові особи мають готувати та публікувати докладні рекомендації як для громадян, так і для місцевих органів влади, а також надавати чіткі вказівки щодо процедури оскарження, якщо запит на інформацію не було задоволено. Також важливо аналізувати запити щодо інформації від громадян і груп зацікавлених сторін, зокрема тенденції та дублювання, аби згодом органи влади могли завчасно надавати таку інформацію.

Доступ до інформації є основоположним компонентом низки конвенцій та стандартів з протидії корупції, наведених в інших розділах цього посібника. Він також ліг в основу багатьох ключових документів ООН з прав людини. Зазначені документи безпосередньо стосуються доступу до інформації:


Побутовий контекст

Розвинене законодавство про доступ до інформації дало змогу журналістам та активістам викрити багато корупційних справ. Попри це й досі наявні перешкоди на шляху реалізації права на доступ до інформації, більшою мірою у зв’язку з недостатнім рівнем знань публічних службовців про правові вимоги та їх виконання на практиці. В 2017 році в аналізі з питань реалізації права на доступ до інформації повідомлялося, що відповіді на запити про доступ до публічної інформації можуть бути низької якості, неповними або надаватися з затримкою,  і згідно із Звітом ПРООН в Україні такі проблеми все ще залишаються актуальними. У 2020 році за даними звіту про надання публічної інформації щодо COVID-19, 34% відповідей на запити були надані із затримкою, а 30% відповідей були надані не у тій формі, яку вимагав заявник.  Крім того, відсутня система правового захисту, яка б вирішувала проблему державних органів, які систематично затримують розкриття інформації або не розкривають її належним чином.

Для подолання цих перешкод провідні українські громадські організації започаткували Фонд права на захист інформації, а понад 150 юристів приєдналися до Мережі захисників права на доступ до інформації, яка була створена ще у 2012 році. Мережа надає безкоштовну юридичну допомогу з метою гарантування правового захисту права на доступ до інформації,  а також підтримує імплементацію та ратифікацію Конвенції Тромсе в Україні. Конвенція Тромсе була ратифікована Україною в травні 2020 року. Це перший міжнародний документ обов’язкового характеру, який визначає загальне право доступу до офіційних документів, що зберігаються державними органами. 


Законодавство

Конституція України гарантує право громадян на доступ до інформації (частини 2 та 3 статті 34).  Закони №2939 «Про доступ до публічної інформації», №2657 «Про інформацію»  та №183 «Про державну таємницю»  регулюють питання доступу до інформації. Відповідно до Закону «Про доступ до публічної інформації» доступ до інформації публічних органів не може бути обмеженим, якщо ця інформація не є конфіденційною, таємною чи службовою. Доступ до інформації може бути забезпечений (1) через офіційні публікації, веб-сайти та інформаційні стенди або (2) за індивідуальними запитами (стаття 5 Закону № 2939).

Відповідно до Закону №2939 «Про доступ до публічної інформації»  публічні органи влади та місцевого самоврядування зобов’язані оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, як це передбачено статтею 14, а також оприлюднювати інформацію різних категорій відповідно до переліку в статті 15, зокрема: наявну інформацію про структуру, місії, функції, бюджет організації, закони, які регулюють їхню діяльність, процес прийняття рішень, перелік механізмів захисту громадянами своїх інтересів, звіти про засідання та інституційну роботу, плани дій тощо.

Обмеження доступу до інформації має ґрунтуватися на так званому «трискладовому тесті» публічної інформації, як це передбачено частиною 2 статті 6 Закону №2939. Закон передбачає обов’язок створення структурних підрозділів чи призначення посадових осіб з питань свободи інформації у публічних органах влади. Деякі функції контролю Закон покладає на Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (Омбудсмана). У той самий час міжнародні організації рекомендують створити чи призначити незалежний орган для виконання положень про доступ до публічної інформації та нагляд за ним. 

Порушення права на запит та одержання інформації тягне за собою накладення штрафу розміром до 80 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (1360 грн.), як передбачено статтею 212.3 Кодексу України про адміністративні правопорушення.  Незаконна відмова надати доступ до публічної інформації журналістам у їхній роботі карається штрафом або позбавленням волі до трьох років (стаття 171 Кримінального кодексу). Особи, чиї права та законні інтереси щодо доступу до публічної інформації були порушені, мають право на компенсацію матеріальної та моральної шкоди (стаття 24.2 Закону №2939 «Про доступ до публічної інформації»).


Настанови

Для забезпечення доступу до публічної інформації органи влади та інші «розпорядники інформації» (стаття 13 Закону №2939) зобов’язані призначити спеціальні підрозділи чи посадових осіб з питань свободи інформації, які надаватимуть інформацію на запит. Також Закон №2939 визначає, що процедури подачі запитів та одержання інформації повинні бути якомога простішими, а також гарантує право доступу до засідань колегіальних органів, якщо це не обмежено законом.

Уповноважений з прав людини та провідні неурядові організації у сфері доступу до інформації розробили наступні рекомендації для розпорядників інформації і громадян щодо вирішення можливих проблем, що виникають у контексті надання і отримання доступу до публічної інформації:

  1. Пам’ятку для відповідальних осіб з доступу до публічної інформації, що на прикладах пояснює, як прийняти рішення щодо можливості розголошення запитуваної інформації.
  2. Рекомендації, підготовлені Офісом Омбудсмена, що охоплюють всі найважливіші питання процедури доступу до інформації у форматі популярних запитань. Документ надає докладні рекомендації для громадян та органів влади, пояснює, як оскаржувати рішення розпорядників інформації, та містить приклади запитів, відповідей та відмов.
  3. Рекомендації для органів місцевого самоврядування, що пояснюють питання щодо ефективної організації роботи розпорядників інформації та порядку вирішення практичних проблем під час надання доступу до публічної інформації.
  4. Посібник, що надає більш детальні інструкції щодо створення у приміщеннях розпорядників інформації простору, забезпеченого необхідними умовами для надання доступу до публічної інформації.  

Передові практики

Сайт «Доступ до правди» є платформою для подання електронних запитів до власників інформації відповідно до Закону «Про доступ до публічної інформації». Для отримання інформації заявник повинен:

  1. Зайти на сайт «Доступ до правди»;
  2. Обрати зі списку власника інформації, від якого вам потрібна інформація;
  3. Подати заявку за допомогою заданої форми на сайті;
  4. Перевірити свою електронну або поштову скриньку.

Запит на інформацію – це звернення особи до розпорядника інформації з проханням надати публічну інформацію або документи, що містять цю інформацію і знаходяться в його розпорядженні (наприклад, інформацію про використання бюджетних коштів або копію рішення сесії міської ради). В Україні фізичні особи (чи то громадяни України, чи то іноземці або особи без громадянства), громадські об'єднання та юридичні особи мають право на доступ до публічної інформації.

Публікація Приклади найкращих практик муніципальної прозорості, розроблена TI Ukraine, містить ідеї та інструменти для підвищення ступеня відкритості в українських містах. Мета таких прикладів – допомогти органам місцевого самоврядування адаптувати успішний досвід інших муніципалітетів до власних структур. Документ містить 86 показників прозорості, у кожному з них – приклади найкращих практик та посилання на сайт відповідної міської ради. У березні 2021 року TI Ukraine також оприлюднила результати дослідження муніципальної прозорості за участю 100 найбільших міст України у 2020 році. П’ятірка міст – Маріуполь, Львів, Дрогобич, Вінниця, Тернопіль.

В 2017 році Платформою доступу до публічної інформації «Омбудсман Плюс»  здійснювався моніторинг імплементації законодавства про доступ до інформації в різних регіонах України, за результатами якого обласні державні адміністрації Вінницької та Одеської областей, а також Тернопільська обласна рада і Херсонська міська рада були визнані найкращими прикладами.  Ці місцеві органи влади на практичному рівні досягли необхідного ступеню імплементації права на доступ до публічної інформації за рахунок таких кроків:

  1. Імплементація відповідних норм про доступ до публічної інформації у нормативно-правових актах місцевої та обласної влади;
  2. Своєчасне надання повної інформації на запит;
  3. Надання доступу до інформації в режимі онлайн, зокрема інформації про фінансові ресурси;
  4. Забезпечення належних умов і створення простору у приміщеннях для надання доступу до публічної інформації на місці (тобто надання доступу до засідань місцевих органів влади).

Коли в 2018 році було проведено моніторинг за такою ж методологією, Сумська міська рада та Луцька міська рада продемонстрували значне вдосконалення своєї практики. Згідно з результатами моніторингу вони мають найвищий рівень доступу до публічної інформації серед міських рад обласних центрів України.

Міський бот «Назар»,  реалізований в таких містах як Маріуполь, Бердянськ, Запоріжжя, Дрогобич, Тернопіль, Луцьк та Славутич, демонструє приклад того, як можна зручним способом забезпечити громадянам доступ до публічної інформації. Міський бот «Назар» працює через популярні месенджери та надає актуальну інформацію про роботу комунальних служб, графік ремонтних та технічних робіт, а також терміни ліквідації аварій у місті.

Відкриті дані

Відкриті дані – це оприлюднення даних та інформації у форматі, який може вільно використовуватися, змінюватися та поширюватися. Згідно з ОЕСР, відкриті дані – це «сукупність політичних стратегій, що сприяють прозорості, підзвітності та створенню цінностей шляхом надання вільного доступу до публічних даних». Створюючи дані, отримані через діяльність публічних органів влади, врядування стає більш прозорим та підзвітним громадянам. Це також забезпечує зростання бізнесу та розвиток послуг, орієнтованих на громадян.

Міжнародні стандарти

Поширення відкритих даних через єдині вебпортали може ще більше розширити можливості пошуку та аналізу наборів даних. Як результат, може бути підвищено ефективність та охоплення надання послуг і знижено рівень корупції. Підвищення обізнаності серед груп зацікавлених сторін, засобів масової інформації, бізнесу та широкої громадськості може вилитися в ефективну співпрацю між різними зацікавленими сторонами та в покращення рішень щодо транспорту, закладів відпочинку, зон паркування, медичних послуг тощо.

Задля забезпечення максимальної сумісності та можливості пошуку даних для всіх відкритих даних важливо прийняти узгоджені стандарти відкритих даних. Місцеві органи влади також повинні забезпечити, аби кваліфікований персонал керував публікуванням відкритих даних муніципалітету та навчав відповідних працівників стандартів відкритих даних.

Відкриті дані – це порівняно нове явище, щодо якого немає офіційно затверджених норм. Проте кілька корисних керівництв все ж наявні: 


Побутовий контекст

В Україні є добре розвинена екосистема відкритих даних, яка постійно вдосконалюється. Згідно зі Звітом Open Data Maturity Report 2020, що щорічно готується Європейським Порталом Даних, Україна увійшла до переліку країн, що швидко розвиваються (fast-trackers). Звіт включає оцінку чотирьох вимірів відкритих даних: (1) політики, що охоплює відповідні національні стратегії та політики, (2) впливу, що вимірює вплив повторного використання відкритих даних з точки зору політичного, соціального, екологічного та економічного впливу, (3) порталу, що оцінює, як національний веб-портал з відкритими даними пристосований до потреб його користувачів, і (4) якості, що фокусується на таких властивостях відкритих даних, як машиночитані, високоякісні та придатні формати даних, що відповідають підходу до зв’язаних даних.  З урахуванням цих критеріїв оцінки, Україна має показник 84%, тоді як середній бал в Європі становить 78%.

Із прийняттям 9 квітня 2015 року Закону №319-VIII «Про внесення змін до деяких законів України про доступ до публічної інформації у формі відкритих даних»,  який вніс важливі зміни у відповідні правові акти, було зроблено значний крок у напрямку відкритих даних в Україні. Відповідно до цих змін державні органи влади та органи місцевого самоврядування зобов’язані оприлюднювати та регулярно оновлювати публічну інформацію у формі, що дозволяє автоматизовану обробку таких даних електронними засобами. Важливо, що Закон № 319-VIII чітко передбачив, що будь-яка особа може копіювати, розповсюджувати та використовувати такі відкриті дані, в тому числі для комерційних цілей, окремо або в поєднанні з іншою інформацією, або шляхом включення у власну продукцію.

Відкриті дані мають надаватися безоплатно на веб-сторінках органів влади та на Єдиному державному веб-порталі відкритих даних (data.gov.ua),  який було оновлено в 2021 році. Поряд з оновленням єдиного державного веб-сайту з відкритими даними, Міністерство цифрової трансформації також запустило чат-бот у Telegram @DataGovUa_bot, де доступна функція сповіщення про оновлення вибраних наборів даних. 

Положення про відкриті дані в Україні створило можливості для кращого громадського контролю державного та місцевих бюджетів,  публічних закупівель  та розкриття інформації про кінцевих бенефіціарів.  Вони також активізували багато приватних ініціатив та бізнесу у галузі аналізу та моніторингу даних, таких як Opendatabot, Vkursi та YouControl, сприяючи подальшій відкритості бізнесу та зручному доступу до даних.

У 2019 році замість Державного агентства з питань електронного урядування України було створено Міністерство цифрової трансформації. Зараз воно відповідає за реалізацію політики щодо відкритих даних, надає підтримку органам місцевого самоврядування та підвищує обізнаність громадян.

У травні 2021 року Міністерство цифрової трансформації заснувало Центр компетенцій у галузі відкритих даних «Дія. Відкриті Дані».  Він покликаний підвищити обізнаність різних груп суспільства щодо доступу до відкритих даних, допомогти людям контролювати роботу державних службовців та створювати нові послуги з використанням відкритих даних. 


Законодавство

Положення про відкриті дані є невід'ємною частиною законодавства про доступ до публічної інформації. Зокрема, стаття 10-1 Закону «Про доступ до публічної інформації» встановлює режим «публічної інформації у формі відкритих даних», що означає дані у формі, яка дозволяє їх автоматизовану обробку електронними засобами, вільний доступ до них, а також їхнє безкоштовне подальше використання. Щоб втілити ці положення в життя, Кабінет Міністрів видав розпорядження № 835 від 21 жовтня 2015 р., визначаючи набори даних, що підлягають публікації у формі відкритих даних.  Ці набори даних доступні на офіційних веб-сайтах відповідних державних органів та на Єдиному державному веб-порталі відкритих даних. Такі положення суттєво зменшили навантаження розпорядників інформації щодо запитів на публічну інформацію та зробили роботу фахівців більш ефективною.

У березні 2021 року Кабінет Міністрів України прийняв Постанову № 407, яка додала фінансову звітність компаній до переліку публічної інформації у формі відкритих даних.  Цей крок був дуже очікуваним у суспільстві. Хоча, починаючи з 1 січня 2018 року, Закон «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні» чітко зазначав, що фінансова звітність підприємств не є комерційною таємницею, конфіденційною інформацією або інформацією з обмеженим доступом, і повинна надаватися на запит,  і компанії, і податкові органи відмовлялись її надавати.   Постанова № 407 усунула цю проблему, і фінансова звітність тепер є загальнодоступною на Єдиному державному веб-сайті з відкритими даними


Настанови

З березня 2017 року Дорожня карта розвитку відкритих даних в Україні  надає значну кількість практичних рекомендацій, яких можуть дотримуватись органи влади для виконання міжнародних стандартів відкритих даних. Усі ці рекомендації ґрунтуються на шести основних принципах: відкритість даних за замовчанням; оперативність та чіткість даних; доступність і використання; порівнюваність та інтероперабельність даних; для кращого врядування та залучення громадськості; для інклюзивного розвитку та інновацій.

Детальні рекомендації щодо публікації конкретних наборів відкритих даних було розроблено Міністерством цифрової трансформації. Зокрема, вони включають рекомендації щодо публікації 14 різних наборів відкритих даних, якими керують органи державної влади, та 64 наборів, якими керують органи місцевого самоврядування.  Розпорядники інформації можуть також ознайомитись з методологічними рекомендаціями щодо деперсоніфікації наборів відкритих даних.

На додаток до доступних настанов, Міністерство цифрової трансформації проводить навчальні та освітні програми з відкритих даних як для приватних спеціалістів, так і для розпорядників інформації.

Разом з рекомендаціями, розробленими урядовими органами, документи, розроблені ГО та приватними ініціативами, також містять корисні вказівки щодо використання відкритих даних. Зокрема, незалежний ЗМІ texty.org.ua опублікував посібник «Відкриті дані: формати та правила створення»,  тоді як команда проєкту «Дані міст» представила довідник на тему «Відкриті дані для міст. Практичний аспект». 


Передові практики

Міністерство цифрової трансформації розробило «Типове рішення для місцевого порталу відкритих даних», яким можуть користуватися органи місцевого самоврядування.  Маріуполь першим отримав невиключну ліцензію на використання цього рішення та запустив з ним свій локальний портал відкритих даних. Портал надає доступ до наборів відкритих даних з 19 сфер.  Розділ “ІнфоХаб” порталу містить інструкції щодо вимог до наборів даних, докладні рекомендації для розпорядників інформації, користувачів порталу та розробників програмного забезпечення, які бажають використовувати набори даних через API, а також іншу корисну інформацію.

Інше місто, Коломия, запустило місцевий портал відкритих даних за допомогою проєкту «Дані міст», реалізованого Громадянською мережею ОПОРА та TechSoup за підтримки Національного фонду демократії. Цей веб-портал був розроблений на відкритій платформі CKAN і опублікував 801 різний набір відкритих даних.

Органи місцевого самоврядування не лише публікують відкриті дані на веб-порталах для використання громадянами. Вони також використовують відкриті дані для розробки власних послуг. Наприклад, Львів запустив бота LvivCityHelper, який працює в Telegram та Facebook Messenger і на основі відкритих даних надає відповіді на поширені запитання щодо повсякденного життя в місті. Бот-рішення CityHelper тепер доступне для інших міст, які можуть подати заявку на веб-сайті проєкту. 

Публічні закупівлі

Публічні закупівлі - це процес, за допомогою якого державні, а також місцеві органи влади, закуповують роботи, товари або послуги. Це є важливою частиною надання державних послуг місцевим та регіональним органам влади; ефективні та економічно ефективні закупівлі є ключем до належного управління.

Міжнародні стандарти

Органи державної влади повинні впроваджувати нові технології для підвищення прозорості державних закупівель та заохочувати нових суб’єктів економічної діяльності до участі в тендерних процедурах, забезпечуючи впевненість у тому, що панує вільна й чесна конкуренція. Розміщення всіх тендерів на єдиній онлайн-платформі дасть змогу звести до мінімуму кількість неопублікованих тендерів та прямих присуджень контрактів. Відкрите укладання контрактів та відкриті тендери також дають змогу ретельніше вивчити процес, що ще більше зменшує можливості для корупційної практики. Системи відкритого укладання контрактів передбачають превентивний вплив, оскільки посадові особи утримуватимуться від маніпулювання процесом укладання контрактів, якщо знатимуть про те, що буде розкрита повна інформація про процеси тендерних процедур та укладання контрактів.

Місцеві органи влади повинні забезпечити наявність комплексної системи моніторингу дотримання законодавства про державні закупівлі, а також наявність механізму реагування для розгляду апеляцій і скарг, зокрема для надання оперативних та вичерпних відповідей. Органи влади також повинні контролювати виконання контрактів, зокрема подовження термінів і збільшення витрат, аби гарантувати, що вигоди з погляду співвідношення ціни та якості виконаних робіт не будуть скомпрометовані під час виконання контракту.

Зазначені нижче міжнародні конвенції та стандарти стосуються державних закупівель:


Побутовий контекст

Створена у 2016 році система електронних закупівель ProZorro значно підвищила прозорість публічних закупівель та сприяє боротьбі з корупцією на всіх рівнях управління. Завдяки високому рівню прозорості платформи ProZorro усі користувачі мають можливість виявляти процедури закупівель, які можуть тягти за собою порушення закону, як це передбачено статтею 9 Закону № 922-VIII «Про публічні закупівлі»,  яка стосується громадського контролю. Однак система публічних закупівель все ще потребує вдосконалення. Зокрема, механізми подання запиту громадян на проведення розслідування та отримання інформації про фактичні платежі за договором про закупівлю, аби ще більше підвищити прозорість прийняття рішень.


Законодавство

У 2015 році Верховна Рада України прийняла Закон України «Про публічні закупівлі». Відтоді цей закон сприяв створенню системи електронних закупівель, вивівши електронну демократію та електронне врядування на новий рівень. Відкриті процедури та конкурсний відбір наразі проходять виключно на електронній платформі ProZorro, що підвищило прозорість і значно покращило позиції України в міжнародному рейтингу з розвитку електронного врядування. Портал DoZorro (dozorro.org) так само створює базу даних реальних оцінок замовників, постачальників та окремих тендерів, що дозволяє ефективно контролювати публічні закупівлі.

Україна продовжила свій шлях реформ, ставши у 2016 році повноправним членом Угоди Світової організації торгівлі про державні закупівлі і прийнявши Постанову Кабінету Міністрів № 175 «Про Стратегію реформування системи публічних закупівель («дорожню карту»)», в якій розглядається розвиток системи публічних закупівель з 2016 по 2022 рік відповідно до положень «Угоди про асоціацію Україна-ЄС».

У вересні 2019 року Верховна Рада України прийняла низку змін до Закону «Про публічні закупівлі» з метою приведення національного законодавства у відповідність до Директив 2014/24/ЄС та 2014/25/ЄС Європейського Парламенту та Ради про державні закупівлі. 19 квітня 2020 року ці зміни набули чинності. Внесені зміни в цілому вважаються позитивними, оскільки вони спрямовані на підвищення рівня контролю та прозорості процедури закупівель та усунення низки існуючих критичних питань, якими широко зловживали і користувалися. Закон вносить низку суттєвих змін до процедур публічних закупівель

  • Закупівлі на допорогові суми наразі регулюються введенням спрощених закупівель, які замовники повинні здійснювати з використанням електронної системи закупівель (Prozorro);
  • За загальним правилом, якщо вартість предмета закупівлі дорівнює або перевищує 50 000 грн., але менше 200 000 грн. для товарів/послуг або менше 1 500 000 грн. для робіт;
  • Для природних монополій, якщо вартість об'єкта закупівлі дорівнює або перевищує 50 000 грн., але становить менше 1 000 000 грн. для товарів/послуг або менше 5 000 000 грн. для робіт.

Новою редакцією закону також введено заходи для більш легкого виявлення цінового демпінгу, прийняття нецінових критеріїв оцінки пропозицій, що дозволило організувати більш професійні закупівлі за рахунок переходу від «тендерних комітетів» до «уповноважених осіб із закупівель». Крім того, нова редакція Закону значно розширила перелік порушень, за які чиновники будуть нести адміністративну відповідальність, а також збільшила розмір штрафів за такі порушення. 

Крім того, відповідно до статті 62 Закону «Про запобігання корупції»  юридичні особи, які беруть участь у процедурах публічних закупівель, очікувана вартість яких дорівнює або перевищує 20 млн. грн., повинні мати встановлені та затверджені антикорупційні програми (тобто комплекс правил, стандартів і процедур щодо виявлення, протидії та запобігання корупції у діяльності юридичної особи).

Ефективність публічних закупівель також підвищують Закони «Про електронні документи та електронний документообіг», «Про електронні довірчі послуги»,  «Про доступ до публічної інформації»,  «Про Антимонопольний комітет України»  та низка підзаконних актів, що забезпечують прозорість та ефективність системи публічних закупівель в Україні.

Щоб відповісти на виклики, зумовлені поширенням COVID-19 і необхідністю забезпечення закупівлі товарів і послуг, Верховна Рада України прийняла Закон «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19)»,  яким вносяться зміни до Закону «Про публічні закупівлі» з метою полегшення процесу закупівель товарів, робіт або послуг, необхідних для запобігання поширенню COVID-19.


Настанови

Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України (МЕРТ) відповідно до Закону «Про публічні закупівлі» створило спеціальний інформаційний ресурс Уповноваженого органу у сфері публічних закупівель. Він направлений на поширення інформації щодо застосування законодавства про публічні закупівлі, а також ефективну реалізацію державної політики у сфері закупівель Уповноваженим органом.

ProZorro Інфобокс (infobox.prozorro.org), центр знань з публічних закупівель, надає замовникам і постачальникам інформацію про всі нововведення в системі ProZorro, зміни до чинного законодавства і містить відповіді на всі питання учасників процедур закупівель. Він також надає методичні матеріали, пояснювальні записки, онлайн-тренінги та форум для обговорення питань публічних закупівель серед замовників, постачальників, представників команди ProZorro та МЕРТ.

У 2019 році МЕРТ розробило «Настанови щодо етичної поведінки у сфері публічних закупівель»  для органів державної влади, органів місцевого самоврядування та інших організацій, що здійснюють публічні закупівлі. Ці Настанови не є юридично обов'язковим документом, але вони містять важливі рекомендації для органів державної влади та місцевого самоврядування щодо забезпечення підзвітності та прозорості. Конкретні розділи Настанов стосуються відкритості та прозорості на всіх етапах публічних закупівель, недискримінації та запобігання корупції.


Передові практики

За чотири роки існування ProZorro продемонстрував значні результати в економії державних витрат. У 2020 р. конкуренція на публічних закупівлях дозволила заощадити суму в розмірі 55,9 млрд. грн., що є різницею між очікуваною ціною товарів та послуг та сумою укладених контрактів.

За період з березня по травень 2021 року в Україні через систему електронних закупівель ProZorro було здійснено майже 177 тисяч закупівель, більшість з яких стосувалися медичного обладнання, фармацевтичної продукції, а також аварійного обладнання та засобів захисту для боротьби з пандемією COVID-19. Кількість закупівель стрімко зростає. Ступінь прозорості публічних закупівель суттєво підвищився завдяки впровадженню інструменту бізнес-аналітики (covid.dozorro.org), що дозволяє здійснювати пошук і моніторинг інформації про закупівлі COVID-19, що проводяться органами державної влади та місцевого самоврядування.

Зовнішній аудит

Зовнішній аудит – це регулярний незалежний контроль рахунків та фінансової інформації, що здійснюється для забезпечення належного та ефективного використання публічних коштів. Зовнішні аудити здійснюються згідно з відповідними законами та правилами країни, які закріплюють повноваження зовнішніх аудиторів на притягнення органів врядування до відповідальності. Зовнішній аудит також може виходити за межі фінансової сфери та полягати в оцінюванні ефективності діяльності органів врядування відповідно до його цілей або наданні програм та послуг.

Міжнародні стандарти


Побутовий контекст

У ході реформи децентралізації, що перебуває у самому розпалі, місцеві бюджети значно зростають, проте зовнішній аудит місцевих органів влади залишається недостатньо врегульованим питанням. Як зазначено у дослідженнях ОЕСР «Підтримка імпульсу децентралізації в Україні», «відсутня адекватна система показників для моніторингу, оцінки та контролю за фінансами та бюджетом на субнаціональному рівні».  Це призводить до щоразу більшої кількості освітніх ініціатив, які заохочують громадян і вчать органи місцевого самоврядування належним чином розвивати, імплементувати й контролювати публічні бюджети.

Хоча зовнішній аудит залишається не дуже поширеною практикою, вимоги щодо публічної інформації підвищують підзвітність органів місцевого самоврядування, а також надають громадянам необхідні інструменти для контролю за використанням державних коштів. Наприклад, для забезпечення належного впровадження принципу прозорості та публічності бюджетного процесу (стаття 7 Бюджетного кодексу України)  11 лютого 2015 року парламент прийняв Закон №183-VIII «Про відкритість використання публічних коштів».  Відповідно до цього закону органи місцевого самоврядування зобов’язані використовувати веб-сайти з електронними даними для оприлюднення інформації про використання публічних коштів.

Крім того, у 2018 році Міністерство фінансів України ініціювало створення державного веб-порталу бюджету для громадян з метою реалізації «Концепції створення інтегрованої інформаційно-аналітичної системи «Прозорий бюджет»», прийнятої Кабінетом Міністрів України.  Портал надає інформацію про бюджетний процес і його учасників та представляє показники державного і місцевих бюджетів. Портал також містить інструмент BOOST-аналізу, розроблений за методологією Світового банку. Він призначений для аналізу бюджетів на всіх рівнях: від малого села до великого міста та держави, як за доходами, так і за видатками.


Законодавство

Розділ V Бюджетного кодексу України визначає правила контролю та аудиту публічних фінансів. Відповідно до статті 110 Кодексу та Статті 15 Закону №576 «Про Рахункову палату» Рахункова палата України (РПУ) здійснює фінансовий аудит трансфертів між державним та місцевими бюджетами. РПУ визначає правильність, законність та ефективність таких трансфертів між розпорядниками та одержувачами публічних коштів.

Тоді як РПУ діє від імені парламенту, Державна аудиторська служба України, Державне казначейство України та місцеві фінансові органи здійснюють фінансовий контроль з боку органів виконавчої влади (статті 111–113 Бюджетного кодексу України). Вони контролюють дотримання бюджетного законодавства органами місцевого самоврядування, хоча питання координації роботи цих органів залишаються майже не врегульованими.

Порушення бюджетного законодавства (усі види порушень наведено у статті 116 Бюджетного кодексу України) тягнуть за собою адміністративну (стаття 164-12 Кодексу України про адміністративні правопорушення)  чи кримінальну (статті 210–211 Кримінального кодексу України) відповідальність.


Настанови

У частині оцінювання фінансових ризиків у зв’язку з діяльністю органів місцевого самоврядування Міжнародний валютний фонд (МВФ) рекомендує їм поширювати функції внутрішнього аудиту на всі бюджетні установи: «міжнародний досвід показує, що заходи з посилення механізму внутрішнього контролю бюджетних установ – де керівникам надано більше гнучкості в середовищі чіткої прозорості та підзвітності – найкращий спосіб сприяння належному управлінню публічними фінансами».

Згідно з МВФ, ключові елементи сильного та сучасного режиму внутрішнього контролю такі:

  • Підвищена гнучкість керівників під час виконання ними бюджетів;
  • Перенесення уваги з контролю над внесками на досягнення цілей;
  • Чітка юридична вимога до керівників вищої ланки у бюджетних установах встановити розумний режим внутрішнього контролю;
  • Посилений режим звітності, що вимагає від установ надання оприлюднених річних звітів із річною фінансовою звітністю;
  • Зовнішній аудит річних звітів усіх установ.
  • ОЕСР рекомендує українській владі поширити повноваження Рахункової палати України на субнаціональні органи влади з метою покращення зовнішнього аудиту та управління державними інвестиціями на всіх рівнях державного управління з метою регіонального розвитку України.

Також під егідою Програми ООН з відновлення та розбудови миру було підготовлено довідник з фінансової діяльності місцевого самоврядування. Він містить окремий розділ, присвячений прозорості та підзвітності в системі управління фінансами органів місцевого самоврядування.  Довідник містить корисні вказівки щодо того, як органи місцевого самоврядування можуть ефективно ініціювати та сприяти системі контролю громадян та аудиту за участю місцевого бюджету та фінансових активів комунальних підприємств.


Передові практики

Відкриті місцеві бюджети та залучення громадянського суспільства в процес аудиту – корисна практика на шляху подолання деяких обмежень зовнішнього аудиту.

Інноваційним прикладом такого підходу є ініціатива запровадження зовнішнього комплексного громадського аудиту у місті Охтирка (Сумська обл.)  Органи місцевого самоврядування та Громадська рада Охтирки (Сумська область) погодили наступні принципи зовнішнього аудиту:

  • Аудит може проводиться за рішенням Громадської ради у всіх напрямках використання публічних коштів, а висновки аудиту є обов’язковими для врахування;
  • Склад делегованих аудиторів визначає Громадська рада з обов’язковим врахуванням фаховості та підготовки громадського аудитора;
  • Висновки аудиту є обов’язковими для оприлюднення.
  • Така ініціатива допоможе органам місцевого самоврядування використовувати вміння та досвід громадян для надання більш ефективних публічних послуг.

Ще одним прикладом поєднання громадського та публічного аудиту є проєкт «Ефективні та справедливі місцеві бюджети» в Миколаєві.  Міська рада тісно співпрацює з громадянським суспільством у питаннях підвищення ефективності місцевого бюджету за результатами громадського аудиту.

Фінансування політичних партій

Фінансування політичних партій та виборчих кампаній є необхідною складовою демократичного процесу. Це дозволяє виявляти політичну підтримку та конкуренцію на виборах. Принципи, які регулюють фінансування політичних партій, повинні включати справедливість у розподілі державного фінансування, жорсткі правила щодо прозорості та обмежень розміру приватних пожертв, граничні витрати на передвиборну кампанію, повну прозорість фінансування та видатків, незалежні виборчі комісії, незалежний аудит фінансування кампанії та послідовне накладення пропорційних санкцій до кандидатів і політичних партій, які порушують правила (наприклад, штрафи або зменшення державних внесків на майбутні виборчі кампанії).

Міжнародні стандарти

Чіткі правила та прозора звітність про фінансування й витрати політичних кампаній є необхідними для підтримки довіри до політичних кандидатів, політичних партій та державних установ. Дисбаланс у фінансуванні політичних партій може призвести до несправедливої переваги, передачі неправомірного впливу могутнім колам із вузьким інтересом, ризику того, що політику буде «підпорядковано» колам із вузьким інтересом та вона буде сприяти досягненню цілей таких кіл, а не суспільним інтересам.

Механізми та правила щодо лімітів політичного фінансування партій та державного фінансування політичних кампаній мають бути розроблені таким чином, щоб забезпечити рівні умови для різних політичних кандидатів і партій, які змагаються на виборах, і слугуватиме збереженню незалежності політичних сил від фінансові прихильники.

Зазначені нижче міжнародні конвенції та стандарти стосуються фінансування політичних партій:


Побутовий контекст

На сьогодні політичні партії в Україні можуть фінансуватися з двох джерел: (1) внески фізичних та юридичних осіб та (2) державне фінансування.  Державне фінансування політичних партій було запроваджено в рамках загальних антикорупційних реформ, розпочатих після Євромайдану.  Нові положення були розроблені для забезпечення підзвітності фінансування політичних партій та зменшення впливу приватного капіталу. Вони набрали чинності 1 липня 2016 року.  Законодавство відповідає міжнародним стандартам щодо встановлення ефективного фінансування та забезпечення прозорості партійних фінансів. Реформи були позитивно оцінені Групою держав проти корупції (GRECO),  Венеціанською комісією та Управлінням з питань демократичних інститутів та прав людини Організації з безпеки та співробітництва в Європі.

У травні 2021 року НАЗК офіційно запустила Єдиний державний реєстр звітності політичних партій – POLITDATA (https://politdata.nazk.gov.ua). Портал спрощує процес звітування для політичних партій, а також підвищує рівень прозорості процесу фінансування. Реєстр призначений для надання громадянам вільного доступу до інформації та є зручним інструментом для контролю за доходами та витратами політичних партій. Інформація з реєстру доступна у формі відкритих даних і може автоматично оброблятися через відкритий API. 


Законодавство

Фінансування політичних партій регулюється Законом України «Про політичні партії» (розділи IV та IV-1).  Хоча загалом політичним партіям дозволяється отримувати приватні внески, Закон накладає ряд обмежень на джерела приватного фінансування. Зокрема, партії не можуть отримувати внески від державних та комунальних підприємств, органів державної влади та місцевого самоврядування, неповнолітніх та недієздатних осіб, іноземних держав, іноземних юридичних осіб та громадян, незареєстрованих громадських організацій, благодійних та релігійних фондів та інших політичних партій. Крім того, для запобігання лобізму та корупції стаття 15 Закону встановлює умови для приватного фінансування політичних партій.

Державне фінансування політичних партій є ще одним джерелом їх доходу. За рахунок державного бюджету Україна фінансує статутну діяльність політичних партій, а також відшкодовує витрати, пов'язані з виборчими кампаніями (стаття 17-1). Державне фінансування надається партіям, які набрали не менше 5% від загальної кількості голосів і потрапили до парламенту (стаття 17-3).

Політичні партії зобов'язані проводити щорічний внутрішній фінансовий аудит своєї діяльності. Політична партія, яка отримала державне фінансування, повинна також пройти зовнішній незалежний аудит своїх фінансових звітів. Нарешті, політичні партії та їхні місцеві осередки повинні щокварталу подавати свою фінансову звітність до НАЗК. Заяви подаються в електронному вигляді та надалі включаються до Єдиного державного реєстру звітування політичних партій (стаття 17 Закону).

Державний контроль за дотриманням законодавчих обмежень щодо фінансування політичних партій здійснює НАЗК.   Порушення чинних вимог щодо джерел фінансування політичних партій, а також зобов'язань щодо звітування можуть призвести до адміністративної (статті 212-15, 212-21 Кодексу України про адміністративні правопорушення) або кримінальної відповідальності (стаття 159 -1 Кримінального кодексу України).


Настанови

TI Ukraine спільно з TI Latvia, латвійськими антикорупційними експертами та іншими неурядовими організаціями опублікували посібник з латвійського досвіду контролю за політичними фінансами «Контроль політичних фінансів. Від А до Я. Досвід Латвії», де вони описали найкращі практики Латвії в цій галузі. Посібник має на меті забезпечити українські органи державної влади, органи місцевого самоврядування, громадянське суспільство та ЗМІ спеціальними інструментами.

Міжнародний фонд виборчих систем створив Посібник з політичного фінансування політичних партій з метою підвищення обізнаності українських політичних партій з питань реформи фінансування політичних партій та її нюансів. Посібник містить практичні поради представникам партій щодо дотримання нових законодавчих вимог та уникнення типових помилок у фінансовій відповідності.

На своєму веб-сайті, Офіс розбудови доброчесності НАЗК надає інструкції та відеоінструкції щодо зобов’язань зі звітності політичних партій та функціонування реєстру POLITDATA.


Передові практики

У 2020 році п’ять парламентських політичних партій отримали 283,5 млн. грн. державного фінансування для своєї статутної діяльності. Для суспільства дуже важливо забезпечити належне використання цих коштів та упевнитися, що політичні партії не вдаються до незаконних дій під час своєї діяльності. НАЗК пильно стежить за тим, як політичні партії виконують застосовні вимоги. В результаті перевірки фінансової звітності політичних партій за перший квартал 2021 року НАЗК подало до суду 48 протоколів про адміністративні правопорушення.Також НАЗК передало поліції 11 звітів про виявлення ознак кримінальних правопорушень. Однак, методи контролю НАЗК не обмежуються переглядом фінансової звітності політичних партій. Для більш ефективного виявлення порушень НАЗК активно співпрацює з міжнародними та національними ГО та антикорупційними організаціями з метою впровадження найкращих практик моніторингу витрат політичних партій. Наприклад, НАЗК використовує інформацію журналістських розслідувань та соціальних мереж для перевірки джерел внесків різних політичних партій.

Законодавство у цій галузі також дозволяє ГО та іншим приватним ініціативам контролювати, як політичні партії дотримуються вимог щодо їх фінансування. Зокрема, аналіз та моніторинг діяльності політичних партій проводиться Комітетом виборців України, національною громадською організацією, яка працює у сфері спостереження за виборами, а також контролює діяльність різних суб'єктів політичної системи.  Рух ЧЕСНО, інша місцева громадська організація, створила базу даних політиків та партій під назвою ПолітХаб  та інструмент для зручного аналізу фінансової звітності політичних партій.

Громадська участь

Право громадян на участь в управлінні державними справами», у тому числі, на місцевому рівні, чітко визначено в Європейській хартії місцевого самоврядування,  а в Додатковому протоколі до неї зазначено, що «право участі у справах місцевого органу влади означає право вживати рішучих заходів для визначення або впливу на здійснення повноважень та обов’язків місцевого органу влади».  Коли місцеві органи влади консультуються з громадянами та залучають їх до розроблення та оцінювання державних послуг, вони відкривають шлях до покращення результатів своєї політики, а також до підвищення взаємної довіри між громадянами та органами влади.

Громадська участь передбачає взаємодію з широким колом місцевих зацікавлених сторін, як-от громадські активісти, журналісти, представники наукових кіл, представники бізнесу, місцеві громади та активні громадяни. Важливо, щоб така участь мала ексклюзивний характер та враховувала погляди широкої громадськості, зацікавлених сторін з експертного середовища та представницьких груп, включаючи вразливих та відчужених осіб. Окрім того, залучення зацікавлених сторін повинно передбачати роботу з тими з них, на чиє життя та інтереси вплине реалізація рішень, що розглядаються. Щоб виявити такі зацікавлені сторони, громадські консультації слід проводити до того, як будуть взяті зобов’язання щодо вжиття заходів або до подання проєкту відповідного рішення. Під час відкритого процесу консультацій зацікавленим сторонам спочатку пропонується обговорити та визначити проблеми, виклики та можливості, а потім мають розглядатися різні сценарії політики. Це все відбувається до вироблення будь-яких рішень.

Механізми громадської участі можна об’єднати в такі категорії, які відображають різні рівні залучення:

  • інформування громадськості про місцеві пріоритети, державні програми та плани;
  • проведення консультацій з питань державної політики з громадськістю та/або окремими групами людей, забезпечення для них можливості поділитися досвідом чи знаннями;
  • співпраця з громадськістю та/або окремими групами людей для вироблення рішень з розв’язання місцевих проблем (включно з процесами спільної творчості, як-от формулювання зобов’язань у межах Плану дій із впровадження Ініціативи «Партнерство «Відкритий Уряд»);
  • залучення місцевих громад до процесів ухвалення рішень через дорадчі процеси, голосування (наприклад, громадський бюджет та референдуми) та інші інструменти ухвалення рішень.

Відповідно до Додаткового протоколу, «законодавство повинно передбачати засоби, що  сприяють здійсненню» права громадян на участь. Щоб вищенаведені форми участі стали справжнім залученням, а не формальними заходами про людське око, мають існувати законодавство, нормативні акти та інструктивні матеріали, а також сильна політична воля на підтримку процесу консультацій з формування нової політики та законодавства.

Інклюзивне формування політики повинно водночас бути ефективним, а громадськість має бути добре поінформована про свої права, можливості та способи участі в ухваленні рішень на місцевому рівні. Процеси формування політики мають бути чітко й завчасно артикульовані, щоб громадяни та групи зацікавлених сторін могли підготувати матеріали та підготуватися до виступів. Для забезпечення змістовного наповнення громадської участі повинні бути публічно визначені часові межі цього процесу із чітким зазначенням заходів, до яких громадяни будуть залучені. Місцеві органи влади повинні забезпечити зворотний зв’язок з особами, які вносять пропозиції або рекомендації щодо політики. Місцеві органи влади мають гарантувати, що погляди та позиції зацікавлених сторін буде в належний спосіб відображено та враховано під час ухвалення політики, а зворотний зв’язок міститиме чітко сформульовані причини рішень про ухвалення чи відкидання пропозицій. Такий інклюзивний підхід гарантує, що політика буде актуальною та заснованою на фактичних даних, враховуватиме міжсекторальні потреби та відповідатиме вимогам громадськості.
Кадровий склад місцевих органів влади повинен включати посадових осіб, навчених проводити громадські консультації та забезпечувати оперативний і всебічний зворотний зв’язок із громадянами.

Такі інклюзивні підходи забезпечують ухвалення місцевими органами влади рішень, які є кращими й доцільнішими, відображають суспільні інтереси та є добре зрозумілими для всіх громадян. Одночасно місцеві громади можуть спільно розвивати стійку здатність до артикулювання проблем, вироблення рішень та контролю їх належної реалізації, результатом чого стане підвищення довіри громадськості до надання послуг на місцевому рівні.



Національний контекст

На законодавчому рівні в Україні громадянам надаються різні права, можливості та механізми, що дозволяють їм брати участь у процесах прийняття рішень. Згідно зі змінами до закону «Про звернення громадян», громадяни можуть подавати свої скарги та пропозиції в електронному вигляді, а більшість місцевих органів влади мають спеціальні онлайн-платформи та веб-сайти, які дозволяють надсилати звернення, петиції та проводити громадські консультації. Прийняття таких змін значно збільшило кількість поданих петицій та використання різних механізмів подання петицій громадянами.  В Україні створено кілька платформ і порталів, кожен для різних рівнів влади.

Створене у 2019 році Міністерство цифрової трансформації визначає одним із своїх основних завдань розробку електронних інструментів для підтримки відкритої політики. Окрім освітніх програм та тренінгів для громадян у сфері діджиталізації та електронного урядування, Міністерство запровадило відкриту платформу для розробки політики для покращення взаємодії між органами місцевого самоврядування та громадянами.

Проте, попри різноманітність механізмів, громадяни ставляться до громадської участі та творення відкритої політики з певним сумнівом та недовірою.  Однією з цілей місцевої влади в Україні має стати підвищення обізнаності місцевих громад та навчання громадян, як можна розвивати та залучатися до процесу взаємодії та роботи з державними органами. У рамках Стратегії реформування системи управління державними фінансами на 2017-2020 роки, затвердженої Кабінетом Міністрів України, Міністерство фінансів оприлюднило «Настанови щодо механізмів участі громадськості у бюджетному процесі на місцевому рівні»,  залучаючи громадян в управління державними коштами та підвищуючи рівень довіри та відкритості.

Творення відкритої політики

Творення відкритої політики – це широкий термін, що описує розробку політичних стратегій, що є прозорими та колективними. Він описує спосіб творення політики та прийняття рішень на основі останніх аналітичних інструментів, циклічних за природою. Не існує єдиного способу творення відкритої політики, різні політичні рішення вимагатимуть різних підходів.

Міжнародні стандарти

Підходи до відкритого формування політики дають змогу органам влади отримувати обґрунтованішу та осмисленішу політику. Це досягається через підходи, що передбачають співпрацю і спираються на різні погляди та досвід. Щоб політика більшою мірою ґрунтувалася на фактах і даних, застосовуються різні цифрові інструменти та аналітичні методи. Моделі залучення можуть охоплювати представницьку групу громадян, краудсорсинг політичних ідей або використання колективного розуму для залучення знань та досвіду різних представників громадськості.

Використання відкритих даних і залучення громадян дає змогу ухвалювати більш обґрунтовані, інклюзивні рішення та застосовувати більше інновацій як у процесі формування політики, так і в подальших рішеннях щодо політики. Щоб максимально збільшити можливі переваги відкритого формування політики, місцеві органи влади могли б створити групу з питань відкритого формування політики, яка б публікувала дані, що використовують для обґрунтування та формування політичних рішень, і навчала державних посадових осіб роботи з даними для обґрунтованого формування політики.

Хоча не існує конкретних стандартів творення відкритої політики, наведений перелік корисний на початковому етапі:


Побутовий контекст

Творення відкритої політики стало в Україні звичайною практикою після Революції 2014 року. Як органи місцевого самоврядування, так і органи державної влади створюють громадські ради для залучення громадян до процесу прийняття рішень.

У травні 2021 року Міністерство цифрової трансформації України представило потужний інструмент електронного урядування та відкритих політик «СВОЇ», який призначений для вдосконалення взаємодії між органами місцевого самоврядування та громадянами (https://toolkit.in.ua/). За допомогою платформи «СВОЇ» органи місцевого самоврядування можуть легко створити власний веб-сайт, запустити чат-бота у Viber та Telegram для спілкування з громадянами, запустити власну систему електронних петицій, забезпечити ефективну систему бюджету участі та електронних консультацій, а також використовувати геосистему «Відкрите місто». У проєкті вже взяла участь 41 українська громада. Серед найбільших міст, які використовують цей інструмент – Одеса, Луцьк, Вінниця, Кам’янське, Тернопіль, Хмельницький та Сєвєродонецьк.


Законодавство

Положення про творення відкритої політики містять декілька законів, наприклад, Закон №2862-VI «Про соціальний діалог в Україні»,  Закон №1160 «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності»  та Постанова Кабінету Міністрів України №996 «Про забезпечення громадської участі у формуванні та реалізації державної політики».  Крім того, зараз на стадії розробки перебуває законопроєкт «Про публічні консультації».

Згадана Постанова №996 регулює загальні процедури публічних консультацій, аналізу політик та залучення зацікавлених сторін у дорадчих органах. Постанова не обов’язкова для органів місцевого самоврядування, що означає, що вони можуть на власний розсуд вирішувати питання транспонування її положень у свої нормативно-правові акти.

Постанова №996 визначає типові положення про громадські ради – тимчасові дорадчі органи, створені в органах державної влади та органах місцевого самоврядування для сприяння участі громадян у творенні політики. У травні 2019 року Кабінет міністрів України змінив Постанову №996, оновивши спосіб і принципи формування громадських рад. Завдяки цим змінам з’явилась можливість обирати склад громадської ради шляхом інтернет-голосування. Ця зміна є корисним інструментом для збільшення прозорості відповідного процесу.


Настанови

У рамках проєкту «Прозорі міста» ГО TI Ukraine надає 100 найбільшим містам України рекомендації на основі індивідуальної оцінки кожного міста.  Рекомендації з питань творення відкритої політики заохочують міські ради надавати громадянам можливість брати участь у процесі консультацій та засіданнях їхніх комітетів, а також публікувати проєкти рішень за 20 робочих днів до обговорення, а повні порядки денні засідань – за десять днів до пленарного засідання.

«Довідник громадського активіста», розроблений експертами проєкту USAID «Громадяни в дії» спільно з фахівцями Інституту політичної освіти, містить рекомендації та огляд механізмів залучення громадян до творення відкритої політики. Наприклад, він містить типові положення для місцевої демократії, які дозволяють впроваджувати кращі практики місцевої демократії відповідно до європейських стандартів належного управління.


Передові практики

Неурядова організація «Молодіжна платформа» розпочала проєкт щодо створення ефективної моделі участі молоді на місцевому рівні (http://youthcouncil.com.ua/). Організація надає рекомендації щодо створення дорадчих молодіжних рад в органах місцевого самоврядування. Спочатку організація заснувала 5 молодіжних рад у громадах Волинської області,  і зараз багато міст України беруть участь у цій ініціативі. Цей проект є чудовим прикладом залучення молоді до формування політики на місцевому рівні.

У м. Львові різні питання місцевого значення, що належать до компетенції органів місцевого самоврядування, можуть бути предметом громадських слухань. Організація таких громадських слухань визначається Положенням про порядок проведення громадських слухань у м. Львові, яке є додатком до Статуту територіальної громади м. Львова. Секретаріат Львівської міської ради спільно з ініціатором визначає дату проведення громадських слухань, а відповідне оголошення публікується на офіційному сайті Львівської міської ради протягом 5 робочих днів з дня отримання заяви.

Бюджет участі

Одна з краудсорсингових форм участі громадян, бюджетування за участі громадськості, заохочує громадян та громадські групи пропонувати нові ініціативи або поліпшення державних послуг, які повинні фінансуватися органами місцевої влади. Різні моделі передбачають голосування громадян, часто онлайн, за різними проєктами. Це дає можливість членам громади безпосередньо впливати на те, як потрібно витрачати державні гроші. Така практика створює можливості для залучення, навчання та розширення прав і можливостей громадян. Вона також здатна сприяти прозорості, що так само може допомогти зменшити неефективність та знизити рівень корупції.

Міжнародні стандарти

Щоб забезпечити інклюзивність бюджетування за участі громадськості та охоплення різних груп населення, зокрема групи меншин та знедолених громадян, необхідно організовувати інформаційні заходи як у режимі онлайн, так і особисто, а також надавати підтримку громадянам, різним громадським групам і зацікавленим сторонам у тому, як підготувати пропозицію для розгляду. Впровадження гендерно чутливого бюджетування за участі громадськості здатне збільшити охоплення та доступність та може бути заплановано в тісній співпраці з місцевими громадськими групами з акцентом на інклюзивність.

Незважаючи на те, що конкретних стандартів для впровадження бюджету участі не існує, наведений перелік може бути корисним на початковому етапі:


Побутовий контекст

Чернігів, Черкаси та Полтава уперше в Україні запровадили бюджети участі 2015 року. Наразі більшість об'єднаних громад впроваджують цей процес демократичного обговорення та прийняття рішень. Бюджет участі передбачає, що місцеві ради виділяють певну суму місцевого бюджету громадянам. Для цього міста можуть використовувати власні веб-сайти або спеціальні електронні платформи, що дозволяють громадянам створювати та голосувати за проєкти, що фінансуються з місцевого бюджету, наприклад «Громадський проєкт» або «E-Dem. Громадський бюджет».

Серед інших способів залучення громадян у бюджетування, що доповнюють бюджет участі, – відкриті пленарні засідання з питань бюджетування, письмові пропозиції громадян та запити з розвитку та використання місцевого бюджету, громадський моніторинг та оцінювання ефективності бюджетних витрат.


Законодавство

На національному рівні не було прийнято жодних законодавчих актів щодо бюджету участі. Закон №280/97-VR «Про місцеве самоврядування»  дає змогу громадянам подавати власні ініціативи до місцевої ради (стаття 9 Закону України №280/97-ВР). Частиною 20 статті 26 передбачено, що на пленарному засіданні міської, селищної чи сільської ради рада може надати органам самоорганізації населення конкретні повноваження із самоврядування і передати кошти для реалізації запропонованої ними ініціативи. На практиці кожне місто, селище, село, де запроваджується бюджет участі, створює відповідне місцеве регулювання для подальшої реалізації проєктів.

Наприклад, у своєму Положенні про громадський бюджет місто Тернопіль описує конкретні процедури подання та розгляду проєктів, подальшого голосування за проєкти та визначення переможців, а також подальшої реалізації цих проєктів. Щоб отримати фінансування за рахунок громадського бюджету, проєкти повинні бути спрямовані на покращення інфраструктури громади (наприклад, вулиць, парків, доріг, спортивних або дитячих майданчиків, установ: шкіл, поліклінік, дитячих садків тощо). Подання проєктів, а також голосування за них може здійснюватися онлайн або в паперовій формі. Результат проєкту повинен бути загальнодоступним, а всі жителі громади повинні мати вільний доступ до нього.


Настанови

В ході реалізації Стратегії реформування системи управління державними фінансами на 2017-2020 роки, затвердженої Кабінетом Міністрів України, Міністерство фінансів видало «Методичні рекомендації щодо механізмів участі громадськості у бюджетному процесі на місцевому рівні».Ці настанови містять рекомендації для органів місцевого самоврядування з розробки місцевих нормативно-правових актів щодо бюджету участі.

Посібник «Упровадження та вдосконалення Громадського бюджету: практичні рекомендації», розроблений в рамках діяльності проекту міжнародної технічної допомоги «Партнерство для розвитку міст», який впроваджує Федерація канадських муніципалітетів», надає покрокові плани дій, за допомогою яких громади можуть самостійно успішно впроваджувати бюджет участі. Посібник містить рекомендації щодо семи етапів бюджету участі:

  1. Підготовчий етап;
  2. Інформаційно-освітня кампанія;
  3. Обговорення, підготовка та подання проєктів;
  4. Перевірка проєктів;
  5. Вибір проєктів;
  6. Реалізація проєктів;
  7. Оцінка та вдосконалення.

Безумовно, ефективне формування бюджету участі неможливе без активних громадян, які мають достатньо знань для підготовки та подання проєктів. Для підвищення обізнаності місцевих громад деякі міста проводять спеціальні освітні та навчальні програми. Так, в Одесі створені корисні Методичні рекомендації з організації та проведення навчання жителів громади щодо подання проєктів у межах інструменту «Громадський бюджет».


Передові практики

Енергодарська міська рада впроваджує бюджет участі з 2018 року. У 2020 році міська рада затвердила 10 млн. грн. на громадські ініціативи та проєкти, що робить це найбільш визначним прикладом в українському контексті з точки зору витрат грошей на одного жителя (в Енергодарі 54 000 жителів) .

Інший приклад – об'єднана громада Вінниці, яка є першою українською громадою, що у 2019 році прийняла Шкільний бюджет участі. Було виділено 1 млн. грн. на реалізацію 11 переможних шкільних проєктів, спрямованих на посилення активної участі дітей і підлітків (від 10 до 18 років) у житті громади. Так само Полтавська обласна рада реалізувала програму шкільної безпеки на регіональному рівні з метою запровадження бюджету участі на рівні шкіл. У підготовці та подачі проєктів взяли участь понад 100 шкіл, а 34 проєкти було відібрано для реалізації у 2021 році .

Волонтерський проєкт Лідерів Команд Громадського Бюджету у Києві за підтримки міської ради «Школа громадського бюджету» навчає киян успішно брати участь у формуванні громадського бюджету. Вони заснували курси громадського бюджету і вже допомогли 500 студентам дізнатись більше про нюанси бюджету участі.  Ця ініціатива є прикладом особливої місцевої громади, яка постійно шукає нові шляхи покращення міського середовища.

В рамках місцевої ініціативи Ради Європи «Посилення демократії та довіри на місцевому рівні в Україні» жителі Дунаївців, маленького містечка в Хмельницькій області, серед інших досягнень, таких як імплементація Кодексу етики та впровадження інструментів відкритого врядування, у 2018 році почали використовувати бюджет участі. Громада об’єднує досвід людей похилого віку та молоді для роботи над місцевим бюджетом і завдяки цьому запроваджує зміни у житті громади та створює інклюзивне середовище. Завдяки економії та обґрунтованого розподілу бюджету, за рахунок заощаджених коштів, громада придбала сучасне реабілітаційне обладнання та реалізувала кілька проєктів для вразливих частин населення.

Такі приклади бюджету участі дають змогу місцевій владі краще ідентифікувати потреби та проблеми, найважливіші для громадян, та братися за їх вирішення, дозволяючи громадянам висловлювати свої занепокоєння і пропонувати можливі рішення у форматі проєктних пропозицій. Крім того, громадяни стають дедалі більш залученими у процес розпорядження публічними коштами, що розвиває почуття власності та відповідальності. Зрештою, діалог між громадянами та місцевою владою в ході запровадження бюджету участі сприяє довірі та залученню громадян.

Публічні консультації

Публічні консультації - це формальний, часто юридично обов'язковий процес, що дозволяє громадянам та іншим зацікавленим сторонам висловити свою думку на ключових етапах політичного процесу. Це може бути як онлайн, так і офлайн формат, або поєднання обох. Їхня головна мета - підвищення ефективності, прозорості та залучення громадськості до прийняття важливих рішень. Своєчасно і ефективно проведені публічні консультації підвищать якість прийняття рішень, рівень дотримання правил, скоротять витрати на виконання і сприятимуть більшій довірі громадськості до прийняття рішень.

Міжнародні стандарти

Різні форми консультацій варіюються від інформування та консультування громадян до краудсорсингу ідей для політики, дорадчих дебатів і зборів, де громадяни можуть розробляти потенційні рішення щодо політики для подальшого ухвалення обґрунтованих рішень, і співпраці, де соціальні підприємства, організації громадянського суспільства чи групи експертів беруть участь у розробці або наданні послуг.

Для підвищення інклюзивності та ефективності громадських консультацій у кожному місцевому органі влади має бути створено підрозділ, який відповідає за координацію керівних принципів і процедур проведення громадських консультацій, а також за забезпечення їх відповідності чинному законодавству. Такий підрозділ також може навчати посадових осіб різних департаментів проводити громадські консультації.

Незважаючи на те, що конкретних стандартів для впровадження публічних консультацій не існує, наведений перелік може бути корисним на початковому етапі:


Побутовий контекст

Практика публічних консультацій значно еволюціонувала в рамках Планів дій із впровадження ініціативи «Партнерство Відкритий уряд» в Україні. Відповідно до рекомендацій Моніторингової місії Європейського парламенту в Україні була створена онлайн-платформа для публічних консультацій парламенту (itd.rada.gov.ua) України, яка була належним чином включена в національне законодавство. Уряд України запустив тематичну веб-платформу для спілкування з громадянським суспільством та публічних консультацій (www.kmu.gov.ua/gromadskosti). Серед інших функцій, ця веб-платформа містить орієнтовні графіки публічних консультацій, організованих органами виконавчої влади. На місцевому рівні Київрада регулярно використовує публічні консультації для залучення громадян до процесу прийняття рішень.

Також такі електронні платформи для публічних консультацій як «Електронна демократія. Консультації з громадськістю» (https://consult.e-dem.ua/) та система опитувань громадської думки «Ваша думка» (https://vdmk.org/), які можна використовувати під час публічних консультацій та слухань в режимі офлайн, збільшують роль відкритої політики, надаючи різноманітні інструменти для взаємодії між громадянами та державними органами влади.


Законодавство

Правова база публічних консультацій розвивається. Фактично наразі розробляється проєкт Закону «Про публічні консультації», який покликаний забезпечити юридично обов'язкову процедуру проведення публічних консультацій. Окрім цього, у законодавчих актах у різних галузях може бути передбачений обов’язок державних органів у деяких конкретних випадках організовувати публічні слухання.

Загальні процедури проведення публічних консультацій викладені у двох Постановах Кабінету Міністрів України: №996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» та №976 «Про затвердження Порядку сприяння проведенню громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади».  Постанова №996 регулює загальні процедури консультацій з громадськістю. Однак постанова не є обов’язковою для органів місцевого самоврядування, тобто вони можуть обирати, чи слід дотримуватись такого регулювання на місцевому рівні.

Згідно з Постановою публічні консультації оголошуються і проводяться підрозділи органами виконавчої влади, відповідальними за розробку актів. Вони можуть проводитися у формі громадських обговорень, електронних консультацій та вивчення громадської думки, як зазначено в пункті 11 Постанови № 996.

У певних сферах органи державної влади зобов’язані організовувати публічні консультації та враховувати пропозиції громадян, наприклад, під час оцінки регуляторного впливу у сфері економічної діяльності  при розгляді питань містобудування  та екології.  Повний перелік таких сфер визначений у пункті 12 Постанови №996.

Що стосується місцевого рівня, Закон України №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування»  дозволяє громадянам влаштовувати громадські слухання, де вони можуть обговорювати актуальні питання та подавати свої пропозиції до органів державної влади (стаття 13).


Настанови

На основі проведеного Радою Європи аналізу участі громадськості у прийнятті рішень, місцевим органам державної влади рекомендується регулярно проводити публічні консультації у формі онлайн-консультацій, експертних робочих груп та громадських слухань, щоб дати громадянам, організаціям громадянського суспільства та іншим зацікавленим сторонам відчуття причетності до прийняття рішень.  Державні органи повинні забезпечити, щоб учасники публічних консультацій мали щонайменше 30 днів для подання своїх зауважень на кожному етапі процесу розгляду. В результаті публічні консультації також посилюють оцінку впливу та покращують якість і стійкість прийнятих рішень і законів.

Державними органами та провідними неурядовими організаціями були розроблені два онлайн-курси, які пояснюють, як ефективно організовувати громадські консультації. Один з них розміщений на платформі «Дія» і містить корисні вказівки щодо онлайн-консультацій з громадськістю. Інший опублікований постачальником відкритих курсів «EdEra» і більше зосереджений на офлайн-форматі. EdEra також представила довідник «Публічні консультації: крок за кроком», який містить не лише загальні пояснення з цього приводу, але також практичні поради, шаблони, інструменти, контрольні списки та додаткові інтернет-ресурси.

Експерти Проєкту USAID «Громадяни в дії» спільно з Інститутом політичної освіти розробили Типові положення для місцевого самоврядування, які запроваджують в містах кращі практики місцевої демократії, що відповідають європейським стандартам хорошого врядування, включаючи Типове положення про консультації з громадськістю.


Передові практики

Проєкт «Створення Офісу підтримки громадських ініціатив в м. Славутич»  є ще одним прикладом належної практики розвитку механізмів громадських консультацій між органами місцевого самоврядування та громадянами з метою виконання етичних норм та заохочення участі громадян. Офіс підтримки громадських ініціатив – це відкритий майданчик для проведення планових та позапланових зустрічей місцевих органів влади (державних службовців, депутатів міських рад тощо) та громадянського суспільства (неурядових організацій, місцевих активістів тощо). Офіс сприяє формуванню інноваційних ідей для покращення життя громади і прийняттю конструктивних рішень щодо реалізації етичних стандартів. Крім того, це відкриває додаткові можливості для розширення громадської участі та підвищення публічної підзвітності.

Маріупольська міська рада затвердила Положення про громадські слухання.  Положення регулює процес ініціювання, підготовки та проведення громадських слухань, включаючи реєстрацію їх результатів, наступним чином:

  • Громадські слухання можуть проводитися з питань, які стосуються як усіх громадян, так і окремих груп, які проживають у різних частинах міста;
  • Залежно від питання, для ініціювання громадських слухань потрібно в цілому 50 або 75 підписів, або колективний запит від щонайменше трьох громадських організацій, об'єднань співвласників багатоквартирних будинків або органів самоорганізації населення;
  • Підготовка громадських слухань здійснюється у співпраці з їхніми ініціаторами;
  • Два представники ініціатора (ініціаторів) виступають як Секретар і Головуючий;
  • Рішення, прийняте за результатами громадських слухань, затверджується простою більшістю голосів і обговорюється на пленарному засіданні міської ради або її виконавчого комітету з обов'язковою участю ініціаторів громадських слухань.
     
Публічні петиції

Публічні петиції дають змогу громадянам піднімати питання, що стосуються державних органів влади. Кількість зібраних підписів може вказувати на рівень підтримки питань, що розглядаються. Їхня мета – або ознайомити з проблемою, або вимагати здійснення конкретних заходів. Петиції часто зумовлені діяльністю громадянського суспільства, але вони дедалі частіше подаються через офіційні, часто онлайн-платформи, через які петиції з певною кількістю підписів отримають офіційну відповідь.

Міжнародні стандарти

Важливо, щоб офіційну відповідь було надано негайно і щоб були представлені чіткі та добре аргументовані причини рішень, прийнятих або не прийнятих у відповідь на петицію громадян.

Щоб петиції громадян стали інструментом, який знайде відгук у широкої громадськості, органи місцевої влади та організації громадянського суспільства повинні підвищити обізнаність про природу петицій, процедури збору підписів та подання петицій у своїх муніципалітетах. Треба також внести ясність щодо питання про статус електронних підписів, аби забезпечити повну прозорість умов, які має задовольняти петиція громадян для отримання офіційної відповіді.

Зазначені нижче міжнародні конвенції та стандарти стосуються петицій громадян:


Побутовий контекст

Публічні петиції становлять частину права громадян на звернення до органів влади, що передбачено Статтею 40 Конституції України. Починаючи з липня 2015 року, є можливість подання електронних петицій, що значно посприяло використанню публічних петицій громадянами. З 2018 року електронні петиції стали найпоширенішим інструментом електронної демократії в українських містах.

Одним із найбільших проєктів щодо впровадження місцевих петицій онлайн є проєкт «Взаємодія». Це онлайн-платформа, що дозволяє громадянам вільно взаємодіяти з органами місцевого самоврядування та брати участь у прийнятті рішень на місцевому рівні. На цій платформі члени громад можуть створювати та подавати електронні петиції до органів місцевого самоврядування територіальних громад. Органи місцевого самоврядування зобов’язані публічно відповісти на петицію, якщо вона назбирає необхідну кількість підписів. Петиція може стосуватись різних тем, таких як благоустрій та будівництво, екологія, економіка та фінанси, житлово-комунальне господарство, освіта, охорона здоров’я, правоохоронна діяльність, промисловість та підприємництво, сім’я, молодь, діти, соціальний захист, охорона праці, транспорт та дороги.

Портал е-демократії E-DEM (petition.e-dem.ua) – ще одна єдина система місцевих петицій. Мета системи – допомогти органам місцевого самоврядування, надавши їм вже готовий та уніфікований онлайн-інструмент та пакет проєктів місцевих нормативних актів для забезпечення дотримання норм закону № 577-VIII «Про внесення змін до Закону України "Про звернення громадян" щодо електронного звернення та електронної петиції».  Більше 200 місцевих органів влади вже використовують цю платформу.

Крім того, публічні петиції, що потребують уваги Президента України, також можна подати в режимі онлайн через спеціальний Портал електронних петицій Президента України (petition.president.gov.ua). Цей ресурс також дозволяє відстежувати статус усіх петицій, направлених Президенту України.


Законодавство

Положення про публічні петиції є частиною законодавства, що регулює звернення громадян. Закон №393 «Про звернення громадян»  визначає та регулює процедуру публічних петицій. Електронна петиція вважається спеціальною формою колективного звернення громадян (стаття 23–1). Закон гарантує громадянам право подавати петиції до Президента України, Верховної ради України, Кабінету міністрів України, а також до органів місцевого самоврядування через офіційні веб-сайти або веб-сайт організації збору підписів на підтримку електронних петицій. Це означає, що всі перелічені органи державної влади та органи місцевого самоврядування зобов’язані надавати громадянам інструменти для участі в публічних петиціях. Доступ до систем електронних петицій має бути безоплатним і захищеним від автоматизованого заповнення форм.

Електронна петиція, адресована Президентові України, Верховній Раді України та Кабінету міністрів України, буде розглянута лише в тому випадку, якщо протягом трьох місяців її підтримають не менше 25 тисячами підписів.

Вимоги щодо кількості підписів громадян на підтримку електронної петиції до органу місцевого самоврядування та кінцевий термін збору підписів мають бути визначені в статуті конкретної територіальної громади. Як правило, кількість потрібних підписів у петиціях, адресованих владі органам місцевого самоврядування, залежить від розміру громади. Кількість варіюється від 50 підписів для менше 1000 жителів до 1000 підписів для понад одного мільйона жителів. Якщо у петиції зібрано необхідну кількість підписів, місцева рада повинна зібратись на пленарну сесію для розгляду петицій.

Порядок розгляду електронних петицій, адресованих Президентові України, додатково регулюється Указом Президента України № 523/2015.


Настанови

Асоціація сприяння самоорганізації населення України надає місцевій владі такі рекомендації:

  • Внесення необхідних змін до статутів громад для надання громадянам можливості подання електронних петицій та визначення необхідної кількості підписів;
  • Запровадження спеціально створеної системи публічних петицій або використання державної платформи для електронних петицій (petition.e-dem.ua);
  • Перегляд формул петицій та забезпечення розумної кількості необхідних підписів, особливо якщо поточний поріг надто високий для заохочення громадян до участі;
  • Забезпечення дотримання всіх строків та вимог щодо розгляду петицій;
  • Оприлюднення не лише відповідей, але й усього процесу розгляду петицій;
  • Проведення навчальних курсів для надання спеціальним підрозділам та посадовим особам, відповідальним за розгляд петицій, можливості визначення та попередження оприлюднення забороненого контенту (наприклад, питання, що порушують конституційні права, пропаганда війни, підбурювання до насильства тощо);
  • Надання практичних рекомендацій громадянам щодо механізмів і процедур петицій.

Передові практики

Київська міська рада розробила дієвий механізм для успішного запровадження та імплементації електронних петицій. Місто Київ має власну платформу для подання електронних петицій.  Якщо публічна петиція успішна, мер Києва призначає особу, відповідальну за її виконання. Разом із автором петиції вони готують дорожню карту виконання петиції та надають щомісячні звіти про хід процесу. На веб-сайті для електронних петицій Київської міської ради публікується вся хронологія процесу виконання петиції (зокрема інформація про осіб, відповідальних за конкретні завдання, прийняті рішення тощо). Така прозора комунікація переконує громадян не дискредитувати процес публічних петицій, створює довіру та посилює громадську участь у місцевих справах. 

Ризики корупції

Відсутність етики та публічної підзвітності сприяє процвітанню корупції та зловживанню владою, що підриває основи мирного, успішного та справедливого суспільства.

Корупція – основний виклик для демократії та верховенства права. Вона призводить до прийняття рішень та розподілу ресурсів, які не відображають інтересів громадськості та концентрують політичну владу в руках обмеженого кола осіб. Це, у свою чергу, змушує політичних лідерів та установи втрачати легітимність та довіру суспільства, що зменшує їхню здатність здійснювати врядування.

Корупція становить велику загрозу для сталого розвитку, посилюючи бідність і нерівність. Отже, зміцнення органів місцевого самоврядування та їх активна участь у боротьбі з корупцією є однією з найважливіших передумов демократичного розвитку. Корупція на місцевому рівні є специфічним явищем і вимагає особливого підходу відповідно до муніципалітетів.

Корупція також призводить до непродуктивності та неефективності органів місцевого самоврядування у виконанні своїх обов’язків. Як результат, рішення приймаються не на основі інтересів суспільства в цілому, а на основі власних інтересів особи, що приймає рішення, та її партнерів. Це призводить до втрати публічних коштів, при цьому контракти надаються постачальникам нижчих рівнів, а бюджети використовуються не за призначенням. У найгіршому випадку це дає змогу публічним службовцям витрачати кошти та ресурси неналежним чином, використовуючи свою посаду для того, щоб розбагатіти за рахунок тих, кому вони зобов’язані служити.

Одним із головних викликів для суспільств у всьому світі є розвиток підзвітних і прозорих систем, які забезпечують ефективні публічні послуги. Через близькість до громадськості органи місцевого самоврядування мають хороші можливості для вирішення цієї проблеми, а також для боротьби та запобіганню корупції на місцевому рівні.

Під час реформи децентралізації органи місцевої влади отримують не лише ресурси, а й повноваження використовувати ці ресурси. Таким чином, органи місцевого самоврядування мають потенціал для зменшення корупції та покращення надання державних послуг на місцевому рівні, або, навпаки, підвищити рівень корупції та погіршити якість надання послуг.

Унаслідок корупції публічні службовці можуть призначатися на посади за принципом фаворитизму, а не за заслуги, а це означає, що органи місцевого самоврядування не матимуть доступу до найяскравіших та найталановитіших кадрів. Це, в свою чергу, створює сприятливі умови для подальшої корупції та ще більше знижує ефективність та продуктивність роботи адміністрації.

Непродуктивні та неефективні організації, де працевлаштовані особи, які отримали свої посади на основі чогось іншого, аніж заслуги, призводять до поганої якості публічних послуг та інфраструктури, що, таким чином, знижує довіру громадськості та легітимність публічних установ. Однак важливішим є те, що це призводить до значних гуманітарних наслідків, зокрема до бідності, смертності, захворювань та обмежених можливостей життя.

Врешті-решт, корупція завдає шкоди економічному розвитку. Вона призводить до того, що публічні кошти спрямовуються на неконкурентоспроможні підприємства, а не на ті, які пропонують більш інноваційні або дешеві продукти і послуги. Неконкурентоспроможні ринки у поєднанні з негативним впливом корупції на якість місцевих публічних послуг та інфраструктури означає, що підприємства не мають міцного фундаменту (персоналу, безпеки, інвестицій тощо), на якому слід будувати. Зрештою, це може призвести до того, що приватні та міжнародні інвестори уникатимуть інвестицій в регіоні.



Національний контекст

Корупція була і залишається однією з найскладніших проблем в Україні. Після Революції Гідності боротьба з корупцією стала одним із ключових пріоритетів державної політики і одночасно є найсильнішим запитом суспільства.  За активної підтримки та консультуючись з міжнародними організаціями та місцевими ініціативами уряд обрав два напрямки для зменшення та подолання корупції та прозорого і зрозумілого для суспільства впровадження змін.

Перший напрямок – зменшення можливостей для корупції шляхом реформування законодавства в у різних секторах. 14 жовтня 2014 уряд прийняв пакет антикорупційних законів, у тому числі Антикорупційну Стратегію 2014-2017  і закон № 1700-VII «Про запобігання корупції».

Іншою рушійною силою змін є створення ефективних установ та інституцій для боротьби та запобігання корупції, таких як Національне агентство з питань запобігання корупції (НАЗК), Національне антикорупційне бюро України (НАБУ), Спеціалізована антикорупційна прокуратура (САП), Національне агентство з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів (АРМА), Державне бюро розслідувань (ДБР), Національна рада з питань антикорупційної політики при Президентові України та Бюро економічної безпеки. У вересні 2019 року почав працювати Вищий антикорупційний суд України. За два роки свого існування Вищий антикорупційний суд (ВАКС) розглянув справи про розкрадання, зловживання чи привласнення майна іншої особи, зловживання службовим становищем державною службовою особою, зловживання владою або прийняття пропозиції, обіцянки чи одержання неправомірної вигоди та хабаря державним службовцем і розглянув понад 19 000 клопотань та скарг.

Однак, попри позитивні тенденції, досягнень України у боротьбі з корупцією у формах, розповсюджених в Україні, таких як хабарництво, непотизм (або “кумівство”) та заступництво, все ще не так багато. Навіть більше, ставлення українців до повсякденної корупції – неоднозначне. Наприклад, вважаючи це явище ганебним та аморальним та засуджуючи корумпованих чиновників при владі, 25,5% громадян стверджували, що давали хабарі за останній рік.  Заступницькі мережі, які отримували вигоду від знаходження при владі, чинили опір спробам реформування антикорупційного законодавства, і в деяких випадках олігархічні інтереси все ще мають значний вплив на український уряд та економіку.

У цих суперечностях реформування та боротьби з корупцією з одного боку та небажання змінюватися та поширювати демократію з іншого боку, дуже посилюється вплив місцевої влади. З удосконаленням місцевого самоврядування, яке може використовувати інструменти публічних закупівель, відкритих даних та громадської участі, а також за допомогою новостворених установ і інститутів, існує надія та способи подолання проблем та продовження антикорупційного руху.

Хабарництво

Хабарництво – це обіцянка, пропозиція, прийняття чи підбурювання до особистої вигоди (наприклад, подарунка, позики, винагороди, послуги тощо) в обмін на неетичну чи незаконну дію.  Хабарництво призводить до того, що рішення не приймають в інтересах суспільства, це в свою чергу знижує довіру громадськості до установ та призводить до надання неналежних публічних послуг.

Міжнародні стандарти

Міжнародні конвенції та стандарти, які стосуються підкупу, такі:


Побутовий контекст

Міжнародні та національні опитування щодо сприйняття та досвіду корупції в Україні показують, що в країні досить поширені випадки хабарництва. У 2017 році 25,5 % українців стверджували, що протягом останнього року давали хабар.  Ті, хто платив хабар, переважно робили це для доступу до системи медичного обслуговування (46,3 %), вищих навчальних закладів (22,5 %) та органів місцевого самоврядування (13,6 %). Водночас 29 % українців відповіли, що вони відмовляються платити хабарі.

У 2020 році 32% українців мали досвід хабарництва у медичних закладах, 19% – у навчальних закладах та 11% – у поліції.

Створення Національного антикорупційного бюро України призвело до економічного ефекту у вигляді компенсацій збитків, які були спричинені злочинами, повернення незаконного доходу, штрафів на користь держави та запобігання крадіжкам, лише у 2020 році в розмірі 1,93 млрд грн. (приблизно 63 млн. євро), з яких державі повернуто 1,14 млрд. грн., а також вдалося запобігти крадіжки на суму у 805,6 млн. грн.


Законодавство

В українському законодавстві замість терміну «хабар» використовується поняття «неправомірна вигода». Закон №1700-VII «Про запобігання корупції» від 14 жовтня 2014 року містить таке визначення: «Неправомірна вигода – грошові кошти або інше майно, переваги, пільги, послуги, нематеріальні активи, будь-які інші вигоди, які обіцяють, пропонують, надають або одержують без законних на те підстав особи, уповноважені виконувати функції публічних чи місцевих органів самоврядування».  Це визначення розширює поняття хабарництва до негрошових форм отриманої вигоди.

Відповідно до статті 368 Кримінального кодексу України одержання або надання неправомірної вигоди карається штрафом, виправними роботами, позбавленням права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю, або позбавленням волі, залежно від ступеня тяжкості злочину.


Прецедентне право

Наприкінці січня 2020 року, Національне антикорупційне бюро України (НАБУ) затримало трьох осіб під час спроби підкупу голови Фонду державного майна (ФДМ). Вони пропонували голові ФДМ хабар у розмірі 5 мільйонів доларів США на рік (перший транш – 50 000 доларів США), якщо він призначить «їхню» особу на посаду директора Одеського портового заводу, 100% якого майже повністю належить ФДМ. Обвинувачений визнав свою провину та був засуджений до 5 років умовного покарання.

Виконувач обов’язків керівника Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру відмовився видавати громадянину накази про дозвіл на розробку проєкту землеустрою. Таким чином, він навмисно створив умови, за яких громадянин був змушений передати йому хабар. У рішенні суду 2021 року виконуючий обов'язки голови був визнаний винним у хабарництві та засуджений до позбавлення волі на 9 років та 6 місяців з позбавленням права обіймати посади в органах державної влади та місцевого самоврядування (окрім виборних посад) строком на 3 роки з конфіскацією всього майна. Наразі рішення переглядається в апеляції.

Суддя Малиновського районного суду Одеси вимагав та отримав хабар у розмірі 2500 доларів США за прискорення судового розгляду та прийняття необхідного рішення у суперечці щодо квартири. У 2020 році суд першої інстанції засудив суддю до 7 років позбавлення волі з позбавленням права обіймати посаду судді або будь-яку іншу посаду в правоохоронних органах строком на 3 роки з конфіскацією всього майна. Однак в апеляційному рішенні термін позбавлення волі було скорочено до 5 років. На даний час триває касаційне провадження по справі.

Розслідування Національного антикорупційного бюро України стосуються кількох випадків хабарництва. Наприклад, у жовтні 2016 року голові сільської ради було висунуто обвинувачення в незаконному вимаганні та частковому отриманні неправомірної вигоди розміром близько 100 000 євро за надання підприємцю в експлуатацію 600 га землі. НАБУ завершило розслідування, та спеціальний антикорупційний прокурор підготував обвинувальний акт і передав справу на розгляд Зарічного районного суду м. Суми, який ще має винести остаточний вирок.

17 серпня 2016 року Малинський районний суд Житомирської області виніс вирок у справі за участю голови районної ради та голови державної адміністрації. Їх обвинувачували у вимаганні та одержанні неправомірної вигоди розміром 40000 українських гривень від фермера, який хотів орендувати землю в сільськогосподарських цілях. Обох обвинувачених було засуджено до двох з половиною років ув’язнення. Проте 13 листопада 2017 року Житомирський обласний суд відкрив нове кримінальне провадження у першій інстанції.

Конфлікт інтересів

Конфлікт інтересів стається, коли особа володіє засобами, які дають їй змогу отримувати особисту вигоду від дій чи рішень, які він/вона приймає в офіційному порядку. Конфлікт інтересів, незалежно від того, він фактичний, очевидний чи потенційний, призводить до рішень, що є або вважаються несправедливими та корисливими. Це зменшує довіру громадськості до державних інститутів влади і призводить до гірших наслідків для громадськості.

 

Міжнародні стандарти

Про конфлікт інтересів також йдеться у таких міжнародних стандартах та керівництвах:


Прецедентне право

Конфлікт інтересів в основному переважає у рішеннях щодо використання та права власності на землю або бізнес публічних службовців. Наприклад, депутат сільської ради взяв участь у голосуванні, яке дало змогу його синові взяти у користування землю. Бердянський міський суд наклав штраф розміром 1 700 грн. як покарання.

Заступник керівника Західного відділення Державного підприємства «Український державний центр радіочастот» присудив собі та своєму зятеві матеріальну премію, не повідомивши про конфлікт інтересів. Суд у своєму рішенні наклав адміністративний штраф у розмірі 3 400 грн.

НАЗК встановило, що під час прийняття Сотниківською сільською радою рішення про дозвіл громадянам розробляти проєкт землеустрою щодо відведення земельних ділянок, заступниця голови сільської ради мала приватний інтерес. Депутатка хотіла отримати дозвіл на розробку проєкту землеустрою з наміром пізніше придбати цю земельну ділянку. Однак вона не повідомила про конфлікт інтересів і взяла участь у голосуванні. Протокол про адміністративне правопорушення було направлено до суду.

Привласнення майна

Привласнення майна – це незаконне присвоєння грошей, речей та інших ресурсів, які були ввірені посадовій особі. Воно призводить до втрати державних коштів, що знижує спроможність влади діяти в інтересах громадськості та до погіршення послуг та наслідків для людей. Це також підриває громадську довіру до врядування.

Міжнародні стандарти

Будучи одним із видів корупції, привласнення охоплюється такими міжнародними стандартами та керівництвами:


Побутовий контекст

Привласнення майна шляхом зловживання службовим становищем в Україні – дуже поширене явище, особливо у сфері публічних закупівель, що є однією зі сфер, найбільш схильних до корупції. Наприклад, моніторинг ОЕСР Стамбульського Плану дій з протидії корупції 2015 року показав, що близько 75% коштів, виділених на закупівлю, було привласнено через різні схеми у період між 2010 та 2014 роками, це становить близько 150 млрд. грн.

За даними Генеральної прокуратури України, протягом 2016-2019 років було зареєстровано 14 249 кримінальних правопорушень, пов’язаних з незаконним привласненням коштів та майна державних підприємств та інших суб’єктів, що фінансуються з державного та місцевих бюджетів. Встановлена сума матеріальної шкоди становить 2 288 470,6 тис. грн. Вилучене майно вартує 1 011 185,4 тис. грн.


Законодавство

Привласнення майна належить до категорії економічних злочинів або злочинів проти власності у Кримінальному кодексі. Відповідно до пункту 2 статті 191, привласнення майна на публічній службі карається позбавленням волі або позбавленням права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю терміном до трьох років. Залежно від привласненої суми покарання збільшується до 12 років ув’язнення та позбавлення права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю строком на три роки з конфіскацією майна.


Прецедентне право

У 2020 році кримінальна справа у Вінницькому районному суді стала прикладом незаконного привласнення майна. Голова сільської ради видав незаконний офіційний документ, згідно з яким призначив самому собі премію у розмірі 2 417 гривень.

Його було визнано винним у службовому підробленні документів на підставі частини першої статті 366 та незаконному привласнені майна на підставі частини другої статті 191 Кримінального кодексу України. Загалом суд наклав штраф у розмірі 250 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, що дорівнює 4 250 гривень, та засудив голову сільської ради до двох років позбавлення волі з позбавленням права обіймати посади, пов’язані з виконанням організаційно-розпорядчих функцій в установах та організації будь-якої форми власності, терміном на 3 роки.

Непотизм

Непотизм – це використання офіційної посади для несправедливого надання привілеїв членам сім’ї чи друзям (наприклад, наданням роботи чи допомоги). Непотизм та інші форми фаворитизму призводять до того, що місцеві та регіональні органи влади не мають доступу до найяскравіших і найталановитіших кадрів. Це, в свою чергу, створює сприятливі умови для подальшої корупції та ще більше знижує ефективність та продуктивність роботи адміністрації.

Міжнародні стандарти

Будучи одним із типів корупції, непотизм охоплюється такими міжнародними стандартами та керівництвами:


Побутовий контекст

За результатами Всеукраїнського муніципального опитування 2016 року  56% респондентів вказали, що непотизм є «значною проблемою», та 29% визначили його як «певну проблему». Непотизм в Україні – близьке поняття до явища кумівства або покровительства. У разі покровительства обмін послугами та привілеями здійснюється на основі тісних дружніх зв’язків. 


Законодавство

В Україні не існує спеціального закону, що стосується непотизму. Проте Закон «Про запобігання корупції» та Закон «Про державну службу» містять кілька непрямих норм та обмежень щодо непотизму.

Стаття 27 Закону «Про запобігання корупції»  забороняє публічним службовцям мати у прямому підпорядкуванні будь-яких близьких їм осіб або бути прямо їм підпорядкованими. У разі наявності такого підпорядкування посадовець зобов’язаний повідомити та вжити заходів для вирішення ситуації, як це відбувається у разі конфлікту інтересів. Відповідно, підлегла особа повинна або перейти на іншу посаду для уникнення прямого підпорядкування близькій особі, або звільнитися.

У 2020 році був прийнятий Закон «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо обмеження спільної роботи близьких осіб», який передбачає, що народні депутати України та депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обрані представники місцевих рад, сільські, селищні, міські голови не можуть бути у прямому підпорядкуванні близьких їм осіб або бути прямо підпорядкованими у зв’язку з виконанням повноважень близьким їм особам. Закон скасовує виняток, який дозволяв брати близьку особу на роботу помічником-консультантом народного депутата.


Прецедентне право

Справа про адміністративне правопорушення, що розглядалась у Василівському районному суді, стала прикладом непотизму. Начальник відділу культури і туризму районної державної адміністрації не повідомила про пряме підпорядкування її чоловіка, який перебував на посаді директора міського центру культури та дозвілля. Також вона працевлаштувала свого сина. Крім того, вона призначила своєму чоловіку премію з районного бюджету. В свою чергу чоловік призначив премію дружині, оскільки вона обіймала відповідальну посаду у зазначеному центрі. Більше того, їхня дочка була завідувачем методичного відділу цього ж центру. Загалом, суд наклав штраф у розмірі 300 неоподатковуваних мінімумів доходів, що становить 10 200 грн. Розмір штрафу призначався відповідно до абзацу 1 та 2 статті 172-7 Кодексу про адміністративні правопорушення, де йдеться про прийняття рішень в умовах реального конфлікту інтересів.

В іншому випадку головний лікар Гніванського комунального комерційного підприємства призначив премію для своєї дружини. Він не вжив заходів щодо запобігання фактичному конфлікту інтересів між його приватними інтересами та представницькими повноваженнями. Головного лікаря оштрафували на 3 400 грн., що є типовим покаранням за такий вид адміністративних правопорушень.

Вимагання неправомірної вигоди

Вимагання – це застосування примусу для одержання грошей, товарів, послуг чи іншої вигоди від особи або установи. Окрім збитків, завданих жертві, вимагання знижує довіру громадськості до врядування та може перешкоджати розвитку бізнесу та інвестиціям у регіоні.

Міжнародні стандарти

Будучи одним із типів корупції, вимагання охоплюється такими міжнародними стандартами та керівництвами:


Побутовий контекст

У 2017 році 26% осіб, які повідомляли про те, що давали хабара, чинили так через пряме вимагання. Ще у 27% хабар вимагали опосередковано, а 25,7% заявили про те, що давали хабара, аби переконати публічних службовців виконати їхні обов’язки. 

20 травня 2019 року в Українському кризовому медіа-центрі (УКМЦ) було представлено результати дослідження «Статистичний аналіз судових рішень у кримінальних справах, що стосуються корупції», в якому проаналізовано 36 410 судових рішень у кримінальних справах, винесених протягом 2014-2018 років. Згідно з ключовими висновками дослідження, найбільша частина стосується саме злочинів, пов’язаних з отриманням неправомірної вигоди (зокрема, шляхом вимагання) , що в свою чергу вказує на масштаб проблеми в Україні.

Дослідження показує, що найпоширенішим покаранням за корупційні злочини є штраф – у майже 51% судових рішень. Водночас лише 10% судових рішень закінчуються покаранням у вигляді позбавлення волі.


Законодавство

Кримінальний кодекс (стаття 354, примітка 5) визначає вимагання як «вимогу щодо надання неправомірної вигоди з погрозою вчинення дій або бездіяльності з використанням свого становища, наданих повноважень, влади, службового становища стосовно особи, яка надає неправомірну вигоду, або умисне створення умов, за яких особа вимушена надати неправомірну вигоду з метою запобігання шкідливим наслідкам щодо своїх прав і законних інтересів». Відповідно до частини 3 статті 368 Кримінального кодексу України вимагання, предметом якого була неправомірна вигода, карається позбавленням волі терміном від п’яти до десяти років з позбавленням права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю строком до трьох років з конфіскацією майна.


Прецедентне право

У 2021 р. прикладом вимагання стала кримінальна справа в Голосіївському районному суді м. Києва. За попередньою домовленістю з керівником відповідного відділу виконавчої служби державний виконавець повідомив особі, чий автомобіль було вилучено виконавчою службою, про те, що вона може зняти арешт з автомобіля в обмін на 1 000 доларів США. Державний виконавець зазначив, що в іншому випадку він не прийме рішення про зняття арешту з транспортного засобу і не прискорить його виконання. Суд засудив обох виконавців до 7 років позбавлення волі з конфіскацією всього майна та позбавленням права обіймати посади, пов'язані з виконанням організаційних та адміністративних функцій, терміном на 3 роки. 

Заступництво

Заступництво – це використання офіційної посади для надання переваги особі чи групі осіб на основі фаворитизму, часто в обмін на політичну підтримку. Воно може бути тісно пов’язане з поняттями кумівства, покровительства та непотизму. Заступництво призводить до того, що рішення приймають не на основі інтересів суспільства в цілому, а на основі власних інтересів особи, що приймає рішення, та її партнерів. Це порушує межі законного політичного впливу і принципи заслуг та призводить до втрати публічних коштів.

Міжнародні стандарти

Будучи одним із типів корупції, заступництво охоплюється такими міжнародними стандартами та керівництвами:

Оскільки зловживання адміністративним ресурсом в ході виборчих процесів є найбільш поширеним способом використання заступництва як форми корупції, актуальними є наступні міжнародні стандарти:


Законодавство

Закон України № 889 «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року  зобов’язує публічних службовців бути політично неупередженими. Відповідно до статті 10 Закону  публічні службовці повинні неупереджено виконувати законні накази незалежно від їх партійної приналежності та своїх політичних переконань. Крім того, публічні службовці найвищої категорії не мають права бути членами політичної партії або депутатами місцевої ради. Усім публічним службовцям заборонено брати участь у політичних кампаніях або подіях, що організовуються політичними партіями, або використовувати своє службове становище у будь-яких політичних цілях. Стаття 10.3 зазначеного закону чітко забороняє використовувати адміністративні ресурси та зменшує ризики корупції, пов’язані з заступництвом.


Прецедентне право

Випадки незаконного політичного впливу на призначення та роботу державних службовців/посадових осіб органів виконавчої влади рідко надходять до суду, оскільки їх важко довести. У наступній справі наведено приклад, у якому колишній міністр вважав, що незаконний політичний вплив підриває його неупередженість, та все ж, результат справи швидше демонструє неефективність захисту, передбаченого чинним законодавством.

У 2016 році колишній Міністр економічного розвитку і торгівлі повідомив про незаконний вплив членів парламенту на роботу його міністерства. Національне антикорупційне бюро України розслідувало справу та подало обвинувальний акт на виконавчого директора національної компанії за незаконний вплив, здійснений ним на колишнього Міністра. Згідно з обвинуваченням метою вказаного впливу було отримання посади заступника Міністра економічного розвитку і торгівлі. Однак рішенням Солом'янського районного суду від 8 серпня 2019 року кримінальне провадження було закрито, а обвинуваченого визнано невинним.