Naslovna Teritorije Javna etika i odgovornost prema gra?anima

Javna etika i odgovornost prema gra?anima

Javna etika i odgovornost suštinski su važni pojmovi na kojima po?iva delotvorna lokalna ili regionalna vlast. Ti pojmovi se odnose na kulturu, procese, strukture i pravila, koji zajedno obezbe?uju da oni koji su na javnoj funkciji postupaju u širem javnom interesu, a ne u svom, sebi?nom interesu. To je suštinska odlika dobrog upravljanja i važno je da javna etika i odgovornost budu poštovani i da na njih motre merodavne organizacije.

Etika otelotvoruje pravila koja definišu ponašanje javnih funkcionera[1] kako bi se obezbedilo da javnost bude tretirana pošteno i ravnopravno. Etika pomaže funkcionerima da donose bolje odluke u javnom interesu i pomaže ljudima da vrednuju odluke koje javni funkcioneri donose u njihovo ime.

Javna odgovornost obezbe?uje da funkcioneri otvoreno snose odgovornost za odluke koje donose u ime javnosti. Ako nema javne etike i odgovornosti, mogu da napreduju korupcija i nesavesno obavljanje dužnosti. Kao što je istaknuto u završnom poglavlju ovog teksta, korupcija nanosi štetu pojedincu, društvu, privredi i vlasti u ?itavom nizu aspekata. Pridavanje prioritetnog zna?aja javnoj etici i odgovornosti može pomo?i da se spre?e najgori ekscesi mo?i i da se podstaknu lokalne vlasti da donose odgovornije i pravednije odluke.

?ak i tamo gde korupcija nije endemska, nepostojanje javne etike i odgovornosti može korozivno delovati na poverenje javnosti u vlast, javne institucije i funkcionere. Iako je odnos izme?u javne etike i odgovornosti složen, dosledna i blagovremena primena i jednog i drugog može pomo?i u izgradnji i ja?anju poverenja izme?u javnosti i vlasti.

Osim toga, javna etika i odgovornost mogu doprineti pozitivnom okruženju tamo gde se shvata da gra?ani i druge zainteresovane strane doprinose kvalitetu procesa odlu?ivanja. U kombinaciji sa alatima za u?eš?e gra?ana, javna etika i odgovornost mogu pomo?i da se osigura da li?na iskustva, stru?nost, znanje i nadzor gra?ana uve?aju vrednost odluka koje donose vlasti i javni funkcioneri i osnaže te odluke.

Izabrani predstavnici treba da budu svesni procesa nadzora nad prijavama imovine i treba da znaju koji organ na koji na?in i kakve sankcije može da primeni ako funkcioner podnese lažnu ili nepotpunu prijavu. Izabrani predstavnici dužni su da znaju pravila kojima se ure?uje pitanje uzbunjivanja i treba da budu upu?eni u to koji funkcioner ili funkcioneri snosi odgovornost za razmatranje pritužbi uzbunjiva?a i njihovih prijava pogrešnog postupanja i malverzacija. Lokalne vlasti dužne su da obezbede obuku uz rad za novoizabrane predstavnike i da omogu?e redovnu obuku za osvežavanje znanja namenjenu svim izabranim funkcionerima. Znanje i razumevanje pravnog i institucionalnog okvira suštinski su važni da bi izabrani predstavnici mogli da uspeju u svojoj ulozi uzora politi?kog integriteta.

Naposletku, javna etika i odgovornost predstavljaju klju? za poboljšanje javnih službi zato što javne službe, koje su u ve?oj meri responzivne i odgovorne pred gra?anima, mogu samo  koriste?i njihove uvide, ideje, energiju i nadzor da rade bolje za dobrobit ljudi i zajednice u celini.

Kada se sve to zajedno sagleda, jasno je da javna etika i odgovornost pomažu da se osigura da proces odlu?ivanja i opredeljivanja sredstava bude pravi?an, efikasan i delotvoran, što pomaže procvatu demokratije, privrede i društva. U tom cilju Kongres lokalnih i regionalnih vlasti Saveta Evrope doneo je Evropski kodeks ponašanja za sva lica koja su uklju?ena u lokalno i regionalno upravljanje, kako bi ohrabrio lokalne i regionalne vlasti i udruženja lokalnih i regionalnih vlasti da kreiraju odgovaraju?e obrazovne programe za upravljanje integritetom i da primene savetodavne usluge kako bi pomogli zaposlenima da identifikuju potencijalna podru?ja eti?kog rizika i situacije sukoba interesa i da znaju kako da prevazi?u takve situacije.

Transparentnost i u?estvovanje gra?ana važni su mehanizmi za promovisanje javne etike i odgovornosti u centralnoj i lokalnoj vlasti. U nedavnom izveštaju Evropskog komiteta regiona pod nazivom „Spre?avanje korupcije i promovisanje javne etike na lokalnom i regionalnom nivou u zemljama Isto?nog partnerstva“ utvr?eno je da je upravo nedostatak transparentnosti predstavljao glavnu slabost svih razmatranih slu?ajeva. U ovom priru?niku navodi se širok spektar mehanizama transparentnosti i gra?anskog u?estvovanja koje lokalne i regionalne vlasti mogu da usvoje.

 


[1] U ovoj publikaciji izraz „javni funkcioner” odnosi se na izabrane predstavnike javne vlasti i državne službenike (bilo na lokalnom i regionalnom nivou ili nivou centralne vlasti) koji imaju zakonodavnu, upravnu ili sudsku funkciju, kao i na sva lica koja obavljaju neku javnu funkciju, uklju?uju?i rad u nekoj javnoj agenciji ili državnom preduze?u.

 

Opšti domac?i kontekst

Kosovo* se još uvek nalazi u procesu izgradnje stabilnih i transparentnih upravlja?kih struktura i institucija. Me?utim, nedovoljno ujedna?en nivo etike prilikom izvršavanja njihovih dužnosti i dalje predstavlja jedan od najve?ih izazova izgradnji uprave koja je u skladu sa principima javne etike (tj. integritet, zakonitost, objektivnost, odgovornost, transparentnost, poštenje, poštovanje i predvo?enje). Prema Savetu Evrope „javna etika je srce demokratije i dobrog upravljanja, na svim nivoima vlasti” a integritet je jedan od njenih osnovnih principa i kamen temeljac dobrog upravljanja. Pa ipak, nijedna institucija nije imuna na kršenje eti?kog kodeksa i zato su neeti?ke interakcije javnih i privatnih aktera mogu?e u svim fazama politi?kog procesa. Za suo?avanje sa ovim izazovom potreban je pristup koji ?e obuhvatiti ?itavo društvo i ?itavu vlast.

U prethodnom perioduna Kosovu* pomanjkanje profesionalne etike bilo je o?iglednije u javnoj upravi, postupcima javne nabavke i finansiranju politi?kih stranaka. Kosovo* je 2019. godine donelo Zakon o organizovanju i funkcionisanju državne uprave i nezavisnih agencija Ovaj zakon daje prostor za uspostavljanje efikasnije uprave koja poštujeprincipe transparentnosti. Pored principa transparentnosti, ovim zakonom se javna uprava obavezuje i da prilikom odlu?ivanja postupa profesionalno i politi?ki neutralno. Lokalna upravaje ure?ena Zakonom o lokalnoj samoupravi. Tokom 2019. godine je bilo poboljšanja u radu lokalnih vlasti. Kosovske* opštine su pokazale spremnost da pove?aju transparentnost svojih uprava. Zbog takve njihove spremnosti, transparentnost je pove?ana 12% u odnosu na 2018. godinu.

Netransparentnost u postupcima javne nabavke je i dalje problem. U ovim postupcima nepravilnosti su još uvek ?este i podložni su korupciji. Tokom 2019. godine, Agencija za borbu protiv korupcije je prijavila šest novih slu?ajeva koji su se odnosili na korupciju u javnim nabavkama.

Me?utim, Kosovo* ima jedan broj zakona ?iji je cilj pove?anje transparentnosti i javno odgovornost. U te zakone spada: Zakon o pristupu javnim dokumentima, Zakon o prijavljivanju, poreklu i kontroli imovine viših javnih funkcionera i o prijavljivanju, poreklu i kontroli poklona svih javnih funkcionera, kao i Zakon o javnim nabavkama. ?lanom 5. Zakona o spre?avanju sukoba interesa privršenju javne funkcije,funkcioneri se obavezuju da svoju funkciju vrše u skladu sa relevantnim zakonom i kodeksom ponašanja. U stavu 1. tog ?lana navode se principi eti?kog ponašanja javnih službenika. U njemu se kaže da  su funkcioneridužni da svoju funkciju obavljaju pošteno, savesno, nepristrasno, da ?uvaju autoritet funkcionera i institucije i da ja?aju poverenje javnosti u instituciju.

Kodeksi eti?kog i profesionalnog ponašanja

Eti?ki kodeksi utvr?uju osnovna na?ela kojih se moraju pridržavati državni službenici, kao što su integritet, nesebi?nost i otvorenost. Kodeks ponašanja se oslanja na eti?ki kodeks radi formulisanja standarda i prakse koju treba primeniti u posebnim okolnostima koje su karakteristi?ne za odre?enu instituciju.

Kodeksom ponašanja utvr?uju se konkretni standardi profesionalnog ponašanja koji se o?ekuju u ve?ini situacija i daju se smernice javnim funkcionerima za postupanje u takvim situacijama. Pored toga, kodeksi ponašanja unose transparentnost i javnu odgovornost u na?in funkcionisanja vlasti.

Me?unarodni standardi

Dobro koncipirani eti?ki kodeksi i kodeksi ponašanja pomo?i ?e da se ispune sve ve?a o?ekivanja javnosti, privrednika i civilnog društva u pogledu ve?e transparentnosti i integriteta vlasti i stavi?e težište aktivnosti vlasti na to da se obezbede visoki eti?ki standardi me?u javnim funkcionerima i izabranim predstavnicima. Kao takvi, eti?ki kodeksi i kodeksi ponašanja mogu predstavljati podršku razvoju poverenja izme?u javnosti i institucija vlasti i funkcionera. Važno je da postoje kodeksi ponašanja i za državne službenike i za izabrane funkcionere, kao i da se obezbede obuka i usmeravanje da bi se osiguralo to da svi funkcioneri u potpunosti razumeju zna?enje pravila kodeksa. Treba jasno propisati disciplinske mere i sankcije i treba ih dosledno primenjivati u slu?aju nepovinovanja odredbama kodeksa.

Slede?e me?unarodne konvencije i standardi odnose se na eti?ke kodekse i kodekse profesionalnog ponašanja:

Doma?i kontekst

U ovom trenutku Kosovo* nema jedinstveni eti?ki kodeks i kodeks ponašanja koji bi ure?ivao ponašanje  javnih funkcionera. Bez obzira na to, postoji pravni okvir koji se sastoji od Zakona o državnoj službi i Pravilnika o kodeksu ponašanja državnih službenika ?ija je svrha da se uredi to ponašanje. S obzirom na važnost tih kodeksa, svaka institucija i javni organ na Kosovu* doneo je sopstveni eti?ki kodeks i kodeks ponašanja. Poštovanje ovih kodeksa je veoma važno da bi gra?ani dobijali javne usluge na najbolji mogu?i na?in, i da bi se pove?ala transparentnost i odgovornost javne uprave na Kosovu*. Pored toga, ti kodeksi sami po sebi pove?avaju profesionalnost javne uprave i grade poverenje gra?ana u rad javne uprave. Osim toga, pravni okvir na Kosovu* predvi?a da Agencija za borbu protiv korupcije u?estvuje i ima savetodavnu ulogu u izradi eti?kih kodeksa u javnom i privatnom sektoru.

Zakonodavstvo

Poglavlje VII Zakona o državnoj službi Kosova* definiše Principe i uslove profesionalnog ponašanja državnih službenika. Me?utim, s obzirom na važnost profesionalnog ponašanja i etike u javnoj upravi, Kosovo* je donelo Pravilnik o kodeksu ponašanja državnih službenika. Cilj ovog pravilnika je da se utvrde pravila ponašanja za sve državne službenike na Kosovu* i da se  podigne nivo javne svesti o tome kako bi državni službenici trebalo da se ponašaju u obavljanja svojih dužnosti. Ovim pravilnikom utvr?uju se temeljni principi koje državni službenici treba da poštuju prilikom pružanja javnih usluga. Naime, moraju da se pridržavaju principa zakonitosti, nediskriminacije, obaveze da odgovore na zahteve, delotvornosti i efikasnosti, odgovornosti, nepristrasnosti i profesionalne nezavisnosti, transparentnost, izbegavanja sukoba interesa i jednakih šansi za sve zajednice i rodove. Kršenje pravila i principa utvr?enih u ovom pravilniku bi imalo za rezultat disciplinske mere protiv javnog funkcionera u skladu sa važe?om zakonskom regulativom.

Smernice

Pored zakona o državnoj službi i Pravilnika o kodeksu ponašanja državnih službenika, javni organi i institucije Kosova*su doneli sopstvene kodekse ili pravilnike ponašanja i etike. Na primer, Skupština Kosova* je donela Kodeks ponašanja skupštinskih poslanika. I Sudski savet Kosova* je usvojio Kodeks profesionalne etike za sudije koji ima za cilj ure?ivanje pravila i ponašanja sudija na Kosovu*. I Ustavni sud je doneo Kodeks ponašanja za sudije sa principima za usmeravanje i ure?ivanje njihovog ponašanja. Savet tužilaca je doneo Kodeks etike i profesionalnog ponašanja za tužioce. Na lokalnom nivou vlasti, svaka opština je donela eti?ki kodeks kojim se ure?uje ponašanje i vladanje njihovih službenika. Uprkos solidnom pravnom okviru koji ure?uje ponašanje državnih službenika, nema podataka o tome kako se on zapravo primenjuje ni o institucionalnim mehanizmima kojima se obezbe?uje njegova implementacija.

Na osnovu Zakona o disciplinskoj odgovornosti sudija i tužilaca, kada sudija ili tužilac ne postupa u skladu sa Kodeksom ponašanja, to se smatra povredom sudijske dužnosti. U tim situacijama, sudija ?ini disciplinski prekršaj. Disciplinski postupak se vodi pred Sudskim savetom Kosova* ili Savetom tužilaca Kosova*.

Dobre prakse

Opština Uroševac je 2020. godine donela sopstveni Eti?ki kodeks ?iji je cilj da se uredi ponašanje opštinskih službenika kako bi se odrazila profesionalna i moralna etika opštine. Svrha ovog Kodeksa je da se razvije organizaciona kultura u opštini i da se promovišu osnovni eti?ki principi. Prema ovom Kodeksu, opštinski službenici su obavezni da svoje dužnosti obavljaju u skladu sa važe?im zakonima  i uvek treba da postupaju na osnovu javnog interesa, a ne na osnovu li?nih ili partijskih interesa. Ovim kodeksom ure?uju se i pravila odevanja i izgleda opštinskih službenika tako što se utvr?uju pravilni na?ni obla?enje tokom radnog vremena. Prema ovom kodeksu, svakom javnom funkcioneru koji postupi suprotno odredbama iz ovog Kodeksa odre?uju se disciplinske mere u skladu sa važe?im zakonom. Da bi se obezbedila primena ovog Kodeksa, Skupština opštine Uroševac je osnovala Komisiju za eti?ki kodeks. U mere za kršenje odredbi eti?kog kodeksa spada javni ukor i kazna u iznosu od najviše 15% plate u periodu od najviše tri meseca.

Mehanizmi pritužbe

Mehanizmi pritužbe omogu?uju gra?anima da upute povratne informacije javnim vlastima o standardu usluga koje dobijaju. Pritužbe su važan mehanizam odgovornosti koji omogu?uje državnim službenicima i izabranim funkcionerima da identifikuju mesta na kojima se javne usluge pružaju neefikasno, neefektivno i neravnopravno. Kada takvi mehanizmi dovedu do hitnog i delotvornog rešavanja pritužbi, oni mogu pomo?i da se stvore uslovi za pove?ano poverenje gra?ana u državnu upravu.

Me?unarodni standardi

Da bi se obezbedilo poverenje u mehanizme, lokalne vlasti treba da se postaraju da razmotre i reše svaku pritužbu bez odlaganja i sveobuhvatno. Mehanizmi za podnošenje pritužbi mogu postati pristupa?niji ako se primeni pristup „sve na jednom mestu“, tako da gra?ani više ne budu primorani da traže pomo? po razli?itim kancelarijama i pose?uju razne veb-sajtove.

Ako se vlast opredeli za pristup koji je u ve?oj meri proaktivan kako bi spre?ila ponavljanje sli?nih uzroka pritužbi, onda ti žalbeni mehanizmi mogu da joj pomognu da identifikuje nove pristupe pružanju usluga i da pove?a u?estvovanje gra?ana. Da bi se to postiglo, valjalo bi žalbene mehanizme kombinovati sa periodi?nim procenama pružanja usluga, uklju?uju?i koriš?enje anketa javnog mnjenja i razmenu iskustava i instrumenata s drugim lokalnim vlastima kako bi se podstakla šira primena dobre prakse i kako bi se oprobali i testirali razni instrumenti i alati.

Ne postoje konkretni me?unarodni standardi za mehanizme za podnošenje pritužbi kada je re? o javnim uslugama. Me?utim, mehanizmi i postupci za odgovaranje na pritužbe inkorporirani su u me?unarodno pravno jemstvo prava na u?estvovanje u poslovima lokalne vlasti i o tome postoji nekoliko izuzetno korisnih smernica i priru?nika organizacija civilnog društva. Vidi, na primer:

Doma?i kontekst

Na Kosovu* je pravo na žalbu i koriš?enje pravnih lekova ustavno pravo ure?eno Ustavom Kosova*. Koriš?enje pravnih lekova ure?eno je Zakonom o opštem upravnom postupku kojim se gra?anima Kosova* omogu?ava da se „ospore” rešenja uprave za koja smatraju da povre?uju njihova prava i pravne interese. Me?utim, gra?ani su zbog duga?kih sudskih postupka suo?eni sa izazovom u ostvarivanju svojih prava i koriš?enju tih mehanizama u praksi.

Ustav Kosova* uspostavlja Ombudsmana kao nezavisnu instituciju. Njegova uloga je da prati, brani i štiti prava i slobode pojedinaca od nezakonitih ili nepravilnih postupaka organa javne uprave. Nadležnosti i zaduženja Ombudsmana ure?eni su Zakonom o Ombudsmanu. Važnost Ombudsmana je i dalje veoma velika s obzirom na ?injenicu da se mnogi gra?ani obra?aju ovoj nezavisnoj instituciji radi zaštite svojih prava i pravnih interesa kada se drugi na?ini pokažu neuspešnim.

Drugi važan mehanizam koji je na raspolaganju gra?anima za podnošenje žalbi i rešavanje njihovih problema je Odbor za ljudska prava, rodnu ravnopravnost, nestalalica i peticije u Skupštini Kosova*. U delokrug ovog odbora spada i saradnja sa Ombudsmanom i razmatranje peticija koje su upu?ene Skupštini. Na ovaj na?in, svaku peticiju najpre razmatra i analizira ovaj odbor. Najkasnije dve nedelje posle dana prijema peticije, predsednik odbora je dostavlja odboru, istovremeno predlažu?i vreme i na?in pravnog rešavanja ili odbacivanja te peticije. Ako odbor smatra da je peticija primerena, u okviru rešavanja te stvari predsednik odbora može da ima ovlaš?enje da o njoj govori na plenarnom zasedanju Skupštine.

Zakonodavstvo

Na Kosovu* je koriš?enje mehanizama za žalbe ure?eno Zakonom o opštem upravnom postupku. Cilj ovog zakona je da se zaštite prava i pravni interesi ljudi kada organa javne uprave pružaju usluge od javnog interesa. Ovaj zakon je primenjiv uvek kada neki javni organ, tokom vršenja svojih javnih ovlaš?enja, donese rešenje o pravima, obavezama ili legitimnim interesima nekog lica; zaklju?i administrativni ugovor, ili vrši svoje nadležnosti putem druga?ije upravneradnje.

Zakonom su predvi?eni slede?i oblici pravnih lekova: upravna žalba, administrativni prigovor i ponavljanje postupka. U svom Poglavlju 2. ovaj zakon ure?uje ?itav postupak upravnih žalbi. Utvr?uju se opšta pravila za PODNOŠENJE žalbe na upravna rešenja i uslovi koje žalba mora da ispuni da bi bila dopuštena. U Poglavlju 3. ure?uje se administrativni prigovor koji se ulaže protiv nekog realnog akta ili neizvršenjarealnogakta koje je stranka tražila. kona?no, Poglavlje 4. se odnosi na ponavljanje postupka, pod odre?enim uslovima, ukoliko stranka nije uložila žalbu u zakonom utvr?enom roku.

Smernice

Na po?etku 2021. godine, još uvek nema nikakvih nacionalnih niti lokalnih smernica o mehanizmima za žalbe.Mogu?i razlog za nepostojanje takvih smernica je to što se Zakonom o opštem upravnom postupku detaljno ure?uje podnošenjažalbi i upravljanje njima.

Dobre prakse

Kosovski demokratski institut / Transparency International Kosovo*, je izme?u juna i septembra 2020. godine podneo šest zahteva za pristup javnim dokumentima i informacijama iz Univerzitetsko-klini?ko-bolni?kog centra Kosova*. Potvr?eno je telefonom da su ovi zahtevi primljeni. U skladu sa Zakonom o pristupu javnim dokumentima, javne institucije su obavezne da rešenje o prihvatanju ili odbijanju zahteva izdaju u roku od sedam dana, a nereagovanje javne institucije u ovom roku se smatra negativnim odgovorom. U ovom slu?aju, zakonski rok nije ispunjen i KDI/TI je uložiožalbu Ombudsmanu sa zahtevom da on odlu?i o dopuštenosti KDI/TI-ovog pristupa javnim dokumentima u skladu sa zahtevom. Ombudsman je dao pozitivan odgovor.

Mehanizmi za rešavanje pritužbi i žalbi

Mehanizmi za rešavanje pritužbi i žalbi (Grievance redress mechanisms ? GRM) instrumenti su koji omogu?uju da se ode dalje od samog prijema žalbe jer utvr?uju druge kanale za povratne informacije koje gra?ani mogu koristiti kao GRM da bi se obratili institucijama vlasti i opštinama izražavaju?i svoju zabrinutost zbog uticaja sektorskih politika i na?ina njihove primene na same gra?ane. Onda kada sektorska politika neke javne službe poga?a interese gra?ana ili kada neka odluka organa centralne ili lokalne vlasti izazove žalbe jednog dela gra?ana, zainteresovane strane mogu da koriste sistem za rešavanje žalbi i pritužbi koji uspostave službe vlasti i lokalni opštinski organi da bi izneli svoje pritužbe i žalbe. Ti mehanizmi se ne koriste kao zamena sudskog ili revizorskog sistema, niti se koriste za formalnu istragu; isto tako, ne postoji odgovaraju?i mehanizam za izražavanje pritužbi i žalbi zbog radnji koje su potencijalno kriminalne, kao što su slu?ajevi korupcije. GRM je predvi?en isklju?ivo za saradni?ko rešavanje pritužbi i žalbi.

Me?unarodni standardi

Mehanizmi za rešavanje pritužbi i žalbi predstavljaju uslugu koja se ostvaruje u direktnom kontaktu i gra?ani je koriste za delotvorno rešavanje svojih pritužbi i/ili žalbi. Osim toga, poslovne organizacije mogu koristiti GRM za ublažavanje rizika po svoje poslovanje i u tom smislu GRM može prerasti u hitan i delotvoran mehanizam za rešavanje sporova kako bi se stvar rešila vansudskim putem.

Delotvorni mehanizmi za rešavanje žalbi i pritužbi mogu poslužiti tome da se identifikuju obrasci korupcije i nesavesnog obavljanja dužnosti i za utvr?ivanje sektorske politike za spre?avanje korupcije. Da bi se osigurao ve?i pristup, važno je podi?i nivo svesti javnosti o GRM i pružiti besplatne savete gra?anima o formulisanju žalbi i pritužbi i o tome kako da postupe, odnosno koje korake treba da preduzmu kada traže da se neka njihova žalba reši.

Standarde za žalbene mehanizme uglavnom su utvrdile me?unarodne organizacije kao što su Svetska banka, Azijska banka za razvoj (ADB), Organizacija za ekonomsku saradnju i razvoj (OECD), Program za razvoj Ujedinjenih nacija (UNDP) i Evropska komisija. Ti standardi su uglavnom vezani za utvr?ivanje pravnog okvira za zaštitu prava gra?ana. Predstavljeni su u slede?im vodi?ima i smernicama:

Doma?i kontekst

Mehanizmi sudske zaštite spadaju u instrumente koji se koriste da se osigura da javni organi snose odgovornost prema gra?anima. ?esto se nazivaju i „pravni lekovi“ i njima se pribegava u situacijama kada javni organ donese akt koji na bilo koji na?in negativno uti?e na prava gra?ana. Kosovo* nema aktuelni zakon kojim se ure?uju mehanizmi pravne zaštite niti postupci tih mehanizama. Me?utim, slu?ajevi u kojima upravni akt javnog organa direktno ili indirektno ugrožava neko lice su predvi?eni Zakonom o upravnim sporovima. Ovim zakonom se ure?uju nadležnosti, sastav i poslovnik suda koji se koristi prilikom odlu?ivanja o zakonitosti upravnih akata. Prema ?lanu 18. tužilac u upravnom sporu može da bude fizi?ko ili pravno lice, Ombudsman i druga udruženja i organizacije koje štite javni interes. U svim tim slu?ajevima, ošte?eni mogu da podnesu žalbu nadležnom sudu, a mogu da traže i vanrednu reviziju pravne odluke pred Vrhovnim sudom Kosova*.

Situacija u 2021. godini u Kosovo* je takva da ne postoji upravni sud koji bi se posebno bavio upravnim sporovima. Me?utim, u Osnovnom sudu u Prištini, Odeljenje za upravna pitanja je nadležno za rešavanje upravnih sporova na ?itavoj teritoriji Kosova*. Ovo odeljenje sudi u upravnim sporovima i donosi prvostepenu odluku na osnovu tužbi podnesenih protiv pravosnažnih upravnih akata i drugih pitanja utvr?enih Zakonom o upravnim sporovima. S obzirom na ?injenicu da postoji samo jedno odeljenje za ?itavu teritoriju Kosova*, gra?anima je teško da reše svoje probleme. Pristup ovom odeljenju nije lak i putovati iz razli?itih delova Kosova* da bi se podnela žalba mnogim gra?anima nije uvek racionalno niti izvodljivo. To je dovelo do toga da jedan broj gra?ana ne rešava svoje probleme i ne dobija naknadu za štetu koja im je nanesena.

Zakonodavstvo

Naknadu za štetu ure?uje Zakon o upravnim sporovima. Zakonom se ure?uje upravni spor pred sudom u slu?ajevima kada strana podnese tužbu protiv upravnog akta. U ovom zakonu se navodi da se upravni spor pokre?e zahtevom ili tužbom. Ovim zakonom se ošte?enima daje pravo da traže naknadu štete koja im je u?injena izvršenjem upravnog akta. Pored naknade štete, tužilac ima pravo da zahteva i povra?aj oduzetih stvari.

Smernice

Iako u ovom trenutku nema smernica kojima se ure?uju mehanizmi pravne zaštite na Kosovu*, njegove institucije mogu da po?nu sa koriš?enjem najbolje me?unarodne prakse. Prema dokumentu organizacije Transparency International „Žalbeni mehanizmi – referentni vodi? za dobru praksu”, delotvorni žalbeni mehanizmi su klju?no sredstvo za otkrivanje i spre?avanje korupcije i drugih zloupotreba. Što pre institucije Kosova* zaokruže delotvoran žalbeni mehanizam za podnošenje pritužbi, to je snažniji potencijal za ja?anje njihovog kredibiliteta i reputacije.

Dobre prakse

Kosovo* je osnovalo Agenciju za besplatnu pravnu pomo?. Putem ove Agencije, besplatna pravna pomo? se pruža širom teritorije Kosova*. S obzirom na ?injenicu da ne može svako sebi da priušti pravnu pomo?, Kosovo* je uspostavilo ovaj mehanizam koji bi pomogao gra?anima da dobiju pravnu pomo? koja im je potrebna. Besplatna pravna pomo? se pruža u razli?itim postupcima, kao što su parni?ni, krivi?ni upravni i prekršajni postupci. Besplatna pravna pomo? se pruža i za pravne informacije i savete u vezi sa pravnim postupcima, prikupljanjem dokumenata i svom drugom tehni?kom pomo?i koja se odnosi na kompletiranje predmeta i predstavljanje u gra?anskim, krivi?nim, upravnim i prekršajnim postupcima. Tokom 2019. godine, 5.539 gra?ana je dobilo besplatnu pravnu pomo?, od ?ega su preko 90% besplatnih pravnih usluga  pružili službenici Agencije, a advokat je zastupao oko 8% korisnika.

Zaštita uzbunjiva?a

Korupcija i druge akcije koje su štetne po javni interes, izme?u ostalog i po javno zdravlje, u ve?oj meri su zastupljene u organizacijama koje ne poseduju kulturu transparentnosti i nadzora. Uzbunjiva? je osoba koja iznese informacije o nezakonitim ili neeti?kim radnjama u nekoj privatnoj ili javnoj organizaciji, a prava uzbunjiva?a koji ukaže na štetnu radnju ili ?injenje ili ne?injenje koje može ugroziti javni interes treba da budu zašti?ena zakonima o zaštiti „uzbunjiva?a“. Iako je uzbunjiva? naj?eš?e zaposleni u nekoj firmi, on isto tako može biti i podizvo?a?, isporu?ilac, osoba na nepla?enoj praksi ili volonter. Zaštita uzbunjiva?a je važna i u privatnom sektoru, ne samo tamo gde oni mogu da otkriju podmi?ivanje javnih funkcionera ili praksu koja je štetna po zaštitu životne sredine ili koja ugrožava javno zdravlje i bezbednost.

Me?unarodni standardi

Ve?ina uzbunjiva?a iznese svoju zabrinutost interno ili se obrati regulatornim ili policijskim organima, a ne obra?a se neposredno javnosti. Zaštita uzbunjiva?a i organizaciona kultura koja daje prioritet transparentnosti i dijalogu doprinose podsticanju odgovornosti, izgradnji poverenja u integritet vlasti i ohrabruje da se prijavi nezakonito postupanje i korupcija. Zaštita uzbunjiva?a može motivisati službenike da prijave štetnu praksu, a da pritom ne strahuju od represalija i osnažuje transparentnost i poverenje unutar organizacije kao i spolja, poverenje gra?ana u to da se etika poštuje i sprovodi i da se malverzacije otkrivaju i uklanjaju.

Prava uzbunjiva?a mogu biti osnažena tako što ?e se podsticati jasni procesi i omogu?avati bezbedni poverljivi kanali za obelodanjivanje informacija. Treba uvesti i dosledno primenjivati eksplicitne pravne lekove, uklju?uju?i kazne, kako bi se stalo na put represiji protiv uzbunjiva?a. Obuku službenika u odeljenjima za ljudske resurse u lokalnoj vlasti i u vladinim agencijama treba dopuniti tako da se radi na podizanju svesti javnosti jer je to jedini na?in da gra?ani i državni službenici shvate pozitivne rezultate uzbunjivanja u smislu održavanja konkretne materijalne vrednosti, poverenja u javne vlasti i kvaliteta usluga.

Postoje slede?e me?unarodne konvencije i standardi koji se odnose na zaštitu uzbunjiva?a:

Doma?i kontekst

Na Kosovu* pravni okvir kojim se ure?uje zaštita uzbunjiva?a je dobro definisan i velikim delom je u skladu sa me?unarodnim standardima. Kosovo* je 2018. godine donelo novi zakon kojim se ure?uje zaštita uzbunjiva?a. Savet Evrope daje stalnu podršku institucijama Kosova* u oblasti uzbunjivanja i izrade novog zakona. Novi zakon o zaštiti uzbunjiva?a je direktan rezultat Projekta Saveta Evrope za borbu protiv ekonomskog kriminala (PECK II). Njime se proširuje okvir za zaštitu uzbunjiva?a tako se obuhvata i javni i privatni sektor.  Zakon podrazumeva pristup na tri nivoa kako je to predvi?eno standardima Saveta Evrope i donosi jasne procedure za zaštitu uzbunjiva?a.

Uprkos ?injenici da se kosovski* Zakon o zaštiti uzbunjiva?a smatra najnaprednijim zakonom u regionu, nedostaje njegova valjanaprimena. Iako su u više od 175 javnih institucija odre?eni službenici koji ?e rešavati pritužbe uzbunjiva?a, treba oja?ati mehanizme za uzbunjivanje i zahteve u pogledu zaštite. U vezi sa ovim pitanjem, Savet Evrope je u oktobru 2020. godine održao sastanak sa predstavnicima organizacija civilnog društva (OCD) koje deluju u oblasti zaštite uzbunjiva?a. Cilj ovog sastanka je bio da se razviju strateška partnerstva sa sektorom OCD kako bi se podržalo uspostavljanje funkcionalnog mehanizma za uzbunjiva?e na Kosovu*.

Ne samo da kosovski* uzbunjiva?i nisu bili zašti?eni, njih su i kažnjavani zbog prijava koje su podnosili. Murat Mehmeti je bio lider tima kosovskog* Odeljenja za poreske istrage. Jedna od istraga je pokazala da je pre 2012. godine preko 300 kosovskih preduze?a zahtevalo smanjenje poreza dostavljanjem lažnih faktura koje su izdale lažne kompanije. Mehmeti tvrdi da poreske utaje dostižu „industrijski obim,” te da su koštale kosovski* budžet milione evra. On je odlu?io da to prijavi platformi za borbu protiv korupcije Kallxo i da razotkrije tu šemu u BIRN-ovoj TV emisiji „Jeta ne Kosove.” Mehmeti je protiv kompanije podneo krivi?nu tužbu Specijalnom tužilaštvu Kosova koje je onda pokrenulo sopstvenu istragu. Zbog prijave koju je podneo, Mehmetiju je pre?eno i premešten je sa svog radnog mesta.

Zakonodavstvo

Od 2019. godine Kosovo* ure?uje uzbunjivanje Zakonom o zaštiti uzbunjiva?a. Svrha ovog zakona je da omogu?i uzbunjivanje u vezi sa kršenjem zakona do kojeg do?e u javnom i privatnom sektoru, kao i da osigura zaštitu tih uzbunjiva?a. U ovom zakonu uzbunjiva? se definiše kao „lice koje prijavi ili otkrije informacije o nekoj pretnji ili štetijavnom interesu u kontekstu sopstvenog radnog odnosa u javnom ili privatnom sektoru ”. Ovim zakonom utvr?uju se pravila i procedure u vezi sa uzbunjivanjem, kao i prava uzbunjiva?a i obaveze javnih institucija i privatnih subjekata u pogledu uzbunjivanja.

Smernice

Zakon o zaštiti uzbunjiva?a predvi?a da Vlada Kosova*, na predlog Ministarstva prave, mora da u roku od šest meseci od datuma stupanja na snagu ovog zakona (koji je stupio na snagu 23. novembra 2018. godine)donese podzakonski akt kojim ?e utvrditi proceduru za primanje i rešavanje slu?ajeva uzbunjivanja. Uprkos ovoj odredbi, Vlada još uvek nije donela podzakonski akt.

U ?lanu 17. obavezuje se i poslodavac, naime:

  • Poslodavac u javnom sektoru koji ima više od 15 zaposlenih i poslodavac u privatnom sektoru koji ima više od 50 zaposlenih su obavezni da odrede odgovornog službenika, kao i da utvrde i objave interne procedure za prijem i rešavanje pritužbi uzbunjiva?a.
  • Poslodavac mora da preduzme sve nužne mere u pogledu uzbunjivanja, uklju?uju?i i zaštitu relevantne dokumentacije i dokaza od nestanka, prikrivanja, preina?enja, falsifikovanja ili drugih radnjikoje imaju za cilj njihovo ošte?enje ili uništenje.
  • Poslodavac je obavezan da zaštiti uzbunjiva?a od svake štetne radnje i da preduzme sve potrebne mere da prekine štetne radnje i otkloni posledice štetne radnje.

Projekat Evropske Unije / Saveta Evrope za borbu protiv ekonomskog kriminala na Kosovu* (PECK II), je objavio Priru?nik za zaštitu uzbunjiva?a, koji donosi prakti?ne smernice kako za institucije, tako i za potencijalne uzbunjiva?e, u vezi sa prijavljivanjem povreda  i obradom pritužbi.

Dobre prakse

Slu?aj Abdulaha Ta?ija, nekadašnjeg blagajnika u ProCredit banci, je primer na?ina na koji se tretiraju uzbunjiva?i ili kako bi mogli da budu tretirani ako podnesu prijavu. On je 2015. godine otkrio informaciju koja je izazvala sumnje da je Direktor za obrazovanje u opštini Prizren imao pravne koristi iz opštinskog budžeta. Nakon objavljivanja ove informacije, protiv g. ?o?aja je pokrenut krivi?ni postupak zbog zloupotrebe službenog položaj i zbog toga što je, izme?u ostalog, novac koristio da plati rate kredita i kiriju. Banka ga je otpustila i protiv njega podnela krivi?nu prijavu zbog otkrivanja poverljivih informacija. Osu?en je zbog otkrivanja ban?inih informacija i odre?ena mu je nov?ana kazna od pet hiljada evra.

Obelodanjivanje: prijava imovine i sukobi interesa

Obelodanjivanje je akt rutinskog objavljivanja i ažuriranja posebne vrste informacija, što ponekad nalaže zakon, kao što su finansijski interesi javnih funkcionera. Time se mogu podržati mere za spre?avanje korupcije jer se zahteva da se rutinski objavljuju podaci o imovini i interesima koji bi mogli predstavljati sukob interesa. Sukob interesa nastupa ili se može pretpostaviti da nastupa onda kada privatna imovina ili interesi javnog funkcionera mogu nepropisno da uti?u na sektorsku politiku i odluke koje ti funkcioneri donose u vršenju svoje zvani?ne funkcije.

Me?unarodni standardi

Zahtev za obelodanjivanje može doprineti izgradnji poverenja gra?ana u transparentnost i integritet lokalnog odlu?ivanja. Ti zahtevi tako?e mogu pomo?i javnim funkcionerima da se redovno objavljuju ažurirane informacije koje spre?avaju pojavu sukoba interesa me?u zaposlenima. Obelodanjivanje podataka o finansijskoj imovini tako?e pruža važne informacije koje mogu pomo?i da se razjasni da li možda izabrani funkcioneri ili državni službenici imaju neko bogatstvo koje je nesrazmerno njihovim prihodima, bilo da se ti službenici zaštite od lažnih optužbi, bilo da se ti podaci iskoriste kao dokaz nezakonitog boga?enja na koje se kod njih sumnja.

Pružanje usluga na nivou lokalne vlasti, bilo da je re? o gra?evinarstvu ili o u?estvovanju na konkursu za poveravanje poslova i zadataka upravljanja otpadom, ?esto podleže sukobu interesa zbog bliskosti lokalnih preduzetnika i funkcionera koji u?estvuju u vlasti. Poverenje javnosti i poslovnih krugova u to da je na primer konkurencija za u?eš?e na tenderima koje raspisuju lokalne vlasti otvorena za sve bez ikakve diskriminacije bi?e znatno ve?e ako i izabrani funkcioneri i državni službenici koji su uklju?eni u raspisivanje tendera i ocenjivanje tenderskih prijava prethodno prijave svu svoju imovinu i interese (uklju?uju?i imovinu i interese ?lanova uže porodice).

Važno je da institucije koje su nadležne za prikupljanje prijava imovine i nadzor nad njima budu zašti?ene od politi?kih i drugih mešanja u njihov posao, na primer tako što ?e se omogu?iti da njihov rad nadziru nezavisni eti?ki odbori. Isto tako, funkcioneri lokalne vlasti treba da dobiju jasne smernice o tome šta je to što treba da prijave, kao i da budu upu?eni u zakone o borbi protiv korupcije. Dobro primenjen i redovno ažuriran i nadziran sistem prijavljivanja imovine može doprineti delotvornom radu tužilaštva.

Obelodanjivanje je važan element u konvencijama i standardima protiv korupcije koji su pobrojani na drugim mestima u ovom priru?niku. Posebno su važni slede?i instrumenti:

Doma?i kontekst

Prijavljivanje imovine, nepokretnosti i poklona predstavlja jedan od na?ina borbe protiv korupcije. Pored toga, prijavljivanje imovine je klju?no sredstvo za obezbe?ivanje transparentnosti i borbu protiv korupcije i za dalje omogu?avanje kontrolisanja porekla imovine. Od januara 2013. godine, neprijavljivanje imovine je prepoznato kao krivi?no delo. Pravilno procesuiranje neprijavljivanja imovine izuzetno je važno u borbi protiv korupcije na Kosovu*. Kosovo* je 2010. godine po prvi putusvojilo zakon koji reguliše ovo pitanje i od tada radi na razvijanju kulture zna?ajaprijavljivanja imovine i prihoda. Tokom 2019. godine, skoro 99% javnih funkcionera je na vreme podnelo godišnje prijave imovine. Bez obzira na ovako visok procenat, u 62 slu?aja su vo?ene istrage zbog lažnog prijavljivanja, a u ostalih 60 slu?ajeva zbog nepravilnosti otkrivenih u prijavama imovine.

Zakonodavstvo

Zakon o prijavljivanju, poreklu i kontroli imovine visokih javnih funkcionera i o prijavljivanju, poreklu i kontroli poklona svih javnih funkcionera reguliše obavezu i postupak prijavljivanja imovine i poklona javnih funkcionera. Javni funkcioneri na osnovu ovog zakona imaju obavezu da Agenciji za borbu protiv korupcije prijavljuju svoju imovinu, prihode i poklone, uklju?uju?i i njihovo poreklo. Oveprijavemogu da se podnose po preuzimanju dužnosti, kao redovne godišnjeprijave, na zahtev Agencije za borbu protiv korupcije i po prestankufunkcije ili razrešenju. Sve prijave se šalju Agenciji za borbu protiv korupcije. Zakon o prijavljivanju i Zakon o Agenciji za borbu protiv korupcije odre?uju ovu agenciju kao jedini organ koji je nadležan za ?uvanje, registrovanje i upravljanje ovim prijavama.

?lan 17 predvi?a sankcije za svakoga ko prekrši obaveze utvr?ene ovim zakonom i ne prijavi svoju imovinu i nepokretnosti u zakonskom roku. Ako takva kršenja ne predstavljaju krivi?na dela, onda je u pitanju prekršaj javnog funkcionera, koji se sankcioniše nov?anom kaznom ?ija visina zavisi od u?injenog prekršaja. Osim nov?anih kazni, mogu se izre?i i druge zaštitne mere, kao što je zabrana vršenja javne funkcije do jedne godine. U slu?ajevima kada kršenje zakonskih odredbi predstavlja krivi?no delo, Agencija za borbu protiv korupcije podnosi krivi?nu prijavu. U tom slu?aju se primenjuje ?lan 430. Krivi?nog zakonika Kosova*. Ovaj ?lan sankcioniše lažne prijave i kao krivi?no delo. Osim nov?ane kazne, Zakonik predvi?a i kaznu zatvora i oduzimanje imovine.

Smernice

Trenutno ne postoje posebne smernice za prijavljivanje imovine i poklona. Me?utim, sâm zakon daje uputstva i objašnjenja o tome šta treba prijaviti i kada. Agencija za borbu protiv korupcije priprema obrasce za prijavljivanje koji su svakome ko ima obavezu prijavljivanja dostupni na internetu (www.akk-ks.org/deklarimi_i_pasuris/). Iako prijava obuhvata sve zna?ajne vrste prihoda i imovine funkcionera, a obrasci prijava omogu?avaju pore?enje materijalnog stanja funkcionera od jedne do druge godine, Agenciji za borbu protiv korupcije nedostaje ljudstvo, stru?no znanje, tehni?ki kapacitet i zakonska ovlaš?enja za smislen nadzor.

Dobre prakse

Prijave imovine i poklona javnih funkcionera dostavljaju se Agenciji za borbu protiv korupcije, koja ih registruje i ?uva. Prijave se objavljuju na njenoj zvani?noj internet stranici (www.akk-ks.org/deklarimi_i_pasuris/) i svako može da im pristupi, što pove?ava transparentnost i odgovornost. Me?utim, javni funkcioneriponekad ne prijavljuju svoju imovinu na vreme ili nisu iskreniprilikom prijavljivanja imovine i poklona; u takvim situacijama Agencija za borbu protiv korupcije pokre?e postupak za manji prekršaj ili podnosi krivi?nu prijavu. Tokom 2018. godine, Fatmir Rudari, odbornik u Skupštini opštine Podujeva, nije prijavio svoju imovinu i nepokretnosti u periodu od 1. do 31. decembra 2017. godine. Osnovno tužilaštvo u Prištini je podiglo optužnicu protiv njega zbog izvršenja krivi?nog dela „Neprijavljivanje ili lažno prijavljivanje imovine, prihoda, poklona, drugih materijalnih koristi ili finansijskih obaveza“. On je priznao krivicu za to krivi?no delo i Osnovni sud u Prištini ga je osudio na kaznu zatvora od tri meseca i nov?anu kaznu od 250 evra.