Acas? ??ri Etica public?

Etica public?

Etica ?i responsabilizarea public? sunt concepte esen?iale aflate la baza unei autorit??i locale sau regionale eficiente. Ele ?in de cultura, procesele, structurile ?i regulile care garanteaz? c? func?ionarii ac?ioneaz? în interesul cet??enilor, nu în propriul interes. Acestea reprezint? caracteristici esen?iale ale unei bune guvern?ri, ?i este important ca ele s? fie respectate ?i monitorizate de c?tre organiza?iile relevante.

Etica reprezint? regulile care definesc conduita func?ionarilor publici[1] cu scopul de a garanta c? cet??enii sunt trata?i corect ?i în mod echitabil. Etica ajut? func?ionarii s? ia decizii mai bune în interesul cet??enilor, ?i le permite cet??enilor s? evalueze deciziile luate în numele lor de c?tre func?ionarii publici.

R?spunderea public? asigur? faptul c? func?ionarii r?spund deschis de deciziile pe care le iau în numele popula?iei.

În absen?a eticii ?i a r?spunderii publice, corup?ia ?i malpraxisul au posibilitatea s? se dezvolte. Dup? cum vom ar?ta în ultimul capitol, corup?ia este d?un?toare pentru individ, societate, economie ?i guvernare din mai multe puncte de vedere. Prioritizarea eticii ?i r?spunderii publice pot reduce cele mai grave abuzuri de putere ?i  încuraja decizii mai responsabile ?i mai echitabile din partea autorit??ilor locale.

Chiar ?i acolo unde corup?ia nu este endemic?, absen?a eticii ?i a r?spunderii publice poate submina încrederea popula?iei în guvern, institu?iile publice ?i func?ionari. De?i rela?ia dintre etic? ?i r?spunderea public? este una complex?, punerea în aplicare în mod consistent ?i la timp a acestora, poate contribui la crearea ?i consolidarea nivelului de încredere dintre popula?ie ?i guvern.

În plus, etica ?i responsabilizarea public? pot contribui la un mediu favorabil unde se recunoa?te c? cet??enii ?i alte p?r?i interesate au mult de oferit în ceea ce prive?te calitatea procesului de luare a deciziilor. Al?turi de mecanisme pentru participarea cet??enilor, etica ?i responsabilizarea public? vor garanta c? experien?ele personale ale cet??enilor, competen?a profesional?, cuno?tin?ele ?i monitorizarea de c?tre ace?tia vor consolida ?i vor adaug? valoare deciziilor luate de guvern ?i de func?ionarii publici.

Reprezentan?ii ale?i trebuie s? fie con?tien?i de procesul prin care declara?iile de avere sunt monitorizate ?i de c?tre care organism, precum ?i ce sanc?iuni pot fi aplicate, ?i cum, în cazul în care un func?ionar d? o declara?ie fals? ori incomplet?. Ei trebuie s? cunoasc? regulile care guverneaz? denun?urile ?i care func?ionar, sau func?ionari, sunt responsabili cu luarea în eviden?? a denun?urilor ?i rapoartelor privind neregulile. Autorit??ile locale trebuie s? asigure instruire intern? pentru noii reprezentan?i ale?i ?i s? ofere preg?tire regulat? actualizat? pentru to?i func?ionarii ale?i. Cunoa?terea ?i în?elegerea cadrului legal ?i institu?ional sunt esen?iale pentru ca reprezentan?ii ale?i s? reprezinte modele de integritate politic?.

În fine, etica ?i responsabilizarea public? sunt esen?iale pentru îmbun?t??irea serviciilor publice, pentru c? serviciile publice vor func?iona mai bine pentru oameni ?i întreaga comunitate, dac? sunt receptive la necesit??ile oamenilor, bazându-se pe perspectivele, ideile, ?i viziunea acestora.

Împreun?, etica ?i responsabilizarea public? pot asigura ca luarea deciziilor ?i alocarea resurselor s? fie echitabile, eficiente ?i efective, ceea ce, la rândul s?u, face posibil? existen?a unei societ??i, a unei economii ?i a unei democra?ii înfloritoare. În acest scop, Congresul autorit??ilor locale ?i regionale al Consiliului Europei a adoptat Codul european de conduit? pentru toate persoanele implicate în guvernarea local? ?i regional?, încurajând autorit??ile locale ?i regionale ?i asocia?iile lor s? proiecteze programe educa?ionale adecvate de management al integrit??ii ?i implementeaz? servicii de consiliere, pentru a-?i ajuta personalul s? identifice ?i s? fac? fa?? unor poten?iale zone de risc etic ?i situa?ii de conflict de interese.

Transparen?a ?i participarea cet??enilor reprezint? mecanisme importante pentru promovarea eticii ?i a r?spunderii publice în guvernarea central? ?i local?. Un raport recent al Comitetului European al Regiunilor privind Prevenirea corup?iei ?i promovarea eticii publice la nivel local ?i regional în ??rile Parteneriatului Estic consider? c? lipsa transparen?ei a fost principalul punct vulnerabil în toate cazurile analizate. Acest ghid prezint? o serie de instrumente de transparentizare ?i implicare a cet??enilor în procesele decizionale, care pot fi adoptate de autorit??ile locale ?i regionale.


[1]  În contextul ghidului de fa??, termenul de “func?ionar public” se refer? la ale?ii locali, autorit??ile publice ?i func?ionarii publici (la nivel local, regional sau na?ional), care reprezint? puterea legislativ?, administrativ? sau judiciar?, ?i orice persoan? care exercit? o func?ie public?, inclusiv în cadrul unei agen?ii publice sau întreprinderi de stat.

 

 

Contextul intern

De?i Republica Moldova a reu?it s? înregistreze progrese importante în adoptarea legisla?iei privind anticorup?ia, cele mai semnificative fiind adoptate între 2011 ?i 2013 ca parte a Planului de ac?iune privind liberalizarea vizelor UE, unul din obstacolele fundamentale pentru dezvoltarea democratic? a ??rii r?mâne lipsa de responsabilizare a sistemului de guvernare, ceea ce genereaz? un mediu politic negativ, care afecteaz? încrederea cet??enilor în procesele politice, submineaz? suprema?ia dreptului, provoac? emigrarea în mas?, împiedic? asigurarea serviciilor de baz? ?i faciliteaz? înflorirea corup?iei.

În anul 2019 în via?a politic? a Republicii Moldova s-au produs evenimente f?r? precedent, care au eviden?iat cât de periculos este modul în care opereaz? structurile statale ?i cât de grav? este  influen?a politic? asupra procesului lu?rii de decizii ?i vulnerabilitatea sistemului judiciar. Alegerile parlamentare din Republica Moldova din februarie 2019 au avut loc într-o perioad? de regres semnificativ al democra?iei, pe când partidul de la conducere încerca s?-?i consolideze puterea. Un guvern format în ultima zi a consult?rilor (8 iunie 2019) fusese rezultatul coali?iei nea?teptate dintre partidele pro-UE ?i pro-Rusia, devenind mai curând o expresie a protestului împotriva guvernului existent. Decizia imediat? ?i controversat? a Cur?ii Constitu?ionale de a declara nevalabile orice decizii adoptate ulterior în luna iunie 2019 a denotat nevoia pentru schimb?ri substan?iale în toate ramurile guvern?rii. Pe 12 noiembrie 2019 survine votul de neîncredere pentru guvernul pro-Occident al prim-ministrului Maia Sandu, fapt care a provocat ?i mai mult? dezn?dejde ?i neîncredere a popula?iei fa?? de guvernare.

Conform Barometrului Opiniei Publice, care se bucur? de respect în ?ar?, în luna iunie 2020 încrederea în guvern r?mânea la un nivel jos: 48,1% din responden?i au spus c? nu au deloc încredere în guvernul ??rii, 27,3% au o oarecare încredere în guvern ?i numai 5,2% au deplin? încredere în acesta. Cât despre încrederea în APL, îndeosebi în prim?rii, datele BOP denot? o fluctua?ie diferit? a nivelului de încredere: 16,6% din responden?i au declarat c? au mare încredere în prim?ria local?, 36,3% au o oarecare încredere, 18% nu tocmai au încredere, iar 24,6% nu au încredere deloc.

Pentru a aborda aceste provoc?ri Guvernul a înfiin?at Autoritatea Na?ional? de Integritate ?i a consolidat independen?a Centrului Na?ional Anticorup?ie. Începând cu anul 2018, Autoritatea Na?ional? de Integritate (ANI) are o nou? structur? ?i o nou? echip? de inspectori de integritate, misiunea c?rora este de a verifica declara?iile de avere ale func?ionarilor publici.

Printre evenimentele pozitive relevante se num?r? posibilitatea de a prezenta declara?iile de avere on-line ?i de a accesa declara?iile prin intermediul Portalului de Declara?ii al ANI; în acela?i timp, Articolul 31 al Legii Integrit??ii (nr. 82, din 25.5.2017) prevede eliberarea certificatelor de integritate pentru persoanele care candideaz? pentru ocuparea func?iilor publice eligibile.

Republica Moldova implementeaz? în prezent Planul de ac?iuni pentru o guvernare deschis? 2019-2020, bazat pe principiile accesului la informa?ii, date deschise, implicarea cet??enilor ?i transparen??. Strategia na?ional? de integritate ?i anticorup?ie pentru anii 2017-2020 con?ine un obiectiv aparte pentru Pilonul 2, Dezvoltarea integrit??ii, a responsabilit??ii, a transparen?ei ?i a rezisten?ei fa?? de riscurile de corup?ie a agen?ilor publici, a membrilor Guvernului ?i a ale?ilor locali, cu scopul de a aborda domeniile sectorului public în care se poate manifesta corup?ia – de exemplu, APL.

Eforturile la nivel local de a consolida democra?ia ?i implicarea cet??enilor în elaborarea politicilor sunt mandatate de Legea nr. 436 privind administra?ia public? local?, care reglementeaz? transparen?a în luarea deciziilor (articolul 8). Legea nr.780 privind actele legislative ?i Legea nr. 317 privind actele normative ale guvernului ?i ale altor administra?ii centrale ?i locale prev?d ca autorit??ile publice s? se consulte cu autorit??ile ?i agen?iile interesate cu privire la proiectele de legi. Mai mult decât atât, toate proiectele de legi ?i hot?rârile guvernului sunt supuse obligatoriu expertizei anticorup?ie de c?tre Centrul Na?ional Anticorup?ie.

Implementarea corect? a dispozi?iilor de mai sus de c?tre to?i actorii-cheie la toate nivelurile ar putea aduce cet??enii Republicii Moldova mai aproape de procesele de luare a deciziilor ?i de elaborare a politicilor publice, generând astfel servicii publice care s? r?spund? mai bine nevoilor ?i cerin?elor sporite ale popula?iei. În cele din urm?, aceasta poate genera mai mult? încredere în conducere, ?i la nivel local, ?i la cel na?ional.

Coduri de etic? ?i conduit? profesional?

Codurile de etic? stabilesc principiile de baz? pe care trebuie s? le respecte func?ionarii publici, precum integritatea, altruismul ?i deschiderea. Un cod de conduit? folose?te codul etic pentru a formula standarde ?i practici care s? fie aplicate circumstan?elor speciale dintr-o institu?ie. 

Un cod de conduit? stabile?te standarde specifice pentru comportamentul profesional necesar într-o serie de situa?ii ?i le ofer? func?ionarilor publici îndrumare pentru gestionarea acestora. În plus, codurile de conduit? introduc transparen?a ?i r?spunderea public? în opera?iunile guvernamentale.

 

Standarde interna?ionale

Codurile de conduit? ?i de etic? bine concepute vor contribui la realizarea a?tept?rilor tot mai mari ale cet??enilor, ale oamenilor de afaceri ?i ale societ??ii civile, punând în seama guvernelor responsabilitatea de a asigura standarde morale sporite în rândul func?ionarilor ?i ale?ilor publici. În acest mod, asemenea coduri vor sus?ine dezvoltarea încrederii dintre popula?ie ?i institu?iile ?i func?ionarii guvernamentali. Este important ca codurile de conduit? s? fie utilizabile atât pentru func?ionarii publici cât ?i pentru oficialii ale?i, ?i ca instruirea ?i îndrumarea s? fie oferite pentru asigurarea unei depline în?elegeri a codurilor de c?tre to?i func?ionarii. Trebuie s? fie luate m?suri disciplinare ?i sanc?iuni clare în cazurile de nerespectare a codurilor.

Urm?toarele standarde ?i conven?ii interna?ionale privesc coduri de etic? ?i conduit? profesional?:

Contextul domestic

Orice func?ionar public din Republica Moldova trebuie s? respecte Codul de conduit?, aprobat de guvern în anul 2008. Codul îi oblig? pe func?ionarii de stat s? utilizeze ra?ional mijloacele publice, proprietatea statului ?i timpul de lucru, s? respecte cu stricte?e legile, s? fie impar?iali, profesioni?ti ?i loiali. Acest cod are poten?ialul de a combate corup?ia ?i de a spori transparen?a ?i responsabilitatea în sectorul public, dac? este pe deplin îmbr??i?at de func?ionarii publici ?i de mecanismele de conformare în vigoare.

Codul nu li se aplic? primarilor ?i altor persoane cu demnitate public?. Se aplic? numai func?ionarilor publici din administra?ia municipal?, dar nu ?i ale?ilor locali. În cazul lor, se aplic? Legea privind statutul persoanelor cu func?ii de demnitate public? ?i Legea privind statutul alesului local. Aceste legi nu con?in prevederi aparte ce ?in de conduita ale?ilor locali.

Legisla?ie

Discu?iile privind necesitatea unui Cod de conduit? pentru func?ionarii publici din Republica Moldova au avut loc în 2004. Patru ani au fost necesari pentru a elabora, consulta ?i aproba Legea privind Codul de conduit? (Legea nr. 25 din 22 februarie 2008). Obiectivul codului este de a stabili norme de conduit? pentru serviciul public ?i de a informa cet??enii cu privire la comportamentele pe care trebuie s? le aib? func?ionarii publici, în scopul:

  • îmbun?t??irii calit??ii serviciului public;
  • asigur?rii unei mai bune administr?ri în promovarea interesului public;
  • contribuirii la prevenirea ?i eliminarea birocra?iei ?i a corup?iei în administra?ia public?;
  • cre?rii unui mediu care s? sporeasc? încrederea cet??enilor în autoritatea public?.

Pe lâng? aceasta, Articolul 23 al Legii integrit??ii nr. 82 din 25.5.2017 stipuleaz? respectul fa?? de normele de etic? ?i deontologie ?i descrie responsabilit??ile conduc?torului unei entit??i publice, printre care se num?r?: s? instituie ?i s? implementeze norme de etic? ?i deontologie; s? asigure instruirea agen?ilor publici cu privire la normele de etic? ?i deontologie; s? le ofere agen?ilor publici exemplul propriu de respectare a acestor norme; s? aplice mecanismele de tragere la r?spundere disciplinar?, iar în cazul în care înc?lc?rile admise întrunesc elementele unor contraven?ii sau infrac?iuni, s? sesizeze autoritatea anticorup?ie responsabil?.

Directive

În anul 2013 Cancelaria de Stat a Moldovei a elaborat un ghid metodic în calitate de sprijin practic în implementarea actualului cod. Ghidul ofer? exemple clare cu privire la modul în care un func?ionar public se ghideaz? dup? urm?toarele principii: legalitate, impar?ialitate, independen??, profesionalism, loialitate. Ghidul are un capitol separat privind consecin?ele juridice în cazul nerespect?rii prevederilor legii.

Ghidul con?ine toate prevederile legii privind Codul de Conduit? pentru func?ionarii publici din Republica Moldova, precum ?i un capitol dedicat conform?rii acesteia, ?i are scopul s? ajute atât func?ionarii publici, cât ?i cet??enii s? în?eleag? valoarea Codului de conduit? în sectorul public.

În pofida resurselor limitate, autorit??ile locale pot încorpora pe deplin principiile Codului de conduit? în activit??ile lor de zi cu zi:

  • Autorit??ile locale pot organiza sesiuni de mini-instruire cu privire la Codul de conduit?, bazate pe ghid, ?i s? asigure c? atât personalul autorit??ilor locale, cât ?i membrii consiliului local sunt familiariza?i cu prevederile Codului;
  • Se poate elabora un mini-ghid cu cele mai importante aspecte, care va fi oferit întregului personal al autorit??ilor locale, iar un proces continuu de actualizare poate avea loc o dat? la câteva luni;
  • Codul poate fi publicat on-line, pe pagina web a autorit??ilor locale;
  • Indicatori ?i perfec?ionare – autorit??ile locale  î?i pot evalua eficien?a ?i  eficacitatea, pornind de la o list? de indicatori care s? permit? m?surarea progresului, ?i s? comunice cu cet??enii despre rezultate.

Pe lâng? cele de mai sus, cu sprijinul partenerilor de dezvoltare a fost elaborat un ghid pentru reprezentan?ii/ale?ii locali, care abordeaz? 100 de întreb?ri legate de buna guvernare local? în Republica Moldova.

În anul 2017 guvernul a elaborat un modul de instruire dedicat eticii ?i integrit??ii func?ionarilor publici. Îns?, conform datelor raportului Reformele APL ?i ale guvern?rii locale în statele Parteneriatului Estic (2017), programele de instruire stipulate de legisla?ia curent? a Republicii Moldova nu au fost deocamdat? implementate pe deplin, iar num?rul obligatoriu de ore de formare specificate pentru fiecare func?ionar public nu se realizeaz? în practic?.

Bune practici

În opinia autorilor Ghidului privind Codul de conduit?, ghidul însu?i este considerat o bun? practic? în sine, având în vedere simplitatea ?i relevan?a sa pentru orice func?ionar public. Ghidul a fost distribuit în câteva exemplare la toate autorit??ile centrale ?i locale din ?ar?. El este folosit ca referin?? în cadrul sesiunilor de instruire privind integritatea unui func?ionar public, organizate în mod regulat (ca parte a ordinului de stat) de c?tre Academia de Administrare Public?. Doar în 2017 au fost organizate patru cursuri de formare pentru autorit??ile centrale ?i unul pentru autorit??ile locale (în baza Hot?rârii Guvernului nr. 1400/2016). Cu toate acestea, în prezent nu exist? un proces de monitorizare care s? urm?reasc? respectarea de c?tre func?ionarii publici a Codului de conduit?.

În acela?i timp, se poate observa un anumit progres în tendin?a reprezentan?ilor autorit??ile locale  de a promova practica adopt?rii unor coduri de conduit? pentru  func?ionarii publici ?i angaja?ii consiliilor raionale. De exemplu, consiliul raional ?tefan-Vod? a adoptat un asemenea cod în ianuarie 2018, precum ?i consiliul raional Leova – în februarie 2018. La nivel local, doar 27% din autorit??ile locale ?i-au publicat codurile proprii de etic? ?i deontologie, conform unui raport din 2017 asupra Monitoriz?rii ?i evalu?rii implement?rii Strategiei na?ionale de integritate ?i anticorup?ie.

 

Mecanisme de tratare a plângerilor

Mecanismele de tratare a plângerilor permit cet??enilor s? ofere autorit??ilor publice aprecieri cu privire la standardele serviciilor pe care le primesc. Acestea formeaz? un important mecanism de r?spundere, care permite func?ionarilor publici ?i ale?ilor în func?ii publice s? identifice cazurile în care serviciile publice sunt oferite în mod ineficient sau inechitabil. Când aceste mecanisme duc la tratarea rapid? ?i eficient? a reclama?iilor, ele pot crea condi?ii pentru cre?terea încrederii cet??enilor în administra?ia guvernamental?.

Standarde interna?ionale

Pentru a asigura încredere în aceste mecanisme, autorit??ile locale trebuie s? aib? în vedere ?i s? solu?ioneze fiecare reclama?ie cu promptitudine ?i în detaliu. Mecanismele de reclama?ii pot fi f?cute mai accesibile prin aplicarea unei abord?ri de singur? oprire, astfel încât cet??enii s? nu fie nevoi?i s? caute între mai multe birouri sau website-uri.

Dac? guvernul folose?te o abordare proactiv? pentru a preîntâmpina repetarea cazurilor similare de reclama?ii, mecanismele de reclama?ii pot de asemenea s? ajute guvernele la identificarea unor noi abord?ri privind furnizarea de servicii ?i cre?terea particip?rii cet??enilor. În acest scop, mecanismele de reclama?ii trebuie combinate cu evalu?ri periodice de furnizare a serviciilor, inclusiv folosirea sondajelor de opinie public? ?i schimbul de experien?? ?i modalit??i cu alte autorit??i locale, pentru încurajarea adopt?rii unei game mai largi de bune practici ?i instrumente folosite ?i testate.

Nu exist? standarde interna?ionale specifice pentru mecanismele de reclama?ii legate de serviciile publice. Totu?i, mecanismele ?i procedurile de r?spuns la reclama?ii sunt cuprinse într-o garan?ie legal? interna?ional? la dreptul de participare în afacerile unei autorit??i locale, existând ?i un num?r de ghiduri ?i bro?uri pentru societate civil?, care pot fi de ajutor. A se consulta, de exemplu:

Contextul domestic

Scorul Republicii Moldova în Indicele Statului de Drept al Proiectul Mondial al Justi?iei este 0,49, punctajul fiind acordat între 0 ?i 1, unde 1 indic? manifestarea cea mai proeminent? a statului de drept. În consecin??, Moldova ocup? locul 83 dintre cele 123 de state care particip? la clasament, iar printre 13 state de vârf din Europa de Est ?i Asia Mijlocie ocup? locul 9, în fruntea acestora situându-se Georgia.

Având în vedere defini?ia larg? a mecanismelor de tratare a plângerilor ?i a dreptului de participare la afacerile publice, se poate dovedi necesar un spectru divers de solu?ii, îns? pentru toate este important s? existe ?i s? func?ioneze un sistem judiciar independent ?i impar?ial.

În Programul de guvernare pentru perioada 2016-2018[ii] punctul 22 al componentei bunei guvernan?e (administra?ia central? ?i local?) stipuleaz?: ”Introducerea standardelor minime de calitate pentru serviciile publice ?i a sistemului   de indicatori  de  monitorizare/evaluare  a  calit??ii  lor,  precum  ?i  a instrumentelor  de depunere a reclama?iilor cu privire la serviciile publice prestate sub standard.” Trebuie îns? s? admitem c? deocamdat? nu exist? dovezi ale rezultatelor acestei activit??i conform planului.

În ceea ce prive?te responsabilitatea în sectorul public, este important de men?ionat c? institu?ia Avocatul Poporului nu ?i-a atins capacitatea opera?ional? deplin?, iar dreptul cet??enilor la desp?gubiri pentru prejudiciile cauzate de administrare defectuoas? sau de omisiuni nu este asigurat pe deplin. Printre punctele slabe legate de prestarea serviciilor se num?r?:

  • Serviciile publice prestate cet??enilor nu se bazeaz? pe acelea?i standarde în toate institu?iile publice; nicio institu?ie nu este responsabil? pentru definirea ?i asigurarea unor criterii minime de calitate în prestarea serviciilor;
  • Nu exist? un cadru juridic institu?ionalizat, care s? protejeze cet??enii împotriva administr?rii defectuoase ?i a deciziilor administrative nejustificate;
  • Utilizatorii/beneficiarii cu nevoi speciale se confrunt? cu multe obstacole în accesarea serviciilor publice ?i ob?inerea informa?iilor despre servicii. 
Legisla?ie

Guvernul Republicii Moldova a înfiin?at Agen?ia Servicii Publice pe 26 aprilie 2017, cu scopul de a asigura servicii publice de înalt? calitate. Agen?ia Servicii Publice a fost creat? în conformitate cu prevederile reformei administra?iei publice ?i a Planului de ac?iuni privind reforma moderniz?rii serviciilor publice pentru anii 2017-2021. Ea se bazeaz? pe principiul ghi?eului unic pentru prestarea de servicii publice ?i asigurarea digitaliz?rii acestora, inclusiv eficientizarea proceselor opera?ionale ?i reducerea costurilor suportate de cet??eni.

Legea Codului Administrativ nr. 116 din 19.07.2018 a introdus o procedur? separat? pentru a reglementa plângerile cet??enilor, iar autorit??ile publice locale trebuie s? implementeze mecanismele de reclama?ii stabilite, pentru a primi feedback despre serviciile pe care le presteaz?.

Directive

Componenta bunei guvernan?e a Programului de guvernare pentru perioada 2016-2018 vizeaz? introducerea unor standarde minime de calitate pentru serviciile publice ?i indicatori de monitorizare pentru evaluarea calit??ii, precum ?i introducerea unor instrumente pentru depunerea plângerilor privind serviciile publice prestate. Planul de Ac?iuni al Guvernului pentru anii 2020-2023 include obiective precum cre?terea calit??ii ?i accesibilit??ii serviciilor publice acordate cet??enilor ?i sectorului privat, ?i îmbun?t??irea serviciilor electronice acordate cet??enilor ?i antreprenorilor.

Bune practici

Pentru moment, sondajul Citizen Report Card (Fi?a cet??eanului ,realizat pentru prima dat? în Republica Moldova în 2010, r?mâne unicul studiu complet asupra spa?iului public, oferind informa?ii extinse despre serviciile prestate de 30 de institu?ii publice. Sondajul a fost realizat în 173 de loca?i, inclusiv 12 comunit??i urbane ?i 161 comunit??i rurale. Sondajul are nivelul de încredere de 95% ?i o marj? de eroare de ±1,7%. Problemele-cheie investigate de sondaj au fost nivelul de utilizare ?i mijloacele de accesare ?i contactare a institu?iilor publice, percep?iile privind calitatea serviciilor prestate ?i dificult??ile cu care s-au confruntat cet??enii la accesarea serviciilor.

Studiul a ar?tat c? exist? un grad de nemul?umire fa?? de calitatea serviciilor publice. Acestea ar trebui examinate în continuare pentru a vedea dac? au fost sau nu efectuate îmbun?t??iri. Studiile calitative ar fi utile pentru a identifica ulterior cauzele acestei nemul?umiri, precum ?i pentru a identifica în detaliu modul în care publicul consider? c? prestarea serviciilor ar putea fi ameliorat?. Totu?i, conform aceluia?i sondaj, administra?ia public? local? a primit calificative ridicate de satisfac?ie - consilii raionale (86%), prim?riile ?i consiliile locale (78%).

Autorit??ile publice locale pot utiliza metodologia acestui studiu pentru a realiza cu regularitate sondaje la nivel local în scopul identific?rii lacunelor/neregulilor ?i aspectelor care necesit? îmbun?t??ire.

 

Mecanismele de redresare a plângerilor

Mecanismele de redresare a plângerilor (MRP) sunt instrumente care merg dincolo de mecanismele de reclama?ii ?i alte canale de r?spuns, întrucât cet??enii pot folosi un MRP pentru a se adresa institu?iilor guvernamentale ?i municipalit??ilor locale privind impactul ?i implementarea politicilor asupra cet??enilor în?i?i. Când politica unei agen?ii publice afecteaz? interesele cet??enilor, sau când deciziile luate de organismele guvernamentale centrale sau locale provoac? nepl?ceri cet??enilor, p?r?ile interesate pot folosi sistemul de redresare creat de agen?iile guvernamentale ?i de organismele municipale locale pentru a-?i prezenta plângerea. Un mecanism de redresare a plângerilor nu este folosit pentru a înlocui tribunalul sau sistemul de audit sau investiga?ia oficial?; ?i nici nu reprezint? mecanismul adecvat pentru plângeri împotriva poten?ialelor acte penale, precum cazurile de corup?ie. MRP-urile sunt destinate pentru solu?ii coroborante ale plângerilor. 

 

Standarde interna?ionale

Mecanismele de redresare sunt utilizate drept un serviciu de prim? linie de c?tre cet??eni pentru rezolvarea efectiv? a reclama?iilor ?i/sau nepl?cerilor. Mai mult, organiza?iile de afaceri pot folosi MRP-urile pentru a reduce riscurile opera?iunilor lor de afaceri, iar MRP-urile pot deveni un mecanism prompt ?i eficient pentru aplanarea disputelor în afara ac?iunilor legale.

Mecanismele de redresare eficiente pot servi la identificarea modelelor de corup?ie ?i malpraxis, ?i la crearea de politici de prevenire a corup?iei. Pentru asigurarea unui acces sporit, este important s? se informeze popula?ia în privin?a MRP-urilor ?i s? se ofere cet??enilor consultan?? gratuit? privind formularea plângerilor ?i procedurile de urmat pentru ob?inerea redres?rii.

Standardele pentru mecanismele de redresare a plângerilor sunt stabilite în special de organiza?ii interna?ionale precum Banca Mondial?, Banca de Dezvoltare Asiatic? (ADB), Organiza?ia pentru Cooperare ?i Dezvoltare Economic? (OECD), Programul Na?iunilor Unite pentru Dezvoltare (UNDP) ?i Comisia European?. Aceste standarde sunt legate în special de stabilirea cadrului legal pentru protec?ia drepturilor cet??enilor. Aceste standarde sunt prezentate în urm?toarele linii directoare:

 

Contextul domestic

Furnizarea de servicii publice de înalt? calitate în timp util în Republica Moldova este o prioritate a autorit??ilor centrale ?i locale. În acest sens, au fost puse în aplicare la nivel na?ional documente strategice consecutive. În cea mai mare parte, guvernele anterioare ?i-au concentrat eforturile asupra reformelor institu?ionale ?i financiare sistemice. Cadrul de reglementare a fost continuu optimizat pentru a asigura conformitatea cu dreptul interna?ional, Agenda de Dezvoltare 2030 ?i pentru armonizarea cu acquis-ul UE. Furnizarea de servicii publice a fost modernizat? prin crearea de ghi?ee unice, servicii electronice,  inclusiv pl??i electronice pentru a se adapta nevoilor cet??enilor.

Totu?i, instrumentele create pentru a m?sura satisfac?ia cet??enilor la nivel na?ional cu serviciile accesate au fost implementate doar sporadic ?i nu sunt aplicate în mod constant. Datele integrate sunt disponibile în cadrul sondajelor de percep?ie a opiniei publice, cum ar fi Barometrul Opiniei Publice realizat semestrial, Sondajul privind Impactul Strategiei Na?ionale de Integritate ?i Anticorup?ie pentru 2017-2020, realizat în dou? edi?ii, precum ?i alte sondaje sectoriale. În încercarea de a pune în aplicare reformele, autorit??ile efectueaz? sondaje pe paginile lor web oficiale, de?i în ultima perioad? aceast? practic? este redus?. În prezent, nu este disponibil un mecanism consolidat pentru a asigura respectarea ?i repararea drepturilor cet??eanului ca persoan? sau ca afacere atunci când acestea sunt înc?lcate de autorit??ile publice.

Autorit??ile locale ofer? o gam? larg? de servicii administrative în domeniul educa?ional, medical ?i social, administreaz? servicii locative-comunale, servicii fiscale, cadastrale ?i de stare civil?. Cu toate acestea, procedurile de reparare sunt tratate ca plângeri obi?nuite, iar autorit??ile nu ?in eviden?a num?rului de solu?ii identificate la cererile cet??enilor pentru o interven?ie administrativ?. De obicei, dup? examinarea unei plângeri, în cazul unei solu?ii nesatisf?c?toare, solicitantul este sf?tuit s? se adreseze în instan?a de judecat?. Cu toate acestea, cet??enii au dreptul s? se a?tepte la un nivel ridicat de transparen??, eficien??, executare rapid? ?i capacitate de reac?ie, indiferent dac? depun o plângere formal? sau î?i exercit? dreptul de peti?ie.

Legisla?ie

Pân? în anul 2018, unele elemente ale procedurii administrative erau reglementate de câteva documente, precum Legea nr.793/2000 privind contenciosul administrativ ?i Legea nr. 190/1994 cu privire la peti?ionare. Lipsa de coeren??, claritate ?i accesibilitate, combinat? cu interpretarea gre?it? în timpul aplic?rii, au dus la înc?lc?ri frecvente ale drepturilor ?i intereselor legitime ale cet??enilor.

În timpul procedurii legislative pentru aprobarea noului Cod administrativ, Guvernul Republicii Moldova a subliniat necesitatea unui document unificat care s? descrie clar remediile disponibile ?i procedura care trebuie urmat? pentru depunerea unui recurs, corectarea imediat? a oric?rei erori clericale, aritmetice sau similare ?i procedura care trebuie urmat? pentru revizuirea deciziilor adoptate care afecteaz? negativ interesele unei persoane ?i cele care sunt benefice pentru acea persoan?.

Codul administrativ adoptat prin Legea nr.116 în  2018 a sistematizat normele legale privind procedura administrativ? desf??urat? de institu?iile publice (Cartea 1), a sistematizat reglement?rile ?i institu?iile judiciare specifice procedurii administrative (Cartea 2) ?i cele conexe la examinarea judiciar? a litigiilor administrative (Cartea 3), vizînd asigurarea respect?rii drepturilor ?i libert??ilor, protejate de lege, ale persoanelor fizice ?i ale persoanelor juridice.

Legea integrit??ii nr. 82 din 25.05.2017 reglementeaz? domeniul integrit??ii în sectorul public la nivel politic, institu?ional ?i profesional, inclusiv responsabilit??ile autorit??ilor publice pentru cultivarea, consolidarea ?i controlul integrit??ii ?i sanc?ionarea lipsei de integritate în sectorul public. Legea prevede, de asemenea, eliminarea consecin?elor actelor de corup?ie, stabilind dreptul autorit??ii competente de a dispune (articolul nr. 48, alin. 1), la cererea victimei, repararea prejudiciilor cauzate de anumite contraven?ii dac? nu exist? divergen?e în ceea ce prive?te întinderea prejudiciului.

Un canal de comunicare rapid între cet??eni ?i autorit??i este reprezentat de sistemul de linii telefonice anticorup?ie ?i informare. Regulamentul de func?ionare a sistemelor de telefonie anticorup?ie, aprobat prin Legea nr. 252 din 25.10.2013, descrie trei niveluri ale sistemului de linii telefonice: linia na?ional? anticorup?ie (a Centrului Na?ional Anticorup?ie), linii specializate anticorup?ie ?i linii institu?ionale pentru informare. Toate aceste trei linii sunt destinate s? func?ioneze simultan în cadrul autorit??ilor centrale ?i locale pentru a primi, prin telefon, orice informa?ii referitoare la acte de corup?ie, pentru a examina informa?iile primite ?i a lua m?surile necesare, inclusiv prezentarea acestor informa?ii c?tre organismul competent ?i/sau s? ofere asisten?? cet??enilor.

Un mecanism suplimentar de redresare este prev?zut de Legea cu privire la Avocatul Poporului nr. 52/2014. Conform articolului 18, Avocatul Poporului examineaz? plângerile privind deciziile, ac?iunile sau inac?iunile autorit??ilor publice, organiza?iilor ?i companiilor, indiferent de tipul de proprietate ?i forma de organizare juridic?, a organiza?iilor necomerciale ?i a oficialilor responsabili. niveluri care, în opinia peti?ionarului, i-au înc?lcat drepturile ?i libert??ile.

Directive

Codul administrativ împuternice?te autorit??ile publice s? desf??oare propriile proceduri administrative pentru solu?ionarea unei plângeri ?i restabilirea dreptului înc?lcat al unui cet??ean. De asemenea, descrie în detaliu procedura administrativ?, distinct? de cererea prealabil? ?i de litigiile judiciare de contencios administrativ. Conform articolului nr. 9 din Cod, orice cerere, sesizare sau propunere adresat? de o persoan? fizic? sau persoan? juridic? c?tre o autoritate public? este tratat? ca o peti?ie:              

  • Prin cerere se solicit? emiterea unui act administrativ individual sau efectuarea unei opera?iuni administrative;
  • Prin sesizare se informeaz? autoritatea public? cu privire la o problem? de interes personal sau public;
  • Prin propunere se urm?re?te realizarea de c?tre autoritatea public? a unor ac?iuni de interes public.

Codul descrie în Cartea 2 procedura administrativ? nejudiciar?, stabilind:

  • statutul participan?ilor, competen?ele ?i reprezentarea acestora în cadrul procedurii administrative,
  • termenii, etapele de ini?iere ?i finalizare a procedurii,
  • aspecte institu?ionale, de transparen??, comunicare ?i costuri,
  • clarificarea situa?iei examinate ?i ob?inerea probelor, inclusiv citarea ?i audierea martorilor ?i a exper?ilor,
  • procedura de emitere a actelor administrative, regimul juridic aplicat contractelor administrative ?i executarea acestora,
  • procedura administrativ? prealabil? (anterior procedurii de contencios administrativ).

 

Extrem de relevante pentru autorit??ile publice locale, ca parte a procedurii de emitere a actelor administrative, sunt:

  • Capitolul 4 din Titlul 3, articolele 143-153 din Codul administrativ, care reglementeaz? diverse op?iuni pentru autorit??ile publice de anulare ?i încetare a efectelor juridice ale actelor administrative individuale, pân? la procedura prealabil?.
  • Titlul 4 Contractul administrativ, care reglementeaz? posibilitatea autorit??ilor publice de a încheia, în locul emiterii unui act administrativ individual, un contract administrativ cu persoana c?reia i-ar fi adresat actul administrativ. Contractul administrativ poate lua forma unui contract de împ?care sau de schimb.
Bune practici

Un mecanism special de redresare exist? la nivel central în domeniul achizi?iilor publice ?i care este reprezentat de Agen?ia Na?ional? pentru Solu?ionarea Contesta?iilor. Anual, 10% din num?rul total de achizi?ii sunt contestate. Cu toate acestea, în aproximativ trei ani (iulie 2017 - iunie 2020), valoarea contesta?iilor a atins suma total? de 12,5 miliarde MDL, ceea ce reprezint? aproximativ 50% din valoarea total? a achizi?iilor. Solu?ionarea contesta?iilor, conform normelor legale, este responsabilitatea celor ?apte consilieri de la Agen?ia Na?ional? pentru Solu?ionarea Contesta?iilor.

Un alt mecanism de redresare este cel oferit de Platforma ReLawed care prevede oportunitatea de a modifica legisla?ia existent?, prin contribu?ia cet??eanului ca destinatar al normelor legale. Instrumentul permite oric?rui cet??ean s? raporteze legi sau acte normative, prin descrierea (inclusiv anonim?) a prevederilor problematice, care, ca urmare a propriei experien?e, sunt ambigue sau interpretabile. Centrul Na?ional Anticorup?ie analizeaz? ?i confirm? riscurile de corup?ie raportate, identific? ?i adreseaz? modific?rile relevante altor autorit??i publice. Pân? acum, au fost depuse ?i examinate 17 rapoarte, iar statutul lor este disponibil public pe platform?. CNA a transmis problemele raportate autorit??ilor responsabile, semnalând normele care genereaz? corup?ie, iar în trei cazuri Ministerul Justi?iei a ini?iat promovarea modific?rilor relevante.

 

Divulgarea: declararea averii ?i a conflictului de interes

Divulgarea reprezint? publicarea ?i actualizarea periodic? a unor anumitor informa?ii, uneori cerute de lege, precum interesele financiare ale func?ionarilor publici. Aceasta poate sus?ine m?surile anticorup?ie prin impunerea public?rii periodice a declara?iei de venit ?i a declara?iei de conflict de interese. Un conflict de interese apare, sau poate fi observat c? ar ap?rea, când bunurile private sau titlurile func?ionarilor publici pot s? influen?eze în mod necorespunz?tor politici ?i decizii luate în exerci?iul func?iei lor oficiale. 

 

Standarde interna?ionale

Cerin?ele de divulgare pot cre?te încrederea cet??enilor în transparen?a ?i integritatea lu?rii deciziilor la nivel local. Acestea ajut? de asemenea ca func?ionarii publici s? aib? informa?ii actualizate regulat, care previn conflictele de interese între angaja?i. Declararea bunurilor financiare furnizeaz? de asemenea informa?ii importante care s? ajute la clarificarea problemelor privind averea func?ionarilor ale?i, care poate fi dispropor?ional? cu venitul lor, fie protejându-i de acuza?ii false, fie servind ca probe în cazurile de îmbog??ire ilicit? suspect?. 

Furnizarea de servicii la nivel guvernamental local, fie în construc?ii, ori în servicii de management, este adesea subiect al conflictului de interese, din cauza proximit??ii antreprenorilor locali de func?ionarii guvernamentali.  

Încrederea publicului ?i oamenilor de afaceri în deschiderea f?r? discrimin?ri a competi?iilor pentru oferte ale guvernului local ar fi mai mare dac? atât oficialii ale?i cât ?i func?ionarii publici implica?i în conceperea ofertelor ?i evaluarea cererilor de ofert? ar completa declara?ii de avere ?i titluri (inclusiv pentru membrii apropia?i ai familiilor).

Este important ca institu?iile responsabile pentru strângerea ?i monitorizarea declara?iilor s? fie dotate cu protec?ie împotriva interferen?elor politice sau de alt? natur? în activitatea lor, de exemplu prin supraveghere din partea unor comitete independente de etic?. Tot astfel, func?ionarii guvernamentali locali trebuie s? fie clar îndruma?i în privin?a declara?iilor proprii, ?i de asemenea în leg?tur? cu legisla?ia anti-corup?ie existent?. Un sistem de declara?ii de avere bine implementat, actualizat ?i monitorizat regulat, poate completa activitatea unui serviciu eficient de procuratur?.

Divulgarea reprezint? un element important al conven?iilor ?i standardelor împotriva corup?iei, men?ionate în alte sec?iuni ale ghidului de fa??. De importan?? deosebit? sunt:

 

Contextul domestic

De?i sistemul de declara?ii electronice de avere, inaugurat de Autoritatea Na?ional? de Integritate, este obligatoriu, al?turi de un mecanism de declarare a averii func?ionarilor publici ?i de prezentare a declara?iilor de conflict de interese, r?mân ?i provoc?ri: de exemplu, întreb?ri cu privire la independen?a Autorit??ii, generate de eliberarea selectiv? a certificatelor de integritate unor indivizi condamna?i la încarcerare.

Printre alte provoc?ri se num?r? salariile joase ale inspectorilor de integritate, reduse drastic în baza noii Legi privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar, ?i lipsa colabor?rii cu organiza?iile societ??ii civile ?i jurnali?tii care au adus în vizorul Autorit??ii cazuri de corup?ie, sus?inute de dovezi.

Legisla?ie

În pofida acordului general c? sistemul de verificare a declara?iilor de active ar trebui îmbun?t??it, reforma s-a lovit de o puternic? rezisten?? politic?. Noua legisla?ie introduce sanc?iuni mai dure pentru averea nejustificat? ?i conflictele de interese ?i, în cele din urm?, ar afecta mul?i func?ionari publici ?i demnitari necinsti?i. Uniunea European? ?i Banca Mondial? au reac?ionat decisiv la rezisten?a Guvernului Republicii Moldova, suspendând asisten?a financiar? ?i solicitând reforme structurale specifice, inclusiv una care vizeaz? consolidarea rolului de supraveghere ?i independen?a institu?iilor anticorup?ie.

În consecin??, pân? la mijlocul anului 2016 Guvernul ?i Parlamentul Republicii Moldova au adoptat urm?torul pachet legislativ privind integritatea:

  • Legea nr. 132 din 17 iunie 2016 cu privire la Autoritatea Na?ional? de Integritate;
  • Legea nr. 133 din 17 iunie 2016 privind declararea averii ?i a intereselor personale; 
  • Legea nr. 134 din 17 iunie 2016 pentru modificarea ?i completarea unor acte legislative ce fac parte din pachetul de legi privind integritatea.

Articolul 13 al Legii integrit??ii nr. 82 (2017) contureaz? cadrul legal privind respectarea regimului juridic al declar?rii averii ?i a intereselor personale, pe când articolul 14 al aceleia?i legi prezint? regimul juridic al respect?rii regimului conflictelor de interese.

Directive

Autoritatea Na?ional? de Integritate are responsabilitatea de a controla declara?iile de venituri ?i interese personale ale agen?ilor publici ?i gestioneaz? portalul „e-Integritate” care permite depunerea declara?iei de venituri ?i interese personale, precum ?i asigurarea transparen?ei ?i accesului public la aceste informa?ii. Noua legisla?ie prevede depunerea ?i verificarea on-line a declara?iilor privind activele ?i dobânzile (sistemul e-Integritate). Se preconizeaz? c? va cre?te eficacitatea ?i viteza procedurilor de verificare, deoarece sistemul va fi conectat la toate registrele publice ?i private. Depunerea electronic? a declara?iilor este obligatorie începând cu ianuarie 2018.

Bune practici

Unul dintre cele mai ambi?ioase exemple este publicarea datelor beneficiarului real (numele fondatorilor de companii)  pe  portalul web IDNO (www.idno.md), care permite utilizatorilor s? caute date ?i s? vad? informa?iile istorice ale unei companii, precum ?i s? genereze infografice. În prezent, exist? date disponibile pentru aproximativ 215 000 de companii care au fost înregistrate în Republica Moldova din 1991. Datele de pe platform? sunt actualizate lunar, într-o manier? automat?. Platforma OpenMoney.md permite stabilirea leg?turilor dintre institu?ii, companii ?i persoane în cadrul procesului de achizi?ii publice utilizând date deschise. Un alt portal unde pot fi g?site date privind numele fondatorilor de companii este Open Database of the Corporate World (opencorporates.com). Datele privind proprietatea pot fi utilizate în mod eficient pentru a responsabiliza atunci când se examineaz? declara?iile de venituri ?i active. Spre exemplu, verificarea informa?iilor fa?? de alte registre funciare ?i datele privind proprietatea efectiv? poate duce la descoperirea infrac?iunilor.