Kosovo

Kosovo
*

Sva pozivanja na Kosovo, bilo da se radi o teritoriji, institucijama ili stanovništvu, u ovom tekstu shvataće se u potpunoj saglasnosti sa Rezolucijom 1244 Saveta bezbednosti Ujedinjenih nacija i ne dovodeći u pitanje status Kosova.

Proširite sadržaj
Javna etika i odgovornost prema građanima

Javna etika i odgovornost suštinski su važni pojmovi na kojima počiva delotvorna lokalna ili regionalna vlast. Ti pojmovi se odnose na kulturu, procese, strukture i pravila, koji zajedno obezbeđuju da oni koji su na javnoj funkciji postupaju u širem javnom interesu, a ne u svom, sebičnom interesu. To je suštinska odlika dobrog upravljanja i važno je da javna etika i odgovornost budu poštovani i da na njih motre merodavne organizacije.

Etika otelotvoruje pravila koja definišu ponašanje javnih funkcionera[1] kako bi se obezbedilo da javnost bude tretirana pošteno i ravnopravno. Etika pomaže funkcionerima da donose bolje odluke u javnom interesu i pomaže ljudima da vrednuju odluke koje javni funkcioneri donose u njihovo ime.

Javna odgovornost obezbeđuje da funkcioneri otvoreno snose odgovornost za odluke koje donose u ime javnosti. Ako nema javne etike i odgovornosti, mogu da napreduju korupcija i nesavesno obavljanje dužnosti. Kao što je istaknuto u završnom poglavlju ovog teksta, korupcija nanosi štetu pojedincu, društvu, privredi i vlasti u čitavom nizu aspekata. Pridavanje prioritetnog značaja javnoj etici i odgovornosti može pomoći da se spreče najgori ekscesi moći i da se podstaknu lokalne vlasti da donose odgovornije i pravednije odluke.

Čak i tamo gde korupcija nije endemska, nepostojanje javne etike i odgovornosti može korozivno delovati na poverenje javnosti u vlast, javne institucije i funkcionere. Iako je odnos između javne etike i odgovornosti složen, dosledna i blagovremena primena i jednog i drugog može pomoći u izgradnji i jačanju poverenja između javnosti i vlasti.

Osim toga, javna etika i odgovornost mogu doprineti pozitivnom okruženju tamo gde se shvata da građani i druge zainteresovane strane doprinose kvalitetu procesa odlučivanja. U kombinaciji sa alatima za učešće građana, javna etika i odgovornost mogu pomoći da se osigura da lična iskustva, stručnost, znanje i nadzor građana uvećaju vrednost odluka koje donose vlasti i javni funkcioneri i osnaže te odluke.

Izabrani predstavnici treba da budu svesni procesa nadzora nad prijavama imovine i treba da znaju koji organ na koji način i kakve sankcije može da primeni ako funkcioner podnese lažnu ili nepotpunu prijavu. Izabrani predstavnici dužni su da znaju pravila kojima se uređuje pitanje uzbunjivanja i treba da budu upućeni u to koji funkcioner ili funkcioneri snosi odgovornost za razmatranje pritužbi uzbunjivača i njihovih prijava pogrešnog postupanja i malverzacija. Lokalne vlasti dužne su da obezbede obuku uz rad za novoizabrane predstavnike i da omoguće redovnu obuku za osvežavanje znanja namenjenu svim izabranim funkcionerima. Znanje i razumevanje pravnog i institucionalnog okvira suštinski su važni da bi izabrani predstavnici mogli da uspeju u svojoj ulozi uzora političkog integriteta.

Naposletku, javna etika i odgovornost predstavljaju ključ za poboljšanje javnih službi zato što javne službe, koje su u većoj meri responzivne i odgovorne pred građanima, mogu samo  koristeći njihove uvide, ideje, energiju i nadzor da rade bolje za dobrobit ljudi i zajednice u celini.

Kada se sve to zajedno sagleda, jasno je da javna etika i odgovornost pomažu da se osigura da proces odlučivanja i opredeljivanja sredstava bude pravičan, efikasan i delotvoran, što pomaže procvatu demokratije, privrede i društva. U tom cilju Kongres lokalnih i regionalnih vlasti Saveta Evrope doneo je Evropski kodeks ponašanja za sva lica koja su uključena u lokalno i regionalno upravljanje, kako bi ohrabrio lokalne i regionalne vlasti i udruženja lokalnih i regionalnih vlasti da kreiraju odgovarajuće obrazovne programe za upravljanje integritetom i da primene savetodavne usluge kako bi pomogli zaposlenima da identifikuju potencijalna područja etičkog rizika i situacije sukoba interesa i da znaju kako da prevaziđu takve situacije.

Transparentnost i učestvovanje građana važni su mehanizmi za promovisanje javne etike i odgovornosti u centralnoj i lokalnoj vlasti. U nedavnom izveštaju Evropskog komiteta regiona pod nazivom „Sprečavanje korupcije i promovisanje javne etike na lokalnom i regionalnom nivou u zemljama Istočnog partnerstva“ utvrđeno je da je upravo nedostatak transparentnosti predstavljao glavnu slabost svih razmatranih slučajeva. U ovom priručniku navodi se širok spektar mehanizama transparentnosti i građanskog učestvovanja koje lokalne i regionalne vlasti mogu da usvoje.

 


[1] U ovoj publikaciji izraz „javni funkcioner” odnosi se na izabrane predstavnike javne vlasti i državne službenike (bilo na lokalnom i regionalnom nivou ili nivou centralne vlasti) koji imaju zakonodavnu, upravnu ili sudsku funkciju, kao i na sva lica koja obavljaju neku javnu funkciju, uključujući rad u nekoj javnoj agenciji ili državnom preduzeću.

 



Opšti domaći kontekst

Kosovo* se još uvek nalazi u procesu izgradnje stabilnih i transparentnih upravljačkih struktura i institucija. Međutim, nedovoljno ujednačen nivo etike prilikom izvršavanja njihovih dužnosti i dalje predstavlja jedan od najvećih izazova izgradnji uprave koja je u skladu sa principima javne etike (tj. integritet, zakonitost, objektivnost, odgovornost, transparentnost, poštenje, poštovanje i predvođenje). Prema Savetu Evrope „javna etika je srce demokratije i dobrog upravljanja, na svim nivoima vlasti” a integritet je jedan od njenih osnovnih principa i kamen temeljac dobrog upravljanja. Pa ipak, nijedna institucija nije imuna na kršenje etičkog kodeksa i zato su neetičke interakcije javnih i privatnih aktera moguće u svim fazama političkog procesa. Za suočavanje sa ovim izazovom potreban je pristup koji će obuhvatiti čitavo društvo i čitavu vlast.

U prethodnom perioduna Kosovu* pomanjkanje profesionalne etike bilo je očiglednije u javnoj upravi, postupcima javne nabavke i finansiranju političkih stranaka. Kosovo* je 2019. godine donelo Zakon o organizovanju i funkcionisanju državne uprave i nezavisnih agencija Ovaj zakon daje prostor za uspostavljanje efikasnije uprave koja poštujeprincipe transparentnosti. Pored principa transparentnosti, ovim zakonom se javna uprava obavezuje i da prilikom odlučivanja postupa profesionalno i politički neutralno. Lokalna upravaje uređena Zakonom o lokalnoj samoupravi. Tokom 2019. godine je bilo poboljšanja u radu lokalnih vlasti. Kosovske* opštine su pokazale spremnost da povećaju transparentnost svojih uprava. Zbog takve njihove spremnosti, transparentnost je povećana 12% u odnosu na 2018. godinu.

Netransparentnost u postupcima javne nabavke je i dalje problem. U ovim postupcima nepravilnosti su još uvek česte i podložni su korupciji. Tokom 2019. godine, Agencija za borbu protiv korupcije je prijavila šest novih slučajeva koji su se odnosili na korupciju u javnim nabavkama.

Međutim, Kosovo* ima jedan broj zakona čiji je cilj povećanje transparentnosti i javno odgovornost. U te zakone spada: Zakon o pristupu javnim dokumentima, Zakon o prijavljivanju, poreklu i kontroli imovine viših javnih funkcionera i o prijavljivanju, poreklu i kontroli poklona svih javnih funkcionera, kao i Zakon o javnim nabavkama. Članom 5. Zakona o sprečavanju sukoba interesa privršenju javne funkcije,funkcioneri se obavezuju da svoju funkciju vrše u skladu sa relevantnim zakonom i kodeksom ponašanja. U stavu 1. tog člana navode se principi etičkog ponašanja javnih službenika. U njemu se kaže da  su funkcioneridužni da svoju funkciju obavljaju pošteno, savesno, nepristrasno, da čuvaju autoritet funkcionera i institucije i da jačaju poverenje javnosti u instituciju.

Kodeksi etičkog i profesionalnog ponašanja

Etički kodeksi utvrđuju osnovna načela kojih se moraju pridržavati državni službenici, kao što su integritet, nesebičnost i otvorenost. Kodeks ponašanja se oslanja na etički kodeks radi formulisanja standarda i prakse koju treba primeniti u posebnim okolnostima koje su karakteristične za određenu instituciju.

Kodeksom ponašanja utvrđuju se konkretni standardi profesionalnog ponašanja koji se očekuju u većini situacija i daju se smernice javnim funkcionerima za postupanje u takvim situacijama. Pored toga, kodeksi ponašanja unose transparentnost i javnu odgovornost u način funkcionisanja vlasti.

Međunarodni standardi

Dobro koncipirani etički kodeksi i kodeksi ponašanja pomoći će da se ispune sve veća očekivanja javnosti, privrednika i civilnog društva u pogledu veće transparentnosti i integriteta vlasti i staviće težište aktivnosti vlasti na to da se obezbede visoki etički standardi među javnim funkcionerima i izabranim predstavnicima. Kao takvi, etički kodeksi i kodeksi ponašanja mogu predstavljati podršku razvoju poverenja između javnosti i institucija vlasti i funkcionera. Važno je da postoje kodeksi ponašanja i za državne službenike i za izabrane funkcionere, kao i da se obezbede obuka i usmeravanje da bi se osiguralo to da svi funkcioneri u potpunosti razumeju značenje pravila kodeksa. Treba jasno propisati disciplinske mere i sankcije i treba ih dosledno primenjivati u slučaju nepovinovanja odredbama kodeksa.

Sledeće međunarodne konvencije i standardi odnose se na etičke kodekse i kodekse profesionalnog ponašanja:


Domaći kontekst

U ovom trenutku Kosovo* nema jedinstveni etički kodeks i kodeks ponašanja koji bi uređivao ponašanje  javnih funkcionera. Bez obzira na to, postoji pravni okvir koji se sastoji od Zakona o državnoj službi i Pravilnika o kodeksu ponašanja državnih službenika čija je svrha da se uredi to ponašanje. S obzirom na važnost tih kodeksa, svaka institucija i javni organ na Kosovu* doneo je sopstveni etički kodeks i kodeks ponašanja. Poštovanje ovih kodeksa je veoma važno da bi građani dobijali javne usluge na najbolji mogući način, i da bi se povećala transparentnost i odgovornost javne uprave na Kosovu*. Pored toga, ti kodeksi sami po sebi povećavaju profesionalnost javne uprave i grade poverenje građana u rad javne uprave. Osim toga, pravni okvir na Kosovu* predviđa da Agencija za borbu protiv korupcije učestvuje i ima savetodavnu ulogu u izradi etičkih kodeksa u javnom i privatnom sektoru.


Zakonodavstvo

Poglavlje VII Zakona o državnoj službi Kosova* definiše Principe i uslove profesionalnog ponašanja državnih službenika. Međutim, s obzirom na važnost profesionalnog ponašanja i etike u javnoj upravi, Kosovo* je donelo Pravilnik o kodeksu ponašanja državnih službenika. Cilj ovog pravilnika je da se utvrde pravila ponašanja za sve državne službenike na Kosovu* i da se  podigne nivo javne svesti o tome kako bi državni službenici trebalo da se ponašaju u obavljanja svojih dužnosti. Ovim pravilnikom utvrđuju se temeljni principi koje državni službenici treba da poštuju prilikom pružanja javnih usluga. Naime, moraju da se pridržavaju principa zakonitosti, nediskriminacije, obaveze da odgovore na zahteve, delotvornosti i efikasnosti, odgovornosti, nepristrasnosti i profesionalne nezavisnosti, transparentnost, izbegavanja sukoba interesa i jednakih šansi za sve zajednice i rodove. Kršenje pravila i principa utvrđenih u ovom pravilniku bi imalo za rezultat disciplinske mere protiv javnog funkcionera u skladu sa važećom zakonskom regulativom.


Smernice

Pored zakona o državnoj službi i Pravilnika o kodeksu ponašanja državnih službenika, javni organi i institucije Kosova*su doneli sopstvene kodekse ili pravilnike ponašanja i etike. Na primer, Skupština Kosova* je donela Kodeks ponašanja skupštinskih poslanika. I Sudski savet Kosova* je usvojio Kodeks profesionalne etike za sudije koji ima za cilj uređivanje pravila i ponašanja sudija na Kosovu*. I Ustavni sud je doneo Kodeks ponašanja za sudije sa principima za usmeravanje i uređivanje njihovog ponašanja. Savet tužilaca je doneo Kodeks etike i profesionalnog ponašanja za tužioce. Na lokalnom nivou vlasti, svaka opština je donela etički kodeks kojim se uređuje ponašanje i vladanje njihovih službenika. Uprkos solidnom pravnom okviru koji uređuje ponašanje državnih službenika, nema podataka o tome kako se on zapravo primenjuje ni o institucionalnim mehanizmima kojima se obezbeđuje njegova implementacija.

Na osnovu Zakona o disciplinskoj odgovornosti sudija i tužilaca, kada sudija ili tužilac ne postupa u skladu sa Kodeksom ponašanja, to se smatra povredom sudijske dužnosti. U tim situacijama, sudija čini disciplinski prekršaj. Disciplinski postupak se vodi pred Sudskim savetom Kosova* ili Savetom tužilaca Kosova*.


Dobre prakse

Opština Uroševac je 2020. godine donela sopstveni Etički kodeks čiji je cilj da se uredi ponašanje opštinskih službenika kako bi se odrazila profesionalna i moralna etika opštine. Svrha ovog Kodeksa je da se razvije organizaciona kultura u opštini i da se promovišu osnovni etički principi. Prema ovom Kodeksu, opštinski službenici su obavezni da svoje dužnosti obavljaju u skladu sa važećim zakonima  i uvek treba da postupaju na osnovu javnog interesa, a ne na osnovu ličnih ili partijskih interesa. Ovim kodeksom uređuju se i pravila odevanja i izgleda opštinskih službenika tako što se utvrđuju pravilni načni oblačenje tokom radnog vremena. Prema ovom kodeksu, svakom javnom funkcioneru koji postupi suprotno odredbama iz ovog Kodeksa određuju se disciplinske mere u skladu sa važećim zakonom. Da bi se obezbedila primena ovog Kodeksa, Skupština opštine Uroševac je osnovala Komisiju za etički kodeks. U mere za kršenje odredbi etičkog kodeksa spada javni ukor i kazna u iznosu od najviše 15% plate u periodu od najviše tri meseca.

Mehanizmi pritužbe

Mehanizmi pritužbe omogućuju građanima da upute povratne informacije javnim vlastima o standardu usluga koje dobijaju. Pritužbe su važan mehanizam odgovornosti koji omogućuje državnim službenicima i izabranim funkcionerima da identifikuju mesta na kojima se javne usluge pružaju neefikasno, neefektivno i neravnopravno. Kada takvi mehanizmi dovedu do hitnog i delotvornog rešavanja pritužbi, oni mogu pomoći da se stvore uslovi za povećano poverenje građana u državnu upravu.

Međunarodni standardi

Da bi se obezbedilo poverenje u mehanizme, lokalne vlasti treba da se postaraju da razmotre i reše svaku pritužbu bez odlaganja i sveobuhvatno. Mehanizmi za podnošenje pritužbi mogu postati pristupačniji ako se primeni pristup „sve na jednom mestu“, tako da građani više ne budu primorani da traže pomoć po različitim kancelarijama i posećuju razne veb-sajtove.

Ako se vlast opredeli za pristup koji je u većoj meri proaktivan kako bi sprečila ponavljanje sličnih uzroka pritužbi, onda ti žalbeni mehanizmi mogu da joj pomognu da identifikuje nove pristupe pružanju usluga i da poveća učestvovanje građana. Da bi se to postiglo, valjalo bi žalbene mehanizme kombinovati sa periodičnim procenama pružanja usluga, uključujući korišćenje anketa javnog mnjenja i razmenu iskustava i instrumenata s drugim lokalnim vlastima kako bi se podstakla šira primena dobre prakse i kako bi se oprobali i testirali razni instrumenti i alati.

Ne postoje konkretni međunarodni standardi za mehanizme za podnošenje pritužbi kada je reč o javnim uslugama. Međutim, mehanizmi i postupci za odgovaranje na pritužbe inkorporirani su u međunarodno pravno jemstvo prava na učestvovanje u poslovima lokalne vlasti i o tome postoji nekoliko izuzetno korisnih smernica i priručnika organizacija civilnog društva. Vidi, na primer:


Domaći kontekst

Na Kosovu* je pravo na žalbu i korišćenje pravnih lekova ustavno pravo uređeno Ustavom Kosova*. Korišćenje pravnih lekova uređeno je Zakonom o opštem upravnom postupku kojim se građanima Kosova* omogućava da se „ospore” rešenja uprave za koja smatraju da povređuju njihova prava i pravne interese. Međutim, građani su zbog dugačkih sudskih postupka suočeni sa izazovom u ostvarivanju svojih prava i korišćenju tih mehanizama u praksi.

Ustav Kosova* uspostavlja Ombudsmana kao nezavisnu instituciju. Njegova uloga je da prati, brani i štiti prava i slobode pojedinaca od nezakonitih ili nepravilnih postupaka organa javne uprave. Nadležnosti i zaduženja Ombudsmana uređeni su Zakonom o Ombudsmanu. Važnost Ombudsmana je i dalje veoma velika s obzirom na činjenicu da se mnogi građani obraćaju ovoj nezavisnoj instituciji radi zaštite svojih prava i pravnih interesa kada se drugi načini pokažu neuspešnim.

Drugi važan mehanizam koji je na raspolaganju građanima za podnošenje žalbi i rešavanje njihovih problema je Odbor za ljudska prava, rodnu ravnopravnost, nestalalica i peticije u Skupštini Kosova*. U delokrug ovog odbora spada i saradnja sa Ombudsmanom i razmatranje peticija koje su upućene Skupštini. Na ovaj način, svaku peticiju najpre razmatra i analizira ovaj odbor. Najkasnije dve nedelje posle dana prijema peticije, predsednik odbora je dostavlja odboru, istovremeno predlažući vreme i način pravnog rešavanja ili odbacivanja te peticije. Ako odbor smatra da je peticija primerena, u okviru rešavanja te stvari predsednik odbora može da ima ovlašćenje da o njoj govori na plenarnom zasedanju Skupštine.


Zakonodavstvo

Na Kosovu* je korišćenje mehanizama za žalbe uređeno Zakonom o opštem upravnom postupku. Cilj ovog zakona je da se zaštite prava i pravni interesi ljudi kada organa javne uprave pružaju usluge od javnog interesa. Ovaj zakon je primenjiv uvek kada neki javni organ, tokom vršenja svojih javnih ovlašćenja, donese rešenje o pravima, obavezama ili legitimnim interesima nekog lica; zaključi administrativni ugovor, ili vrši svoje nadležnosti putem drugačije upravneradnje.

Zakonom su predviđeni sledeći oblici pravnih lekova: upravna žalba, administrativni prigovor i ponavljanje postupka. U svom Poglavlju 2. ovaj zakon uređuje čitav postupak upravnih žalbi. Utvrđuju se opšta pravila za PODNOŠENJE žalbe na upravna rešenja i uslovi koje žalba mora da ispuni da bi bila dopuštena. U Poglavlju 3. uređuje se administrativni prigovor koji se ulaže protiv nekog realnog akta ili neizvršenjarealnogakta koje je stranka tražila. konačno, Poglavlje 4. se odnosi na ponavljanje postupka, pod određenim uslovima, ukoliko stranka nije uložila žalbu u zakonom utvrđenom roku.


Smernice

Na početku 2021. godine, još uvek nema nikakvih nacionalnih niti lokalnih smernica o mehanizmima za žalbe.Mogući razlog za nepostojanje takvih smernica je to što se Zakonom o opštem upravnom postupku detaljno uređuje podnošenjažalbi i upravljanje njima.


Dobre prakse

Kosovski demokratski institut / Transparency International Kosovo*, je između juna i septembra 2020. godine podneo šest zahteva za pristup javnim dokumentima i informacijama iz Univerzitetsko-kliničko-bolničkog centra Kosova*. Potvrđeno je telefonom da su ovi zahtevi primljeni. U skladu sa Zakonom o pristupu javnim dokumentima, javne institucije su obavezne da rešenje o prihvatanju ili odbijanju zahteva izdaju u roku od sedam dana, a nereagovanje javne institucije u ovom roku se smatra negativnim odgovorom. U ovom slučaju, zakonski rok nije ispunjen i KDI/TI je uložiožalbu Ombudsmanu sa zahtevom da on odluči o dopuštenosti KDI/TI-ovog pristupa javnim dokumentima u skladu sa zahtevom. Ombudsman je dao pozitivan odgovor.

Mehanizmi za rešavanje pritužbi i žalbi

Mehanizmi za rešavanje pritužbi i žalbi (Grievance redress mechanisms − GRM) instrumenti su koji omogućuju da se ode dalje od samog prijema žalbe jer utvrđuju druge kanale za povratne informacije koje građani mogu koristiti kao GRM da bi se obratili institucijama vlasti i opštinama izražavajući svoju zabrinutost zbog uticaja sektorskih politika i načina njihove primene na same građane. Onda kada sektorska politika neke javne službe pogađa interese građana ili kada neka odluka organa centralne ili lokalne vlasti izazove žalbe jednog dela građana, zainteresovane strane mogu da koriste sistem za rešavanje žalbi i pritužbi koji uspostave službe vlasti i lokalni opštinski organi da bi izneli svoje pritužbe i žalbe. Ti mehanizmi se ne koriste kao zamena sudskog ili revizorskog sistema, niti se koriste za formalnu istragu; isto tako, ne postoji odgovarajući mehanizam za izražavanje pritužbi i žalbi zbog radnji koje su potencijalno kriminalne, kao što su slučajevi korupcije. GRM je predviđen isključivo za saradničko rešavanje pritužbi i žalbi.

Međunarodni standardi

Mehanizmi za rešavanje pritužbi i žalbi predstavljaju uslugu koja se ostvaruje u direktnom kontaktu i građani je koriste za delotvorno rešavanje svojih pritužbi i/ili žalbi. Osim toga, poslovne organizacije mogu koristiti GRM za ublažavanje rizika po svoje poslovanje i u tom smislu GRM može prerasti u hitan i delotvoran mehanizam za rešavanje sporova kako bi se stvar rešila vansudskim putem.

Delotvorni mehanizmi za rešavanje žalbi i pritužbi mogu poslužiti tome da se identifikuju obrasci korupcije i nesavesnog obavljanja dužnosti i za utvrđivanje sektorske politike za sprečavanje korupcije. Da bi se osigurao veći pristup, važno je podići nivo svesti javnosti o GRM i pružiti besplatne savete građanima o formulisanju žalbi i pritužbi i o tome kako da postupe, odnosno koje korake treba da preduzmu kada traže da se neka njihova žalba reši.

Standarde za žalbene mehanizme uglavnom su utvrdile međunarodne organizacije kao što su Svetska banka, Azijska banka za razvoj (ADB), Organizacija za ekonomsku saradnju i razvoj (OECD), Program za razvoj Ujedinjenih nacija (UNDP) i Evropska komisija. Ti standardi su uglavnom vezani za utvrđivanje pravnog okvira za zaštitu prava građana. Predstavljeni su u sledećim vodičima i smernicama:


Domaći kontekst

Mehanizmi sudske zaštite spadaju u instrumente koji se koriste da se osigura da javni organi snose odgovornost prema građanima. Često se nazivaju i „pravni lekovi“ i njima se pribegava u situacijama kada javni organ donese akt koji na bilo koji način negativno utiče na prava građana. Kosovo* nema aktuelni zakon kojim se uređuju mehanizmi pravne zaštite niti postupci tih mehanizama. Međutim, slučajevi u kojima upravni akt javnog organa direktno ili indirektno ugrožava neko lice su predviđeni Zakonom o upravnim sporovima. Ovim zakonom se uređuju nadležnosti, sastav i poslovnik suda koji se koristi prilikom odlučivanja o zakonitosti upravnih akata. Prema članu 18. tužilac u upravnom sporu može da bude fizičko ili pravno lice, Ombudsman i druga udruženja i organizacije koje štite javni interes. U svim tim slučajevima, oštećeni mogu da podnesu žalbu nadležnom sudu, a mogu da traže i vanrednu reviziju pravne odluke pred Vrhovnim sudom Kosova*.

Situacija u 2021. godini u Kosovo* je takva da ne postoji upravni sud koji bi se posebno bavio upravnim sporovima. Međutim, u Osnovnom sudu u Prištini, Odeljenje za upravna pitanja je nadležno za rešavanje upravnih sporova na čitavoj teritoriji Kosova*. Ovo odeljenje sudi u upravnim sporovima i donosi prvostepenu odluku na osnovu tužbi podnesenih protiv pravosnažnih upravnih akata i drugih pitanja utvrđenih Zakonom o upravnim sporovima. S obzirom na činjenicu da postoji samo jedno odeljenje za čitavu teritoriju Kosova*, građanima je teško da reše svoje probleme. Pristup ovom odeljenju nije lak i putovati iz različitih delova Kosova* da bi se podnela žalba mnogim građanima nije uvek racionalno niti izvodljivo. To je dovelo do toga da jedan broj građana ne rešava svoje probleme i ne dobija naknadu za štetu koja im je nanesena.


Zakonodavstvo

Naknadu za štetu uređuje Zakon o upravnim sporovima. Zakonom se uređuje upravni spor pred sudom u slučajevima kada strana podnese tužbu protiv upravnog akta. U ovom zakonu se navodi da se upravni spor pokreće zahtevom ili tužbom. Ovim zakonom se oštećenima daje pravo da traže naknadu štete koja im je učinjena izvršenjem upravnog akta. Pored naknade štete, tužilac ima pravo da zahteva i povraćaj oduzetih stvari.


Smernice

Iako u ovom trenutku nema smernica kojima se uređuju mehanizmi pravne zaštite na Kosovu*, njegove institucije mogu da počnu sa korišćenjem najbolje međunarodne prakse. Prema dokumentu organizacije Transparency International „Žalbeni mehanizmi – referentni vodič za dobru praksu”, delotvorni žalbeni mehanizmi su ključno sredstvo za otkrivanje i sprečavanje korupcije i drugih zloupotreba. Što pre institucije Kosova* zaokruže delotvoran žalbeni mehanizam za podnošenje pritužbi, to je snažniji potencijal za jačanje njihovog kredibiliteta i reputacije.


Dobre prakse

Kosovo* je osnovalo Agenciju za besplatnu pravnu pomoć. Putem ove Agencije, besplatna pravna pomoć se pruža širom teritorije Kosova*. S obzirom na činjenicu da ne može svako sebi da priušti pravnu pomoć, Kosovo* je uspostavilo ovaj mehanizam koji bi pomogao građanima da dobiju pravnu pomoć koja im je potrebna. Besplatna pravna pomoć se pruža u različitim postupcima, kao što su parnični, krivični upravni i prekršajni postupci. Besplatna pravna pomoć se pruža i za pravne informacije i savete u vezi sa pravnim postupcima, prikupljanjem dokumenata i svom drugom tehničkom pomoći koja se odnosi na kompletiranje predmeta i predstavljanje u građanskim, krivičnim, upravnim i prekršajnim postupcima. Tokom 2019. godine, 5.539 građana je dobilo besplatnu pravnu pomoć, od čega su preko 90% besplatnih pravnih usluga  pružili službenici Agencije, a advokat je zastupao oko 8% korisnika.

Zaštita uzbunjivača

Korupcija i druge akcije koje su štetne po javni interes, između ostalog i po javno zdravlje, u većoj meri su zastupljene u organizacijama koje ne poseduju kulturu transparentnosti i nadzora. Uzbunjivač je osoba koja iznese informacije o nezakonitim ili neetičkim radnjama u nekoj privatnoj ili javnoj organizaciji, a prava uzbunjivača koji ukaže na štetnu radnju ili činjenje ili nečinjenje koje može ugroziti javni interes treba da budu zaštićena zakonima o zaštiti „uzbunjivača“. Iako je uzbunjivač najčešće zaposleni u nekoj firmi, on isto tako može biti i podizvođač, isporučilac, osoba na neplaćenoj praksi ili volonter. Zaštita uzbunjivača je važna i u privatnom sektoru, ne samo tamo gde oni mogu da otkriju podmićivanje javnih funkcionera ili praksu koja je štetna po zaštitu životne sredine ili koja ugrožava javno zdravlje i bezbednost.

Međunarodni standardi

Većina uzbunjivača iznese svoju zabrinutost interno ili se obrati regulatornim ili policijskim organima, a ne obraća se neposredno javnosti. Zaštita uzbunjivača i organizaciona kultura koja daje prioritet transparentnosti i dijalogu doprinose podsticanju odgovornosti, izgradnji poverenja u integritet vlasti i ohrabruje da se prijavi nezakonito postupanje i korupcija. Zaštita uzbunjivača može motivisati službenike da prijave štetnu praksu, a da pritom ne strahuju od represalija i osnažuje transparentnost i poverenje unutar organizacije kao i spolja, poverenje građana u to da se etika poštuje i sprovodi i da se malverzacije otkrivaju i uklanjaju.

Prava uzbunjivača mogu biti osnažena tako što će se podsticati jasni procesi i omogućavati bezbedni poverljivi kanali za obelodanjivanje informacija. Treba uvesti i dosledno primenjivati eksplicitne pravne lekove, uključujući kazne, kako bi se stalo na put represiji protiv uzbunjivača. Obuku službenika u odeljenjima za ljudske resurse u lokalnoj vlasti i u vladinim agencijama treba dopuniti tako da se radi na podizanju svesti javnosti jer je to jedini način da građani i državni službenici shvate pozitivne rezultate uzbunjivanja u smislu održavanja konkretne materijalne vrednosti, poverenja u javne vlasti i kvaliteta usluga.

Postoje sledeće međunarodne konvencije i standardi koji se odnose na zaštitu uzbunjivača:


Domaći kontekst

Na Kosovu* pravni okvir kojim se uređuje zaštita uzbunjivača je dobro definisan i velikim delom je u skladu sa međunarodnim standardima. Kosovo* je 2018. godine donelo novi zakon kojim se uređuje zaštita uzbunjivača. Savet Evrope daje stalnu podršku institucijama Kosova* u oblasti uzbunjivanja i izrade novog zakona. Novi zakon o zaštiti uzbunjivača je direktan rezultat Projekta Saveta Evrope za borbu protiv ekonomskog kriminala (PECK II). Njime se proširuje okvir za zaštitu uzbunjivača tako se obuhvata i javni i privatni sektor.  Zakon podrazumeva pristup na tri nivoa kako je to predviđeno standardima Saveta Evrope i donosi jasne procedure za zaštitu uzbunjivača.

Uprkos činjenici da se kosovski* Zakon o zaštiti uzbunjivača smatra najnaprednijim zakonom u regionu, nedostaje njegova valjanaprimena. Iako su u više od 175 javnih institucija određeni službenici koji će rešavati pritužbe uzbunjivača, treba ojačati mehanizme za uzbunjivanje i zahteve u pogledu zaštite. U vezi sa ovim pitanjem, Savet Evrope je u oktobru 2020. godine održao sastanak sa predstavnicima organizacija civilnog društva (OCD) koje deluju u oblasti zaštite uzbunjivača. Cilj ovog sastanka je bio da se razviju strateška partnerstva sa sektorom OCD kako bi se podržalo uspostavljanje funkcionalnog mehanizma za uzbunjivače na Kosovu*.

Ne samo da kosovski* uzbunjivači nisu bili zaštićeni, njih su i kažnjavani zbog prijava koje su podnosili. Murat Mehmeti je bio lider tima kosovskog* Odeljenja za poreske istrage. Jedna od istraga je pokazala da je pre 2012. godine preko 300 kosovskih preduzeća zahtevalo smanjenje poreza dostavljanjem lažnih faktura koje su izdale lažne kompanije. Mehmeti tvrdi da poreske utaje dostižu „industrijski obim,” te da su koštale kosovski* budžet milione evra. On je odlučio da to prijavi platformi za borbu protiv korupcije Kallxo i da razotkrije tu šemu u BIRN-ovoj TV emisiji „Jeta ne Kosove.” Mehmeti je protiv kompanije podneo krivičnu tužbu Specijalnom tužilaštvu Kosova koje je onda pokrenulo sopstvenu istragu. Zbog prijave koju je podneo, Mehmetiju je prećeno i premešten je sa svog radnog mesta.


Zakonodavstvo

Od 2019. godine Kosovo* uređuje uzbunjivanje Zakonom o zaštiti uzbunjivača. Svrha ovog zakona je da omogući uzbunjivanje u vezi sa kršenjem zakona do kojeg dođe u javnom i privatnom sektoru, kao i da osigura zaštitu tih uzbunjivača. U ovom zakonu uzbunjivač se definiše kao „lice koje prijavi ili otkrije informacije o nekoj pretnji ili štetijavnom interesu u kontekstu sopstvenog radnog odnosa u javnom ili privatnom sektoru ”. Ovim zakonom utvrđuju se pravila i procedure u vezi sa uzbunjivanjem, kao i prava uzbunjivača i obaveze javnih institucija i privatnih subjekata u pogledu uzbunjivanja.


Smernice

Zakon o zaštiti uzbunjivača predviđa da Vlada Kosova*, na predlog Ministarstva prave, mora da u roku od šest meseci od datuma stupanja na snagu ovog zakona (koji je stupio na snagu 23. novembra 2018. godine)donese podzakonski akt kojim će utvrditi proceduru za primanje i rešavanje slučajeva uzbunjivanja. Uprkos ovoj odredbi, Vlada još uvek nije donela podzakonski akt.

U članu 17. obavezuje se i poslodavac, naime:

  • Poslodavac u javnom sektoru koji ima više od 15 zaposlenih i poslodavac u privatnom sektoru koji ima više od 50 zaposlenih su obavezni da odrede odgovornog službenika, kao i da utvrde i objave interne procedure za prijem i rešavanje pritužbi uzbunjivača.
  • Poslodavac mora da preduzme sve nužne mere u pogledu uzbunjivanja, uključujući i zaštitu relevantne dokumentacije i dokaza od nestanka, prikrivanja, preinačenja, falsifikovanja ili drugih radnjikoje imaju za cilj njihovo oštećenje ili uništenje.
  • Poslodavac je obavezan da zaštiti uzbunjivača od svake štetne radnje i da preduzme sve potrebne mere da prekine štetne radnje i otkloni posledice štetne radnje.

Projekat Evropske Unije / Saveta Evrope za borbu protiv ekonomskog kriminala na Kosovu* (PECK II), je objavio Priručnik za zaštitu uzbunjivača, koji donosi praktične smernice kako za institucije, tako i za potencijalne uzbunjivače, u vezi sa prijavljivanjem povreda  i obradom pritužbi.


Dobre prakse

Slučaj Abdulaha Tačija, nekadašnjeg blagajnika u ProCredit banci, je primer načina na koji se tretiraju uzbunjivači ili kako bi mogli da budu tretirani ako podnesu prijavu. On je 2015. godine otkrio informaciju koja je izazvala sumnje da je Direktor za obrazovanje u opštini Prizren imao pravne koristi iz opštinskog budžeta. Nakon objavljivanja ove informacije, protiv g. Čočaja je pokrenut krivični postupak zbog zloupotrebe službenog položaj i zbog toga što je, između ostalog, novac koristio da plati rate kredita i kiriju. Banka ga je otpustila i protiv njega podnela krivičnu prijavu zbog otkrivanja poverljivih informacija. Osuđen je zbog otkrivanja bančinih informacija i određena mu je novčana kazna od pet hiljada evra.

Obelodanjivanje: prijava imovine i sukobi interesa

Obelodanjivanje je akt rutinskog objavljivanja i ažuriranja posebne vrste informacija, što ponekad nalaže zakon, kao što su finansijski interesi javnih funkcionera. Time se mogu podržati mere za sprečavanje korupcije jer se zahteva da se rutinski objavljuju podaci o imovini i interesima koji bi mogli predstavljati sukob interesa. Sukob interesa nastupa ili se može pretpostaviti da nastupa onda kada privatna imovina ili interesi javnog funkcionera mogu nepropisno da utiču na sektorsku politiku i odluke koje ti funkcioneri donose u vršenju svoje zvanične funkcije.

Međunarodni standardi

Zahtev za obelodanjivanje može doprineti izgradnji poverenja građana u transparentnost i integritet lokalnog odlučivanja. Ti zahtevi takođe mogu pomoći javnim funkcionerima da se redovno objavljuju ažurirane informacije koje sprečavaju pojavu sukoba interesa među zaposlenima. Obelodanjivanje podataka o finansijskoj imovini takođe pruža važne informacije koje mogu pomoći da se razjasni da li možda izabrani funkcioneri ili državni službenici imaju neko bogatstvo koje je nesrazmerno njihovim prihodima, bilo da se ti službenici zaštite od lažnih optužbi, bilo da se ti podaci iskoriste kao dokaz nezakonitog bogaćenja na koje se kod njih sumnja.

Pružanje usluga na nivou lokalne vlasti, bilo da je reč o građevinarstvu ili o učestvovanju na konkursu za poveravanje poslova i zadataka upravljanja otpadom, često podleže sukobu interesa zbog bliskosti lokalnih preduzetnika i funkcionera koji učestvuju u vlasti. Poverenje javnosti i poslovnih krugova u to da je na primer konkurencija za učešće na tenderima koje raspisuju lokalne vlasti otvorena za sve bez ikakve diskriminacije biće znatno veće ako i izabrani funkcioneri i državni službenici koji su uključeni u raspisivanje tendera i ocenjivanje tenderskih prijava prethodno prijave svu svoju imovinu i interese (uključujući imovinu i interese članova uže porodice).

Važno je da institucije koje su nadležne za prikupljanje prijava imovine i nadzor nad njima budu zaštićene od političkih i drugih mešanja u njihov posao, na primer tako što će se omogućiti da njihov rad nadziru nezavisni etički odbori. Isto tako, funkcioneri lokalne vlasti treba da dobiju jasne smernice o tome šta je to što treba da prijave, kao i da budu upućeni u zakone o borbi protiv korupcije. Dobro primenjen i redovno ažuriran i nadziran sistem prijavljivanja imovine može doprineti delotvornom radu tužilaštva.

Obelodanjivanje je važan element u konvencijama i standardima protiv korupcije koji su pobrojani na drugim mestima u ovom priručniku. Posebno su važni sledeći instrumenti:


Domaći kontekst

Prijavljivanje imovine, nepokretnosti i poklona predstavlja jedan od načina borbe protiv korupcije. Pored toga, prijavljivanje imovine je ključno sredstvo za obezbeđivanje transparentnosti i borbu protiv korupcije i za dalje omogućavanje kontrolisanja porekla imovine. Od januara 2013. godine, neprijavljivanje imovine je prepoznato kao krivično delo. Pravilno procesuiranje neprijavljivanja imovine izuzetno je važno u borbi protiv korupcije na Kosovu*. Kosovo* je 2010. godine po prvi putusvojilo zakon koji reguliše ovo pitanje i od tada radi na razvijanju kulture značajaprijavljivanja imovine i prihoda. Tokom 2019. godine, skoro 99% javnih funkcionera je na vreme podnelo godišnje prijave imovine. Bez obzira na ovako visok procenat, u 62 slučaja su vođene istrage zbog lažnog prijavljivanja, a u ostalih 60 slučajeva zbog nepravilnosti otkrivenih u prijavama imovine.


Zakonodavstvo

Zakon o prijavljivanju, poreklu i kontroli imovine visokih javnih funkcionera i o prijavljivanju, poreklu i kontroli poklona svih javnih funkcionera reguliše obavezu i postupak prijavljivanja imovine i poklona javnih funkcionera. Javni funkcioneri na osnovu ovog zakona imaju obavezu da Agenciji za borbu protiv korupcije prijavljuju svoju imovinu, prihode i poklone, uključujući i njihovo poreklo. Oveprijavemogu da se podnose po preuzimanju dužnosti, kao redovne godišnjeprijave, na zahtev Agencije za borbu protiv korupcije i po prestankufunkcije ili razrešenju. Sve prijave se šalju Agenciji za borbu protiv korupcije. Zakon o prijavljivanju i Zakon o Agenciji za borbu protiv korupcije određuju ovu agenciju kao jedini organ koji je nadležan za čuvanje, registrovanje i upravljanje ovim prijavama.

Član 17 predviđa sankcije za svakoga ko prekrši obaveze utvrđene ovim zakonom i ne prijavi svoju imovinu i nepokretnosti u zakonskom roku. Ako takva kršenja ne predstavljaju krivična dela, onda je u pitanju prekršaj javnog funkcionera, koji se sankcioniše novčanom kaznom čija visina zavisi od učinjenog prekršaja. Osim novčanih kazni, mogu se izreći i druge zaštitne mere, kao što je zabrana vršenja javne funkcije do jedne godine. U slučajevima kada kršenje zakonskih odredbi predstavlja krivično delo, Agencija za borbu protiv korupcije podnosi krivičnu prijavu. U tom slučaju se primenjuje član 430. Krivičnog zakonika Kosova*. Ovaj član sankcioniše lažne prijave i kao krivično delo. Osim novčane kazne, Zakonik predviđa i kaznu zatvora i oduzimanje imovine.


Smernice

Trenutno ne postoje posebne smernice za prijavljivanje imovine i poklona. Međutim, sâm zakon daje uputstva i objašnjenja o tome šta treba prijaviti i kada. Agencija za borbu protiv korupcije priprema obrasce za prijavljivanje koji su svakome ko ima obavezu prijavljivanja dostupni na internetu (www.akk-ks.org/deklarimi_i_pasuris/). Iako prijava obuhvata sve značajne vrste prihoda i imovine funkcionera, a obrasci prijava omogućavaju poređenje materijalnog stanja funkcionera od jedne do druge godine, Agenciji za borbu protiv korupcije nedostaje ljudstvo, stručno znanje, tehnički kapacitet i zakonska ovlašćenja za smislen nadzor.


Dobre prakse

Prijave imovine i poklona javnih funkcionera dostavljaju se Agenciji za borbu protiv korupcije, koja ih registruje i čuva. Prijave se objavljuju na njenoj zvaničnoj internet stranici (www.akk-ks.org/deklarimi_i_pasuris/) i svako može da im pristupi, što povećava transparentnost i odgovornost. Međutim, javni funkcioneriponekad ne prijavljuju svoju imovinu na vreme ili nisu iskreniprilikom prijavljivanja imovine i poklona; u takvim situacijama Agencija za borbu protiv korupcije pokreće postupak za manji prekršaj ili podnosi krivičnu prijavu. Tokom 2018. godine, Fatmir Rudari, odbornik u Skupštini opštine Podujeva, nije prijavio svoju imovinu i nepokretnosti u periodu od 1. do 31. decembra 2017. godine. Osnovno tužilaštvo u Prištini je podiglo optužnicu protiv njega zbog izvršenja krivičnog dela „Neprijavljivanje ili lažno prijavljivanje imovine, prihoda, poklona, drugih materijalnih koristi ili finansijskih obaveza“. On je priznao krivicu za to krivično delo i Osnovni sud u Prištini ga je osudio na kaznu zatvora od tri meseca i novčanu kaznu od 250 evra.

Transparentnost

Načelo transparentnosti primenjuje se kako bi se osiguralo da svi oni na koje se odnose administrativne odluke imaju sveobuhvatne informacije o rezultatima i implikacijama sektorskih politika i o procesu odlučivanja. Kada su informacije o politici, programima i aktivnostima vlasti javno dostupne, građani i lokalne zajednice mogu  dobro da razumeju postupke vlasti, da svoje izbore donose na osnovu činjenica o kojima su informisani i da učestvuju u lokalnim procesima odlučivanja. To takođe omogućuje izabranim funkcionerima, kako onima koji su u vlasti, tako i onima koji su u opoziciji, da donose odluke na osnovu činjenica s kojima su upoznati i da vrše delotvoran nadzor i pozivaju izvršnu vlast na odgovornost za postupke koje preduzima. Pored toga, pristup informacijama suštinski je važan za novinare i predstavnike civilnog društva kako bi mogli delotvorno da obavljaju svoju funkciju čuvara javnog interesa i pozivaju vlasti na odgovornost.

Lokalna vlast treba da stavi podatke na raspolaganje javnosti u pristupačnom formatu i blagovremeno. To omogućuje građanima i zainteresovanim stranama da učestvuju u procesima odlučivanja iz perspektive poznavalaca činjenica i da nadziru i vrednuju način na koji vlasti sprovode politiku i donose odluke kako bi mogli da pozivaju na odgovornost javne funkcionere za mere koje preduzimaju. Transparentnost se postiže primenom čitavog niza mehanizama, što je sve nadogradnja na pravo građana na pristup informacijama. To obuhvata obelodanjivanje finansijske aktive i interesa visokih javnih funkcionera i izabranih funkcionera, kao i objavljivanje informacija u pristupačnom formatu, u otvorenom kodu i tako da se mogu  pretraživati.

Prema definiciji koju je utvrdila Fondacija otvorenog znanja (Open Knowledge), „otvoreni podaci su podaci koji se mogu slobodno koristiti, ponovo koristiti i koje svako može da restribuira – uz jedini uslov da se ti podaci atribuiraju i da se šeruju u tom vidu”. Prema tome, pojam otvorenih podataka po svom sadržaju nadilazi dostupnost javnih informacija i usredsređuje se na način njihove primene, što donosi dodatne ekonomske, socijalne i političke koristi. Da bi se to moglo postići, objavljeni podaci treba da budu potpuni, trajni, da nisu ekskluzivni, ne smeju biti diskriminatorni, ne smeju predstavljati predmet vlasništva i moraju poticati iz primarnih izvora i moraju biti dostavljeni blagovremeno i u formatima koji se mogu mašinski čitati (Više detalja o načelima otvorenih podataka može se naći u sledećim izvorima: ovde i ovde).

Ograničen pristup javnim informacijama negativno se odražava na poverenje javnosti u institucije, povećava potencijalne rizike od korupcije i ograničava mogućnosti koje razne zainteresovane strane imaju na raspolaganju za nadzor nad postupcima vlasti. Takvim ograničenim pristupom takođe se osujećuju napori građana i zainteresovanih strana da učestvuju u kreiranju politike ili da utvrđuju političke preporuke za pozitivne promene koje bi se zasnivale na dokazima i činjenicama. Praksa pokazuje da zakonsko uređenje pristupa informacijama i valjano sprovođenje mera predstavljaju suštinski važan činilac podsticajnog okruženja za pristup građana informacijama.

Smatra se da javne nabavke predstavljaju jednu od ključnih oblasti koja je podložna korupciji. Njihova vrednost iznosi oko 12% globalnog bruto domaćeg proizvoda, a u većini privreda sa visokim dohotkom kupovina robe i usluga učestvuje sa jednom trećinom u ukupnoj javnoj potrošnji. Ukratko rečeno, javne nabavke su važna oblast potencijalne korupcije, dosluha i drugih vidova nezakonitog postupanja. Da bi se izbegli rizici od korupcije u vezi s javnim nabavkama, u sve većoj meri su dostupni elektronski alati i platforme koji funkcionišu preko rešenja zasnovanih na otvorenim podacima i vlasti te instrumente koriste za reformisanje konkursne procedure koja se primenjuje u slučaju javnih nabavki. U kombinaciji sa otvorenim ugovaranjem (to je ono ugovaranje u kojem se sve ponude dostavljene na konkurs javno saopštavaju), jačanje potpuno pristupačnog i javnosti dobro prikazanog procesa javnih nabavki otvara te tendere za veći broj učesnika i smanjuje prostor za praksu koja osujećuje zdravu konkurenciju i za podmićivanje.

Drugi važan činilac načela transparentnosti jeste otvorenost finansiranja političkih stranaka i izbornih kampanja jer je veoma važno da biračko telo zna koji su izvori finansiranja i na koji se način novac troši kako bi moglo da donosi odluke zasnovane na činjenicama i da razume koji finansijski, politički ili drugi interesi pružaju podršku određenim kandidatima ili strankama. Transparentnost političkih donacija predstavlja preventivnu meru koja sprečava da se u politici i u izbornim kampanjama koristi novac potekao iz nezakonitih ili kriminalnih izvora.

Konačno, da bi se osiguralo da se državni resursi koriste ekonomično, efikasno i efektivno, mora se obezbediti nezavisnost i institucionalni kapacitet tela odgovornog za spoljnu reviziju. Šira javnost treba da ima mogućnost da se upozna sa izveštajima i revizor je taj koji treba da izda glavne preporuke. Spoljna revizija je važna za identifikaciju krupnih izazova u javnom sektoru, za povećanja transparentnosti i postignuća javnih institucija, kao i za kreiranje politike koja će biti čvrsto utemeljena na dokazima.



Opšti domaći kontekst

Kosovo* se od početka suočava sa izazovom borbe protiv korupcije i povećanjajavne transparentnosti. Nažalost, ta dva izazova imala su negativan uticaj na izgradnju funkcionalnih institucija i uspostavljanje političke stabilnosti. Transparentnost u javnom sektoru je veoma važna za izgradnju poverenja građana u vladajuće institucije i povećanje javne odgovornosti.

Ipak, u poslednjih nekoliko godina, na Kosovu* je došlo do razvoja i poboljšanja u pogledu povećanja transparentnosti. Ovo se nalazi i u zakonskom okviru, jer Kosovo* usvaja nove i menja postojeće zakone da bi ih uskladilo sa evropskim zakonodavstvom i međunarodnim standardima. Tako je Kosovo* 2019. godine usvojilo novi zakon o pristupu javnim dokumentima koji reguliše pravo pristupa javnim informacijama i otvorenim podacima.

Treba napomenuti da je Kosovo* napredovalo u otvorenim podacima i e-upravi u cilju postizanja transparentnosti. Naime, svaka javna ustanova i agencija, kao i svaka opština ima svoju internet stranicu na kojoj objavljuje informacije o svojoj organizaciji, funkcijama i aktivnostima. Ove internet stranice i platforme olakšavaju pristup informacijama i podacima. Primer povećanja otvorenosti i transparentnosti je Skupština Kosova*. Dokument o politici, koji je pripremila organizacija„Open Data Kosovo“ koji analizira nivo transparentnosti, otvorenosti i odgovornosti zakonodavne vlasti, pokazuje da Skupština Kosova* postaje sve otvorenija i transparentnija prema građanima. Tokom 2016. godine, Skupština Kosova* je zabeležila rezultat od 60% u pokazateljima otvorenosti. On je 2017. godine pao na 49%, što je ocenjeno kao nezadovoljavajuće. Kosovo*je 2018. godine bilo bolje rangiranozbog ukupne ocene od 73%, a Skupština Kosova* je 2019. godine dobila je ukupnu ocenu od 80,5% za otvorenost. Što se tiče pristupačnosti, Skupština Kosova* dobila je 68% za načelo pristupačnosti, što predstavlja povećanje od 13% u odnosu na prethodnu godinu. Skupština Kosova* postigla je ukupno 88% što se tiče načela transparentnosti.

Pristup informacijama

Pristup informacijama je zakonsko pravo građana da traže i da dobiju informacije od javnih vlasti. Pristup informacijama se često utvrđuje zakonom o slobodi informisanja. Kao sastavni deo prava na slobodu izražavanja, pristup informacijama je ljudsko pravo. Kao sastavni deo prava na slobodu izražavanja, pristup informacijama predstavlja ljudsko pravo[i] i svako treba da ima pravo da pristupi informacijama javnih organa i javnih agencija u skladu s načelom maksimalnog obelodanjivanja uz set izuzetaka koji može biti uzan i jasno definisan i srazmeran interesu koji ga pravda (npr. razlozi bezbednosti ili zaštita privatnosti podataka). 


[i] Na svom prvom zasedanju 1946. godine Generalna skupština Ujedinjenih nacija usvojila je Rezoluciju 59(I), u kojoj je utvrđeno da je „sloboda informisanja osnovno ljudsko pravo i predstavlja kamen temeljac svih sloboda kojima su Ujedinjene nacije posvećene“. Dostupno na: https://undocs.org/en/A/RES/59(I)

U članu 19. Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima (1948) utvrđeno je da osnovno pravo na slobodu izražavanja obuhvata pravo na „traženje, dobijanje i saopštavanje informacija i ideja preko svih medija i bez obzira na granice”. Dostupno na: https://www.un.org/en/udhrbook/pdf/udhr_booklet_en_web.pdf

 

Međunarodni standardi

Pristup informacijama podržava odgovornost, nadzor nad vlašću i praćenje korupcije. On je isto tako presudno važan za učestvovanje građana u odlučivanju koje je utemeljeno na dokazima i činjenicama i samim tim ima suštinsku važnost za delotvorno funkcionisanje demokratije. Slobodan pristup informacijama omogućuje civilnom društvu da prati i nadzire postupke lokalnih vlasti. Ono služi tome da se spreče javni funkcioneri koji su spremni da zloupotrebe svoj položaj i na osnovu njega se dobijaju podaci neophodni za vođenje javne rasprave zasnovane na pouzdanim informacijama.

Proaktivno objavljivanje maksimalne količine informacija u većini dostupnih formata služi tome da se smanji potreba da građani i akteri podnose pojedinačne zahteve za informacije. Pored toga što treba da omoguće da maksimalna količina informacija bude dostupna u elektronskom formatu, lokalne vlasti treba da ustanove prioritete i odrede zvaničnike nadležne za slobodu informisanja u svojim opštinama. Oni treba da pripreme i objavljuju detaljne preporuke namenjene kako građanima, tako i lokalnim vlastima i da iznose jasne smernice o žalbenom postupku ako se ne izađe u susret zahtevu za predočavanje informacija. Takođe je važno analizirati zahteve građana za određene informacije ako se takvom zahtevu nije izašlo u susret. Isto tako je važno analizirati zahteve za informacijama koje upućuju sami građani, a ne grupe zainteresovanih strana, naročito je važno pratiti tendencije i eventualna dupliranja zahteva kako bi vlasti potom mogle proaktivno objavljivati takve informacije.

Pristup informacijama je suštinska komponenta jednog broja konvencija i standarda protiv korupcije koji su navedeni u drugim delovima ovog priručnika. Osim toga, pristup informacijama leži u osnovi jednog broja dokumenata UN o zaštiti ljudskih prava. Sledeći instrumenti se konkretno odnose na pristup informacijama:


Domaći kontekst

Pristup javnim informacijama povećava transparentnost i odgovornost, povećava učešće građana u postupcimaodlučivanja i utiče na izgradnju poverenja između institucija i građana. Pristup informacijama je na Kosovu* ustavno pravo zajemčeno Ustavom Kosova*, u kome se navodi da svako ima pravo na pristup javnim informacijama i da su dokumenta koje poseduju javni i državni organi javna.Da bi primenilo ovo ustavno pravo, Kosovo* ima važeći Zakon o pristupu javnim dokumentima, koji ovo pravo detaljno uređuje. Ovaj zakon je stupio na snagu 2019. godine i u odnosu na stari zakon sadrži izmene, kao što su uvođenje principa proaktivnosti i objavljivanja podataka, kao i osnivanje Agencije za informacije i privatnost. Zakon predviđa dva načina za pristupanje javnim dokumentima: proaktivno, gde institucije imaju obavezu da proaktivno objavljuju podatke, i na osnovu neposrednog zahteva. Ipak, ovo pravo se ne poštuje uvek u praksi. Građani, civilno društvo i mediji suočavaju se sa teškoćama u obezbeđivanju javnih informacija, podataka i dokumenata. Problem je u neobjavljivanju javnih dokumenata i odbijanju da se dozvoli pristup tim dokumentima kada se podnese takav zahtev. Balkanska istraživačka mreža objavila je izveštaj o pristupu javnim informacijama na Zapadnom Balkanu sa ciljem unapređenja transparentnosti i odgovornosti javnih institucija prema građanima. Tokom izveštajnog perioda, od januara 2017. do juna 2019. godine, BIRN je javnim institucijama podneo 854 zvanična zahteva za pristup javnim dokumentima. Od tog broja, 337 zahteva je poslato različitim institucijama na Kosovu* kao što su opštine, ministarstva, Telekom Kosova, Tužilački savet, Sudski savet, Kabinet predsednika, Kabinet premijera i Telo za reviziju nabavki. Od ovog broja, 188 je odobreno, na 27 je delimično odgovoreno, a 122 su odbijena.


Zakonodavstvo

Na Kosovu*, pravo na pristup informacijama regulisano je Zakonom o pristupu javnim dokumentima, koji svakom licu garantuje pravo pristupa javnim dokumentima. Ovo pravo obuhvata sve javne dokumente koje izrade, prime, čuvaju, ili kontrolišu javne institucije. Javni dokumenti se definišu kao „svaki akt, činjenica ili informacija, u elektronskom, zvučnom ili pisanom obliku, u vidu video ili audio snimka koje je proizvela ili držala javna institucija“. Pristup javnim dokumentima se obavljakroz proaktivno objavljivanje javnih dokumenata od strane javnih institucija, što svaka javna institucija treba da učini elektronskim putem na svojoj službenojinternet stranici. Međutim, zakon dozvoljava i objavljivanje u štampanom obliku, putem emitovanja ili u bilo kom drugom obliku koji omogućava pristup najširoj javnosti. Ovaj zakon zahteva da svaka javna institucijaotvori jednu zvaničnu adresu e-pošte za javnu komunikaciju i da postavi jedno lice koje će upravljati pristupom javnim dokumentima i kontrolisati ga.

U članu 10. ovog zakona navodi se da svako ima pravo na pristup javnim dokumentima na zahtev. Javna institucija treba da u roku od 7 dana odluči da li dozvoljava pristup traženom dokumentu. Ako ne donese odluku, njeno ćutanje se smatra negativnim odgovorom. Ako odluči da odbije zahtev, ovakvo ograničavanje prava na pristup javnom dokumentu treba da se sprovede u skladu sa načelom srazmernosti. Pre nego što odbije neki zahtev, javna institucija treba da uradi „test štete i javnog interesa“ kako bi utvrdila da li je šteta naneta zaštićenom interesu veća od javnog interesa za pristup tom javnom dokumentu.

Ako javna institucija odbije zahtev za davanje pristupa javnom dokumentu, podnosilac zahteva ima pravo da koristi pravna sredstva. Na osnovu ovog zakona, podnosilac prijave može da se žali Agenciji za informacije i privatnost. Postupci pred Agencijom i način na koji ona rešava pritužbe regulisani su u članu 20 Zakona o pristupu javnim dokumentima. Ako Agencija odluči da odbije zahtev, podnosilac zahteva može da podnese tužbu sudu. Konačno, podnosilac zahteva može da se žali ombudsmanu.


Smernice

Trenutno ne postoje opšte i jedinstvene smernice o pristupu informacijama. Međutim, na osnovu Zakona o pristupu javnim dokumentima, Ministarstvo lokalne uprave izdalo je Administrativno uputstvo o transparentnosti u opštinama. Ovo administrativno uputstvo ima za cilj povećanje transparentnosti u opštinama i opštinskim organima putem informisanja i objavljivanja njihovih normativnih akata i dokumenata koji su u interesu građana. Njegov cilj je takođe da se osnaži učešće građana u donošenju odluka. Pored objavljivanja javnih akata i dokumenata, postoji obaveza da sastanci skupštine opštine i odbora budu otvoreni za javnost i medije, a skupštine opštine moraju da održavaju javne konsultacije i sastanke sa građanimapre usvajanja akata.


Dobre prakse

Opština Priština je izradila portal koji građanima omogućava pristup njenim aktivnostima. Pristup javnim informacijama je deo ovog portala. Na ovom portalu je objavljen Zakon o pristupu javnim informacijama kako bi se građani informisali o svom pravu na pristup javnim informacijama. Opština je pripremila obrazac zahteva za pristup javnim informacijama koji sadrži imena i adrese elektronske pošteosoba za kontakt za pristup javnim dokumentima. Opština objavljuje godišnje izveštaje o zahtevima za pristup javnim dokumentima. Na osnovu ovih izveštaja, tokom 2020. godine bilo je 30 zahteva za pristup javnim dokumentima i Opština ih je sve odobrila.

Otvoreni podaci

Otvoreni podaci (Open data) podaci su i informacije koji se objavljuju u formatu koji se može slobodno koristiti, modifikovati i deliti s drugima. OECD saopštava da su otvoreni podaci skup sektorskih politika koje promovišu transparentnost, odgovornost i stvaranje vrednosti kroz omogućavanje svima da koriste podatke vlasti. Time što čine dostupnima podatke do kojih se dolazi aktivnošću javnih organa vlasti postaju transparentnije i odgovornije pred građanima. Otvorenim podacima podržava se i privredni rast i razvoj usluga koje su usredsređene na građane, a na taj način javni organi i tela, privatni sektor i građanski akteri obezbeđuju i važne informacije za istraživanje i inovacije.

Međunarodni standardi

Promovisanje otvorenih podataka preko portala gde su sve informacije na jednom mestu (one-stop portal) može dodatno proširiti okvire interoperabilnosti skupova podataka kada je reč o istraživanju i analizi. Rezultati mogu poboljšati efikasnost i domašaj pružanja usluga i smanjiti korupciju. Kampanje za podizanje svesti među grupama zainteresovanih strana, medija, poslovnih krugova i šire javnosti mogu doneti delotvornu saradnju različitih aktera i poboljšanja u pogledu rešenja koja se odnose na prevoz, rekreativne objekte, parking-prostore, zdravstvene usluge i mnogo toga drugog.

Važno je da se ustanove konzistentni standardi otvorenih podataka za sve otvorene podatke i da se obezbedi maksimalna interoperabilnost i pretraživost podataka. Lokalne vlasti takođe treba da osiguraju da kvalifikovano osoblje upravlja objavljivanjem opštinskih otvorenih podataka i zato treba da obučavaju zaposlene standardima otvorenih podataka.

Otvoreni podaci predstavljaju relativno novu pojavu za koju ne postoje zvanično utvrđeni standardi. Međutim, ipak postoji izvestan broj korisnih smernica:


Domaći kontekst

Otvoreni podaci na Kosovu* generišu se u svim javnim institucijama koje dozvoljavaju građanima da nadziru aktivnosti javnih organa i institucija. Međutim, objavljivanje otvorenih podataka je više prisutnokod institucija centralne vlasti nego kod lokalnesamouprave. Kosovo* je na 58. mestu (od 94) u Globalnom indeksu otvorenih podataka. Kosovo* se nalazi na 68. mestu u Inventaru otvorenih podataka za 2017. godinu, što je napredak u odnosu na 2016. godinu, kada se nalazilo na 82. mestu. Da bi se olakšala otvorenost i transparentnost rada javnih institucija na Kosovu*, 2014. godine je osnovana neprofitna organizacija „Open Data Kosovo“, koja unapređuje transparentnost i dostupnost podataka za građane Kosova*. „Open Data Kosovo“ od osnivanja predvodi u otvaranjupodataka vlade Kosova*. Veći deo podataka koje je vlada Kosova* do sada objavila kao otvorene, objavljen je pod vođstvom i ekspertizom KCC-a, uključujući podatke o nabavkama, kvalitetu vazduha, kvalitetu voda, praćenju izbora, prijavljivanju imovine, kao i druge vrste podataka.

Svi zakoni, međunarodni ugovori, podzakonska aktavlade i ministarstava, odluke Ustavnog suda i pravosudnih institucija, ukazi predsednika i opštinski akti objavljuju se u Službenom glasniku Republike Kosovo (gzk.rks-gov.net) i svako može da im pristupi.


Zakonodavstvo

Otvoreni podaci su regulisani Zakonom o pristupu javnim dokumentima. Član 1.4 definiše otvorene podatke kao „podatke koje proizvode, primaju, održavaju ili kontrolišu javne institucije, koje svako može da slobodno koristi, menja i distribuira, pod uslovom da ostanu otvoreni i da mogu da se pripišu svom izvoru“. U članu 8. se navodi da otvoreni podaci treba da se objavljuju na inicijativu samih javnih institucija, bez zahteva zainteresovanih strana. U zakonu se zahteva da se otvoreni podaci objavljuju na centralnom portalu za otvorene podatke, koji izrađuje i kojim upravlja ministarstvo nadležno za javnu upravu. Javnost otvorenih podataka znači da svim zainteresovanim stranama treba da bude omogućeno da ih slobodno koriste. U zakonu se zahteva da se otvoreni podaci objavljuju u otvorenom formatu, što omogućava zainteresovanim stranama da ih čitaju i menjaju bez tehnoloških prepreka.


Smernice

Na osnovu Zakona o pristupu javnim dokumentima, Vlada Kosova*, usvojila je Uredbu o vladinoj službi za komunikaciju s javnošću. Cilj ove uredbe je uspostavljanjedoslednog i koordinisanog sistema za komunikaciju vlade s javnošću. Prema ovoj uredbi, Kancelarije za komunikaciju s javnošću u okviru Kabineta premijera i u svim ministarstvima primajuzahteve za pristup otvorenim podacima i prve postupaju po njima.


Dobre prakse

„Open Data Kosovo“ je neprofitna organizacija koja je osnovana 2014. godine i koja promoviše otvorenost i transparentnost rada javnih institucijakroz tehnologiju. „Open Data Kosovo“ promoviše ideju da podaci o vršenju vlasti treba da budu dostupni svima bez ograničenja kako bi ih koristili i ponovno objavljivali po želji, bez ograničenja koja se odnose na autorska prava, patente ili druge mehanizme kontrole. „Open Data Kosovo“ nudi niz vrlo efikasnih i inovativnih projekata koji svi nude digitalna rešenja. Cilj „Open Data Kosovo“je da prenese značaj koji informacione tehnologijeimaju za povećanje transparentnosti i rešavanje različitih problema u društvu.

Javne nabavke

Javne nabavke se odnose na postupak u kome javne vlasti, uključujući lokalne vlasti, kupuju rad, dobra ili usluge. To je suštinski važan deo pružanja javnih usluga lokalnih i regionalnih vlasti; efikasne i isplative javne nabavke predstavljaju ključ za dobro upravljanje.

Međunarodni standardi

Budući da javne nabavke predstavljaju veliki procenat ukupne javne potrošnje i transfera javnih resursa u privatni sektor ili sektor neprofitnih organizacija, ceo taj postupak je naročito ranjiv na korupciju. Javne vlasti treba da primenjuju nove tehnologije kako bi povećavale transparentnost u vezi s javnim nabavkama i kako bi podsticale nove ekonomske aktere da učestvuju u konkursnim postupcima s punim poverenjem da je na delu slobodna i pravična tržišna utakmica. Time što se svi tenderi (konkursi) objavljuju na zajedničkoj onlajn platformi biće svedena na minimum pojava neobjavljenih tendera i direktnih pogodbi. Korišćenje otvorenog ugovaranja i otvorenih konkursnih rešenja takođe omogućuje veći nadzor nad postupkom, čime se dalje sužava prostor za koruptivnu praksu. Otvoreni sistemi ugovaranja imaju preventivno dejstvo zato što će se funkcioneri uzdržavati od manipulisanja procesom ugovaranja ako znaju da će biti primenjeno sveobuhvatno obelodanjivanje kompletnog postupka odvijanja konkursa i sklapanja ugovora.

Lokalne vlasti treba da se postaraju da postoji sveobuhvatan sistem za nadzor nad poštovanjem odredaba zakona o javnim nabavkama, kao i da postoji odgovarajući mehanizam za razmatranje žalbi i pritužbi, koji omogućuje neodložno i sveobuhvatno reagovanje na te žalbe i pritužbe. Vlasti takođe treba da nadziru sprovođenje ugovora, naročito prekoračenja rokova i povećanja troškova kako bi osigurale da se dobit ostvarena na početku kroz ugovorenu cenu i kvalitet isporuke ne dovede u pitanje tokom sprovođenja samog ugovora.

Sledeće međunarodne konvencije i standardi odnose se na javne nabavke:


Domaći kontekst

Javne nabavke su dugo bile jedan od onih sektora koje su civilno društvo i mediji na Kosovu* najviše kritikovali zbog različitih koruptivnih afera na javnim tenderima. Međutim, posleuspostavljanja sistema e-nabavki, Kosovo* je napravilo korak napred ka povećanju transparentnosti i odgovornosti. Ipak, nedostatak kontrole nad kvalitetom radova ili materijalnih dobara, usluga i svega ostalog što javne vlasti nabavljaju putem javnih tendera i dalje predstavlja problem. Kosovo* pokušava da izmeni Zakon o javnim nabavkama kroz izmene i dopunekoje imaju za cilj unapređenje transparentnosti i odgovornosti javnih funkcionera, naručilaca i izvođača.

Na lokalnom nivou, nabavke sprovode opštinske kancelarije za javne nabavke, dok na centralnom nivou nabavke sprovodi Centralni organ za nabavke. Ovaj organ je nadležan za izradu zajedničkihtendera za naručioce, za obavljanje tenderskih aktivnosti u njihovo ime i za pomoć prilikom sprovođenjatenderskih aktivnosti. Regulatorna komisija za javne nabavke (RKJN) je nezavisna institucija koja je osnovana na osnovu zakona, sa misijom da razvija i nadzire sistem javnih nabavki na Kosovu*, kao i da njime upravlja. Njena misija takođe uključuje vođenjeelektronskog sistema javnih nabavki na Kosovu*(E‑nabavka) i nadzor nad njim.

Drugi organ sa važnom ulogom u sistemu javnih nabavki je Telo za preispitivanje nabavki. Ovo telo je osnovano u skladu sa Zakonom o javnim nabavkama, na osnovu odluke Skupštine Kosova*. Ono je nadležno za to da, posle prigovora neke strane, preispitatenderske aktivnosti koje sprovode naručioci.


Zakonodavstvo

Zakon o javnim nabavkama, koji reguliše ovu konkretnu oblast, za kratko vreme je više puta menjan. Izmenjen je i dopunjen Zakonom br. 04/L-237, Zakonom br. 05/L-068 i Zakonom br. 05/L-092. U članu 2 ovog zakona navodi se jasna obaveza svihnaručilaca da sprovode sve tenderske aktivnosti na osnovu ovog zakona i izmena koje su nastupiletokom godina. U 2. poglavlju ovog zakona navode se opšta načela prema kojima javne nabavke treba da se sprovode na Kosovu*, a to su: ekonomičnost i efikasnost, jednako postupanje i nediskriminacija.


Smernice

Regulatorna komisija za javne nabavke putem svoje internet stranice (e-prokurimi.rks-gov.net) pomaže naručiocima i privrednim subjektima da funkcionišu u javnim nabavkama. Naručioci imaju detaljan priručnik, video priručnik, i priručnik za upravljanje ugovorima i ocenu učinka koji uključuje video snimak sa objašnjenjima. Privredni subjekti takođe imaju priručnik, koji detaljno objašnjava proces registracije, pripremu ponuda, naprednu pretragu itd.


Dobre prakse

Kosovo* je osnovalo Regulatornu komisiju za javne nabavke (RKJN) kao nezavisnu regulatornu agenciju na osnovu Zakona o javnim nabavkama. RKJN je odgovorna za razvoj, rad i celokupan nadzor sistema javnih nabavki na Kosovu*, a ima i druge odgovornosti predviđene ovim zakonom. RKJN koristi platformu za e-nabavke(e-prokurimi.rks-gov.net) za objavljivanje javnih ugovora, koje mogu da objavljuju i sami naručioci.

E-nabavka omogućava svim javnim institucijama da elektronskim putem sprovode tenderske aktivnosti. Preduzeća mogu da se prijavljuju i dobijaju informacije o javnim ugovorima. Takva transparentnost čini prihvatanje ponuda i pratećeg materijala koji se zahteva za tender, sigurnijim i bolje zaštićenim od mogućih manipulacija. Tokom 2019. godine na platformi je bio registrovan 12.461 javni ugovor, oko 7.650 privrednih subjekata i 20.500 korisnika.

Građani mogu da pristupe ovom portalu i da prate aktivnosti javnih institucija. Ova platforma igra jednu od ključnih uloga tokom pandemije bolesti COVID-19 jer omogućava javnim institucijama da nastave svoj rad i funkcionisanje.

Spoljna revizija

Spoljna revizija predstavlja redovni nezavisni nadzor i ocenjivanje računa i finansijskih informacija kako bi se osiguralo da se javni novac troši zakonito i efikasno. Spoljne revizije se preduzimaju u skladu s merodavnim zakonima i pravilima kako bi se podržala odgovornost vlasti. Pored revizije finansijskih izveštaja lokalnih budžetskih institucija spoljna revizija može da ide i korak dalje od finansija kako bi se ocenilo ukupno delovanje vlasti u odnosu na ciljeve koje su same postavile ili kako bi se ocenilo kako vlasti realizuju programe i pružaju usluge građanima.

Međunarodni standardi


Domaći kontekst

Glavni revizor Kosova* je najviša institucija za kontrolu privrede i finansija; Nacionalna kancelarijaza reviziju (NKR) je nezavisna institucija koja glavnom revizorupruža podršku prilikom obavljanjanjegovih dužnosti. Revizija ima važnu ulogu u obezbeđivanju održavanja interesa poreskih obveznika i drugih zainteresovanih strana i istovremenom jačanju javne odgovornosti. 

Glavni revizor podnosi izveštaje Skupštini Kosova* i ima pravo da kontroliše sve finansijske i administrativne procese, kao i druge aktivnosti, programe i projekte kojima upravljaju javne institucije, uključujući postupke i prihode od prodaje imovine, privatizacije i koncesija. Izveštaji koje sačini Nacionalna kancelarija zareviziju imaju za cilj unapređenje odgovornosti i obezbeđenje čvrste osnove za pozivanje na odgovornost rukovodilaca svih budžetskih organizacija, čime se jača poverenje javnosti u način na koji se troše javna sredstva.

Nacionalnu kancelariju za reviziju osnovala je Misija privremeneuprave Ujedinjenih nacija na Kosovu (UNMIK). Nacionalnom kancelarijom za reviziju, kao jednom od najvažnijih institucija na Kosovu*, već više od 10 godina predsedava međunarodni revizor, koji je povereni mandat obavljao uz podršku lokalnog osoblja.

Tokom 2019. NKR je nastavila da povećava portfelj revizija tako što je obuhvatila više javnih preduzeća i budžetskih organizacija. NKR je obavila ukupno 119 revizija regularnosti (Revizija godišnjeg finansijskog izveštaja o budžetu Kosova* za 2019. godinu, 95 budžetskih organizacija (27 institucija sa centralnog nivoa, 30 nezavisnih institucija i 38 institucija sa lokalnog nivoa, 14 javnih preduzeća i 9 revizija projekata (koje su finansirali donatori), kao i 13 revizija učinka.

Punopravno članstvo u Međunarodnoj organizaciji vrhovnih revizorskih institucija (INTOSAI) smatra se jednim od najvećih dostignuća u istoriji eksterne revizije javnog sektora na Kosovu*. Ovo članstvo omogućilo je razmenu znanja i iskustava sa vrhovnim revizorskim institucijama 194 države članice ove organizacije u cilju razvijanja institucionalnog kapaciteta za sprovođenje dužnosti i odgovornosti sa visokim profesionalnim integritetom.


Zakonodavstvo

Institucija glavnog revizora uključena je u Ustav Kosova* 2008. godine, a nedugo potom je usvojen Zakon o osnivanju Kancelarije glavnog revizora Kosova* i Kancelarije za reviziju Kosova*.

U junu 2016. godine, Skupština Kosova* je usvojila Zakon o glavnom revizoru i Nacionalnoj kancelariji za reviziju, koji je zamenio stari. Na taj način je dovršen pravni okvir za reviziju i puno vlasništvo nad ovim lokalnim institucijama.


Smernice

Revizija je kvalifikovano ispitivanje zakonske i finansijske usklađenosti ili učinka, koja se sprovodi kako bi se zadovoljili zahtevi rukovodstva (interna revizija), ili subjekta eksterne revizije, ili bilo kog drugog nezavisnog revizora, radi ispunjenja zakonskih obaveza (eksterna revizija). Pored Zakona o glavnom revizoru i Nacionalnoj kancelariji za reviziju, Kancelarija glavnog revizora izradila je Vodič za upravljanje kvalitetom revizije i Vodič za reviziju učinka.


Dobre prakse

Na osnovu Godišnjeg izveštaja NKR za 2019. godinu, Kancelarija je izvršila revizijeregularnosti u 38 opština i dala 488 preporuka institucijama na lokalnom nivou. Trend opadanja broja preporuka tokom poslednje 3 godine (600 u 2017. i 585 u narednoj godini) pokazuje da opštinske vlasti ozbiljnije shvataju preporuke NKR i da ulažu napore da ih primene. Isti izveštaj pokazuje da su opštinske vlasti potpuno ili delimično primenile više od polovine preporuka datih tokom 2018. godine (217 preporuka je potpuno, a 78 delimično primenjeno).

Finansiranje političkih stranaka

Finansiranje političkih stranaka i izbornih kampanja neophodan je činilac demokratskog procesa. Ono omogućuje izražavanje političke podrške i održavanje izborne utakmice. Načela upravljanja finansiranjem političkih stranaka treba da obuhvate pravičnost u raspodeli državnih novčanih sredstava, stroga pravila koja uređuju pitanje transparentnosti i ograničenja veličine privatnih donacija, gornju granicu troškova predizbornih kampanja, punu transparentnost finansiranja i trošenja, nezavisne izborne komisije, nezavisnu reviziju finansiranja kampanja i dosledno izricanje srazmernih sankcija kandidatima i političkim strankama koji krše utvrđena pravila (to mogu biti novčane kazne ili smanjenje državnog udela u budućim izbornim kampanjama).

Međunarodni standardi

Jasna pravila i transparentno izveštavanje o finansiranju političkih kampanja i troškovima u tim kampanjama suštinski su važni za održanje poverenja u političke kandidate, političke stranke i u institucije vlasti. Neravnoteža u finansiranju političkih stranaka može dovesti do nečije nepravične prednosti, omogućiti da moćni uskim interesi imaju neprimeren uticaj i stvoriti rizik da će politiku „zarobiti“ uski privatni interesi i da će ona na taj način služiti ciljevima tih uskih privatnih interesa, a ne javnom interesu.

Mehanizmi i pravila o ograničenjima finansiranja političkih stranaka i o budžetskom finansiranju političkih kampanja treba da budu koncipirani na način koji obezbeđuje jednake uslove izborne utakmice za različite političke kandidate i stranke koje učestvuju na izborima i da služe očuvanju nezavisnosti političkih snaga u odnosu na one koji im pružaju finansijsku podršku.

Sledeće međunarodne konvencije i standardi odnose se na finansiranje političkih stranaka:


Domaći kontekst

Finansiranje političkih stranaka je jedno od pitanja o kojima se najviše raspravlja na Kosovu*. Bez obzira na pravni okvir, finansiranju političkih stranaka i njihovih kampanja nedostaje transparentnost, a relevantno Zakonodavstvo se i dalje slabo sprovodi. Civilno društvo i međunarodna zajednica kritikovali su političke stranke na Kosovu* zbog nedostatka transparentnosti u izveštajima o prihodima i rashodima.

Zakon o finansiranju političkih stranaka je,tako, izmenjen i završen 2012. i 2013. godine sa ciljem povećanja transparentnosti i odgovornosti političkih stranaka. Jedna od izmena odnosi se na finansijsku kontrolupolitičkih stranaka. Na osnovu Zakona o izmenama i dopunama, Skupština Kosova* kontroliše godišnje finansijske izveštaje i finansijske izveštajepolitičkih stranakao kampanjama pre nego što ih objavi Centralna izborna komisija. Da bi sprovela ovu zakonsku obavezu, Skupština Kosova* zajedno sa Odborom za nadzor javnih finansija putem javnog konkursa bira najmanje 10 ovlašćenih revizora koji će izvršiti reviziju ovih izveštaja. Međutim, ova izmena nije ni poboljšala situaciju, ni povećala transparentnost zato što Skupština nije izabrala eksterne revizore. Zbog toga, Centralna izborna komisija godinama nije objavljivala izveštaje političkih stranaka.

Usled toga, civilno društvo i međunarodne organizacije na Kosovu* su preporučile da se izmeni i dopuni Zakon o finansiranju političkih stranaka. U junu prošle godine, 100 organizacija civilnog društva protestovalo je protiv nacrta zakona o finansiranju političkih subjekata tvrdeći da se njime krši Ustav Kosova*i međunarodni propisi o finansiranju stranaka. Od 2017. godine, Agendaza evropsku reformu naglašava potrebuda se izmeni Zakon o finansiranju političkih subjekata. Izveštaj Evropske komisije o Kosovu* takođe naglašava potrebu daljeg jačanja izbornog procesa i usvajanja i sprovođenja zakona za rešavanje problema visoke korupcije u skladu sa mišljenjima Evropske komisije za demokratiju putem prava (Venecijanske komisije).

Vlada Kosova* je 2018. godine osnovala radnu grupu za izradu izmena i dopuna Zakona o finansiranju političkih stranaka i Zakona o opštim izborima. Kada je radna grupa sačinila nacrt novog zakona o finansiranju političkih stranaka, on je poslat Venecijanskoj komisiji na mišljenje. Vlada je,po dobijanju mišljenja Venecijanske komisije,predala nacrt Skupštini Kosova* na usvajanje pošto je prethodno unela neke izmene u vezi sa izdvajanjima u fond za demokratizaciju.

U Skupštini je nacrt zakona razmatrao Odbor za budžet i finansije, koji je osnovao radnu grupu za nacrt. Civilno društvo, međunarodne organizacije i poslanici su isključeni iz ove radne grupe, koja se držala vrlo zatvoreno i daleko od očiju javnosti. Ova radna grupa je napravila velike izmene u predloženom nacrtu - mnoge od njih su bile suprotne mišljenju Venecijanske komisije. Kasnije, 2019. godine, civilno društvo je zatražilo povlačenje nacrta zakona nakon što je ocenilo da su intervencije koje je napravila radna grupa umanjile transparentnost i odgovornost političkih stranaka prema javnosti.

Vlada je, tako, povukla zakon iz Skupštine. U julu 2020. nova Vlada je ponovo pokrenula izradu zakona, zahtevajući unapred mišljenje civilnog društva. U septembru 2020. godine Vlada je poslala nacrt zakona Skupštini, gde se očekivalo da će biti razmotren i izglasan do kraja 2020. godine; međutim, zbog raspuštanja Skupštine, očekuje se da će se o nacrtu zakona glasati u sledećem sazivu.


Zakonodavstvo

Trenutno je finansiranje političkih stranaka regulisano Zakonom o finansiranju političkih stranaka. Ovaj zakon utvrđuje načine i uslove finansiranja političkih stranaka na Kosovu*i reguliše upravljanje, praćenje i izveštavanje o potrošnji prihoda političkih stranaka u cilju povećanja transparentnosti.

Prema ovom zakonu, finansijski i materijalni izvori političkih stranaka su članarine, donacije, finansiranje iz budžeta Kosova*, imovina i prihodi od aktivnosti političkog subjekta kao što su publikacije, prodaja reklamnog materijala itd. Od političkih stranaka se traži da podnesu godišnji finansijski izveštaj Centralnoj izbornoj komisiji. Ovaj finansijski izveštaj uključuje bilans stanja, bilans uspeha i izveštaj u kome je prikazana svaka uplata drugom licu tokom izveštajnog perioda.

Javno finansiranje političkih stranakaobavlja se kroz budžet Kosova*, iz Fonda za podršku političkim subjektima.Prema Zakonu o finansiranju političkih stranaka, Skupština Kosova* može da izdvoji do 0,05% budžeta za finansiranje izbornih kampanja na centralnom i lokalnom nivou.

Zakon takođe predviđa kazne za političke stranke koje krše njegove odredbe i obaveze iz njega. Da bi se povećala transparentnost, izmenama zakona povećane su novčane kazne za kršenje odredaba zakona. Kada političke stranke ne izmiruju svoje obaveze, kao što su novčane kazne koje je izrekla Centralna izborna komisija, poreske obaveze ili obaveze koje proističu iz izvršenja pravosnažnih sudskih odluka, taj iznos se oduzima od budžeta koji političkoj stranci dodeljuje Fond za podršku političkim subjektima.


Smernice

Centralna izborna komisija usvojila je Izborno pravilo o finansiranju političkih stranaka i sankcijama i Izborno pravilo o ograničavanju troškova kampanje i izjavi o finansijskim interesima. Prvo pravilo detaljno reguliše postupke finansiranja, upravljanja, nadzora i transparentnostipolitičkih stranaka. Ono takođe reguliše izveštavanje političkih stranaka. Pored toga, u njemu su utvrđene kazne koje Centralna izborna komisija može da izrekne u slučaju bilo kakvog kršenja Zakona o finansiranju političkih stranaka i Zakona o opštim izborima.

Prema Izbornom pravilu o ograničavanju troškova kampanje i izjavi o finansijskim interesima, Centralna izborna komisija utvrđuje maksimalni limit za troškove političke kampanje, koje nijedna politička stranka ne može da premaši. Svaki politički subjekat dužan je da podnese izveštaj o izjavi o finansijskim interesima u kampanji. U ovom pravilu se detaljno reguliše šta taj izveštaj mora da sadrži i određuju se sankcije koje bi bile izrečene u slučajevima kršenja ovog pravila.


Dobre prakse

Centralna izborna komisija objavljuje godišnje finansijske izveštaje i izveštaje o izjavama o finansijskim interesima političkih stranaka. Centralna izborna komisija obično objavljuje godišnje finansijske izveštaje posle sprovođenja revizije, za šta je potrebno vreme. Tokom 2020. godine, za razliku od prethodnih godina, Centralna izborna komisija je objavila nerevidovane godišnje finansijske izveštaje svih političkih stranaka pre održavanja izbora. Smatra se da je objavljivanje tih izveštaja pre dana izbora postupak koji je povećao transparentnost rada i potrošnjepolitičkih stranaka.

Učešće građana

„Pravo građana da učestvuju u vođenju javnih poslova“, uključujući poslove na lokalnom nivou, izričito je utvrđeno u Evropskoj povelji i u Dodatnom protokolu uz Povelju, u kome se utvrđuje da „pravo na učešće u poslovima lokalne vlasti označava pravo da se pokušaju utvrditi ovlašćenja ili da se utiče na vršenje ovlašćenja i odgovornosti lokalne vlasti“. Kada se lokalne vlasti konsultuju sa građanima i zajedno s njima kreiraju i vrednuju javne usluge, one time utiru put ka boljim ishodima sektorskih politika i ka većem uzajamnom poverenju između građana i vlasti.

Učešće građana podrazumeva da čitav niz lokalnih zainteresovanih strana, kao što su aktivisti civilnog društva, novinari, pripadnici akademskih krugova, predstavnici poslovnih krugova, lokalnih zajednica i sami aktivni građani, ima pristup poslovima lokalne vlasti. Veoma je važno da taj vid participacije građana bude inkluzivan kako bi se uzeli u obzir stavovi šire javnosti, ekspertskih aktera i raznih reprezentativnih grupa, uključujući grupe ranjivih i marginalizovanih lica. Osim toga, angažovanje zainteresovanih aktera mora obuhvatiti one na čije će živote i interese neposredno uticati sprovođenje odluka o kojima je reč. Da bi se osiguralo da ti zainteresovani akteri budu valjano identifikovani, neophodno je organizovati javne konsultacije pre nego što se donesu obavezujuće odluke u vezi sa akcijom ili pre nego što se prezentira konačni predlog odluke. Otvoreniji konsultativni proces podrazumeva da vlasti prvo pozivaju zainteresovane aktere da identifikuju probleme, izazove i mogućnosti, koje potom razmatraju, a tek potom ispituju različite političke scenarije pre nego što pristupe izradi predloga odluka.

Participativni mehanizmi mogu se grupisati u sledeće kategorije koje odražavaju različite nivoe angažovanja:

  • informisanje javnosti o lokalnim prioritetima, programima i planovima vlasti;
  • održavanje konsultacija sa javnošću i/ili određenim grupama ljudi o javnim sektorskim politikama i prikupljanje podataka o njihovim iskustvima ili ekspertizi;
  • saradnja sa javnošću i/ili određenim grupama na razvoju rešenja lokalnih problema [uključujući procese zajedničkog kreiranja, kao što je formulisanje obaveza Akcionog plana Partnerstvo za otvorenu upravu (OGP)];
  • angažovanje lokalnih zajednica u procesima odlučivanja kroz raspravu, glasanje (kao što su participtivno budžetiranje i održavanje referenduma) i kroz druge instrumente odlučivanja.

 

Prema Dodatnom protokolu, „zakonom se obezbeđuju sredstva olakšavanja za ostvarivanje“ prava građana na učestvovanje. Da bi navedeni oblici učestvovanja predstavljali istinsko angažovanje, a ne samo simboličke akcije lišene sadržaja, potrebno je da proces konsultacija u vezi sa formiranjem novih sektorskih politika i donošenjem novih propisa bude potkrepljen zakonskom regulativom i smernicama, kao i čvrstom političkom voljom.

Inkluzivno kreiranje politike u isto vreme mora biti delotvorno, a javnost treba da bude dobro informisana o svojim pravima, mogućnostima kao i o načinima na koje može da učestvuje u lokalnom odlučivanju. Procesi kreiranja politike treba da budu jasno naznačeni znatno unapred da bi se građanima i zainteresovanim grupama aktera omogućilo da pripreme svoje predloge i intervencije. Rokovi moraju biti objavljeni unapred i pritom treba jasno naznačiti kada je tačno moguće angažovanje građana kako bi se osiguralo da će ta participacija biti smislena i sadržajna aktivnost, a lokalne vlasti treba da obezbede sve potrebne povratne informacije onima koji iznose političke predloge ili preporuke. Lokalne vlasti treba da se postaraju da sva stanovišta i stavovi zainteresovanih aktera budu na odgovarajući način razmotreni i uzeti u obzir prilikom kreiranja sektorskih politika, a u povratnim informacijama koje se moraju dostavljati građanima treba jasno naznačiti razloge za donošenje odluka o prihvatanju ili neprihvatanju određenih predloga. Taj inkluzivni pristup omogućuje da sve sektorske politike budu zaista relevantne, zasnovane na čvrstim dokazima, da se u njima vodi računa o svim isprepletanim potrebama i da budu responzivne prema javnim zahtevima.

Lokalne vlasti takođe treba da angažuju funkcionere koji su obučeni za vođenje javnih konsultacija i treba da osiguraju da se građanima bez odlaganja dostavljaju sveobuhvatne povratne informacije.

Takvi inkluzivni pristupi osiguravaju da će lokalne vlasti donositi bolje i relevantnije odluke koje će uvek odražavati interes javnosti i koje će svi građani moći dobro da shvate. Uporedo s tim lokalne zajednice mogu da razviju održivi kapacitet za izražavanje sopstvenih zabrinutosti, za kreiranje rešenja i nadzor nad valjanim sprovođenjem tih rešenja, što će sve imati za posledicu veće poverenje javnosti u isporuku lokalnih usluga.



Opšti domaći kontekst

Od 2008. godine, Kosovo* je počelo da postepeno decentralizuje vlasti. Lokalna samouprava regulisana je u članu 123 Ustava Kosova* i u Zakonu o lokalnoj samoupravi. Osnovna jedinica lokalne samouprave je opština. Trenutno se lokalna samouprava na Kosovu* vrši u 38 opština.

Lokalna samouprava na Kosovu* funkcioniše na osnovu načela dobrog upravljanja, transparentnosti, supsidijarnosti i efikasnog i delotvornog pružanja usluga, uz obraćanje posebne pažnju na konkretne potrebe i problememanjinskih zajednica i njihovih pripadnika. Angažovanje građana i učešće u vlasti važni su i za dobro funkcionisanje lokalne samouprave. Važnost ovog učešća izražava i Ustav Kosova*, koji obavezuje opštine da podstiču i obezbeđuju aktivno učešće svih građana u procesu odlučivanja opštinskih organa. Važno je napravitidelotvorne mehanizme za uključivanje građana u odlučivanje na lokalnom nivou. Njihovo angažovanje utiče na nivo upravljanja i funkcionisanja opštine na način koji je koristan za njene građane. Važno je angažovati građane ne samo tokom procesa odlučivanja, već i tokom kreiranja politike. Ovo učešće ne koristi samo opštini, već i čitavoj zajednici. Učešće građana je pre svega ključno sredstvo za povećanje transparentnosti i odgovornosti lokalnih i centralnih vlasti.

Mehanizmi za učešće građana i direktnu demokratiju navode se u Zakonu o lokalnoj samoupravi. Ti mehanizmi uključuju: javno informisanje, javne konsultacije, pravo na peticiju, građansku inicijativu, referendum, opoziv gradonačelnika i konsultativne odbore. U cilju postizanja transparentnosti i angažovanja građana, Kosovo* je izdalo Administrativno uputstvo o transparentnosti u opštinama, Administrativno uputstvo o minimalnim standardima za javne konsultacije u opštinama i Uredbu o postupku izrade i objavljivanja opštinskih akata. Cilj ovih akata je da se poveća transparentnost, odgovornost i dobro funkcionisanje opština, što bi bilo korisno za njihove građane.

Što se tiče učešća građana, pravni okvir Kosova*je dobro definisan i predviđa širok spektar mehanizama koji su u skladu sa evropskim i međunarodnim standardima. Međutim, ti mehanizmi se ne koriste uvek u praksi. Iako su javne konsultacije i javno informisanje i dalje najčešće korišćeni mehanizmi, drugi oblici, kao što su peticije, inicijative, referendumi ili opoziv gradonačelnika i daljese slaboprimenjuju. Razlog za to je nizak nivo svesti i interesovanja građana za korišćenje tih mehanizama.

Poslednjih godina, opštine na Kosovu* su povećale nivo transparentnosti i odgovornosti, omogućavajući na taj način građanima da pristupaju javnim informacijama i učestvuju u kreiranju lokalne politike. Svaka opština ima svoju internet stranicu koja građanima omogućava pristup opštinskim aktivnostima, organizacijama, odborima i donetim odlukama. Skoro sve opštine prenose sednice Skupštine opštine uživo putem različitih platformi. Zbog pandemije bolesti COVID-19 i odgovarajućih mera predostrožnosti, opštine održavaju javne konsultacije prekointerneta i tako ne ograničavaju svoje građane u ostvarivanju svojih prava. 

Udruženi napori za poboljšanje i jačanje kapaciteta opština za pružanje povoljnih i odgovornih usluga u skladu su sa Strategijom o lokalnoj samoupravi za period 2016-2026. Konkretnije, 2. cilj ove strategije poziva na uspostavljanje boljeg okvira za upravljanje kako bi se obezbedilo demokratsko predstavljanje građana i efikasna opštinska uprava, dok četvrti cilj zahteva jačanje partnerstva između lokalne samouprave, civilnog društva i privrednih subjekatada bi se proizvelo aktivno, sveobuhvatno i kohezivno građanstvo.

Otvoreno kreiranje politike

Otvoreno kreiranje politike je širok pojam koji označava razvoj sektorske politike koji je transparentan i participativan. Na taj način se opisuje kreiranje politike i donošenje odluka prilikom čega se uzimaju u obzir svi najnoviji interaktivni instrumenti koji otvaraju proces kreiranja politike za učešće raznih aktera u svetu koji je u sve većoj meri digitalan. Ne postoji samo jedan put koji vodi ka otvorenom kreiranju politike: za različite političke odluke biće potrebni različiti pristupi.

Međunarodni standardi

Pristupi za otvoreno kreiranje politike omogućuju vlastima da postignu bolje koncipirane i na većem broju činjenica i informacija zasnovane političke ishode primenjujući saradničke procese u kojima se uzima u obzir mnoštvo različitih perspektiva i vidova stručnog znanja. Razni digitalni alati i analitičke tehnike primenjuju se kako bi svaka sektorska politika bila u većoj meri zasnovana na dokazima i kako bi joj konkretni podaci služili kao pokretač. Modeli angažovanja mogu obuhvatiti reprezentativni građanski panel, pokretanje akcije za prikupljanje političkih ideja i korišćenje kolektivne inteligencije za oslanjanje na kolektivno znanje i iskustvo raznovrsne javnosti.

Pomoću otvorenih podataka i angažovanjem građana može se postići da se donose utemeljenije i inkluzivnije odluke i može se primeniti više inovacija, kako u procesima kreiranja politike, tako i u procesima donošenja političkih odluka koje proističu iz takve politike. Da bi se u najvećoj mogućoj meri uvećale moguće dobiti od otvorenog kreiranja politike, lokalne vlasti mogu formirati tim za vođenje otvorene politike koji će objavljivati sve podatke na osnovu kojih su razrađivane i kreirane političke odluke i obučavati političke funkcionere za rad sa podacima koji će omogućiti kreiranje politike utemeljene na što većem broju podataka i informacija.

Iako ne postoje konkretni standardi za kreiranje otvorene politike, sledeći instrumenti mogu biti korisne referentne tačke:


Domaći kontekst

Oblikovanje otvorenih politikaje ključni element transparentnosti i demokratije. Glavni cilj oblikovanjaotvorenih politika je povećanje učešća građana u donošenju odluka i upravljanju, što bi povećalo transparentnost i odgovornost javnih vlasti. Oblikovanje otvorenih politika važno je tokom postupkaizrade politikada bi građani imali svoj glas u oblikovanju onih politika koje utiču na njihove potrebe i interese.

Kosovo* je stvorilo dobar pravni okvir koji promoviše oblikovanje otvorenih politika i koji je usklađen sa evropskim i međunarodnim standardima. Učešće građana je zajamčeno Ustavom Kosova*, koji obavezuje opštine da podstiču i obezbede aktivno učešće svih građana u procesu donošenja odluka opštinskih organa. Oblikovanje otvorenih politika predviđa se i u Zakonu o pristupu zvaničnim dokumentima, koji od svih javnih institucija zahteva da objavljuju svoje aktivnosti i sve dokumente koji su od interesa za građane Kosova*. Zakon o lokalnoj samoupravi u 9. poglavlju takođe regulišeoblikovanje otvorenih politika.


Zakonodavstvo

Oblikovanje otvorenih politika u lokalnoj samoupravi na Kosovu* regulisano je Zakonom o lokalnoj samoupravi. Da bi se obezbedila transparentnost, na osnovu ovog zakona Skupština opštine i svi njeni odbori održavaju sastanke koji su otvoreni za javnost i svim građanima je dozvoljeno da ih prate i da učestvuju u njima.

Međutim, zakon takođe reguliše izuzetne slučajeve kada javnost može da budelegalno isključena sa sastanaka Skupštine opštine ili nekog od njenih odbora. Javnost može da bude isključena u slučajevima kada otvoreni sastanak može da dovede do javnih nereda ili nasilja, kada postoji mogućnost obelodanjivanja informacija i dokumenata koji su prema Zakonu o pristupu zvaničnim dokumentima označeni kao poverljivi i kada postoji mogućnost otkrivanja osetljivih ličnih ili komercijalnih podataka ili informacija o aktuelnim ili budućim sudskim postupcima.

U 9. poglavlju Zakona o lokalnoj samoupravi definišu se mehanizmi za učešće građana i direktnu demokratiju. Ovo poglavlje predviđa i reguliše javno informisanje i konsultacije, pravo na peticiju, građansku inicijativu, referendum, opoziv gradonačelnika i konsultativne odbore. Svi ovi mehanizmi direktno povećavaju transparentnost i učešće u oblikovanju politika jer predviđaju uključivanje građana u postupke upravljanja u njihovim opštinama.

Oblikovanje otvorenih politika takođe je regulisano Zakonom o pristupu zvaničnim dokumentima. Na osnovu ovog zakona sve javne institucije imaju obavezu da proaktivno objavljuju sve javne dokumente. One treba da, pre svega, svakodnevno objavljuju podatke o javnim aktivnostima lokalnih vlasti na osnovu kojih će građani biti stalno informisani o tim aktivnostima. Zakon takođe reguliše mogućnost da građani traže od javnih institucija da objavljujujavne dokumente ili im omoguće pristup tim dokumentima.


Smernice

Na osnovu Zakona o lokalnoj samoupravi, Ministarstvo za lokalnusamoupravu je usvojilo Administrativno uputstvo o transparentnosti u opštinama. Njegov cilj je povećanje transparentnosti u opštinama i njihovimorganima objavljivanjem normativnih akata, odluka i dokumenata koji su od interesa za građane. Ono što je najvažnije je da ovo administrativno uputstvo ima za cilj da poveća učešće javnosti u donošenju odluka.

Na osnovu ovog administrativnog uputstva, opštine moraju da sa građanima održe najmanje dva sastanka godišnje o pitanjima od opšteg interesa. Zakon navodi da, osim ta dva sastanka, opštine moraju da održavaju i druge konsultativne sastanke u okviru četvrti, naselja ili na bilo kom mestu u okviru opštineda bi razgovarale o pitanjima koja se odnose na budžet, projekte, lokalni ekonomski razvoj, korišćenje opštinske imovine ili nekim drugim pitanjima od opšteg interesa. Član 12 reguliše oblike učešća građana u odlučivanju i omogućava stanovnicima opštine da učestvuju u svim fazama izrade i sprovođenja lokalnih politika: u planiranju, razgovorima, odlučivanju, sprovođenju i nadzoru. U članu 13 ovog Administrativnog uputstva se dodaje da o svim aktima koji se tiču građana pre usvajanja treba da se održe javne konsultacije. 


Dobre prakse

Kao nadogradnju Uredbe o minimalnim standardima za proces javnih konsultacija, Kancelarija za dobro upravljanje u okviru Kabineta premijera izradila je internet platformu(konsultimet.rks-gov.net) koju koriste svi javni organi za identifikovanje zainteresovanih strana za razvijanje javnih konsultacija. Ova platforma pruža mogućnost građanima, organizacijama civilnog društva i svim relevantnim stranama da učestvuju u postupku javnih konsultacija o zakonodavnim inicijativama i u procesimaodlučivanja i oblikovanja politika.

Participativno kreiranje budžeta

Jedan od oblika angažovanja građana i njihovog učestvovanja u izradi budžeta – participativno budžetiranje – poziva građane i grupe iz zajednice da predlože nove inicijative ili poboljšanja javnih usluga koja treba finansirati iz budžetskih sredstava lokalne vlasti. Različiti modeli obuhvataju glasanje građana, koje se često odvija onlajn, o različitim projektima. Na taj način obezbeđuje se put kojim građani zajednice koji to žele mogu neposredno da učestvuju u odlučivanju o tome kako treba trošiti javni novac. Na taj način stvaraju se mogućnosti za angažovanje, obrazovanje i osnaživanje građana. Na taj način se takođe može promovisati transparentnost, a transparentnost, s druge strane, može pomoći smanjenju neefikasnosti i korupcije.

Međunarodni standardi

Participativno budžetiranje započelo je u Porto Alegreu u Brazilu krajem osamdesetih godina 20. veka i otada se raširilo po celom svetu. Da bi se osiguralo da taj proces bude inkluzivan i da se njime stigne do različitih grupa, uključujući manjinske grupe i grupe građana koji su u nepovoljnom položaju, potrebno je omogućiti da se i onlajn i u ličnom kontaktu prezentiraju informacije i pruži podrška građanima i različitim grupama u zajednici i svim zainteresovanim akterima da bi oni bili upućeni u to kako da pripreme predlog za razmatranje. Uvođenje rodno osetljivog participativnog budžetiranja može povećati obuhvat i dostupnost i može se planirati u tesnoj saradnji sa lokalnim građanskim grupama, s posebnim naglaskom na inkluzivnost.

Iako ne postoje konkretni standardi za participativno budžetiranje, sledeći instrumenti služe kao referentni materijal:


Domaći kontekst

Učešće građana u procesu izrade budžeta je još jedan važan faktor koji pozitivno utiče na nivo transparentnosti i odgovornosti organa upravljanja. Centralne i lokalne vlasti funkcionišu na osnovu budžeta Kosova*, koji se prikuplja od poreza i doprinosa, kao i drugih oblika prihoda koji se prikupljaju od građana Kosova*. Zbog toga je važno da se stvore mehanizmi koji omogućavaju građanima da budu deo procesa izrade budžeta kako bi bili obavešteni o tome gde se njihov novac troši i kako. Na lokalnom nivou vlasti, opštinski budžeti imaju pet kategorija: zarade i plate, roba i usluge, komunalne usluge, subvencije i kapitalna ulaganja. Zato je budžet najvažniji opštinski akt jer direktno utiče na kvalitet života građana.

Zakon o lokalnoj samoupravi reguliše učešće građana u procesu izrade budžeta na Kosovu*. Na osnovu člana 69. (Pravo na peticiju), svako lice ili organizacija koja ima neki interes u opštini ima pravo da podnese peticiju Skupštini opštine o pitanjima koja se odnose na odgovornosti i ovlašćenja opštine. Dok član 70. (Građanska inicijativa) predviđa da građani mogu da daju inicijativu za propis iz nadležnosti opštine koji će biti usvojenu skupštini ili glasanjem građana u skladu sa važećim zakonom, član 73. (Savetodavni odbori) obavezuje Skupštinu opštine da formirasavetodavne odbore unutar sektora da bi omogućila učešće građana u procesu odlučivanja.

U Izveštaju KDI o transparentnosti u lokalnoj samoupravi za 2019. godinu navodi se da su opštine na Kosovu* napredovale u objavljivanju budžeta za 19%, investicionog plana za 17%, kvartalnog izveštaja o troškovima za samo 1%, godišnjeg zbirnog izveštajao budžetu opštine za prethodnu fiskalnu godinu za 12%, srednjoročnog budžetskog okvira za samo 2% i izveštajaeksterne revizije za 13%.


Zakonodavstvo

Prema članu 24. Zakona o lokalnoj samoupravi, opštinski budžet se sastoji od sopstvenih izvora prihoda, sredstava koje dodeljuje Vlada Kosova*, donacija i drugih prihoda. Pored toga, navodi se da su budžet i finansije opština regulisani Zakonom o finansijama lokalne samouprave. Prema članu 52, svaka opština mora da ima svoj odbor za politiku i finansije, koji ima zakonsku odgovornost za razmatranje svih politika, fiskalnih i finansijskih dokumenata, godišnjeg srednjoročnog budžeta i svih promena budžeta tokom fiskalne godine.

Zakon o finansijama lokalne samouprave utvrđuje finansijska sredstva koja stoje na raspolaganju opštinama na Kosovu*, uključujući izvorne prihode opština, kao i bespovratna sredstva i druga finansijska sredstva koja su neophodna za vršenje opštinskih nadležnosti. Prema ovom zakonu, opštine imaju pravo na dovoljna finansijska sredstva kojima mogu da slobodno raspolažu i koja odgovaraju njihovim opštinskim nadležnostima. Ovaj zakon detaljno reguliše šta su opštinske takse, zakupnine, novčane kazne, participacije i drugiizvorni prihodi opštine i utvrđuje drugabespovratna sredstva i transfere za delegirane nadležnosti.


Smernice

Administrativno uputstvo o transparentnosti u opštinama obavezuje opštine da omoguće transparentnost potrošnje. Svaka opština je dužna da na svojoj zvaničnoj internet stranici objavi odobreni plan budžeta, kvartalne budžetske izveštaje, srednjoročni okvir budžetskih rashoda i zbirni finansijski izveštaj za prethodnu fiskalnu godinu. Pored toga, Ministarstvo finansija izdaje budžetsko uputstvo i šalje ga opštini radi pripreme predloga budžeta i drugih zahteva za dodeljivanje budžeta.

Proces izrade budžeta na Kosovu* sastoji se od nekih koraka koji zahtevaju učešće građana. Svake godine, 15. maja, objavljuje se prvo budžetsko uputstvo. Tokom maja i juna, opštine održavaju otvorene rasprave sa građanima. Cilj ovih rasprava je da se utvrde potrebe građana za buduće planiranjeulaganja. Srednjoročni okvir budžetskih rashoda se odobrava i objavljuje na internetu 30. juna. Gradonačelnik 1. septembra odobrava predlog budžeta i šalje ga Skupštini Kosova*. Skupština opštine je dužna da održi najmanje jednu javnu raspravu pre nego što odobri predlog budžeta. Cilj održavanja javnih rasprava je da se obezbedi usklađenost između planiranihulaganja i potreba i zahteva građana. Skupština opštine odobrava predlog opštinskog budžeta do 30. septembra. Posle odobravanja, Skupština opštine ga šalje Ministarstvu finansija. U sledećem koraku, predlog budžeta odobrava Vlada Kosova* do 31. oktobra i šalje ga Skupštini Kosova*. Konačno, Skupština Kosova*treba da do 31. decembra odobri budžet Kosova*.


Dobre prakse

Opština Priština je izradila internet platformu na kojoj se objavljuju sve aktivnosti i dokumenti od opšteg interesa za njene građane. Zbog pandemije COVIDa-19, Opština je odlučila da održava javne skupove sa građanima preko interneta i da izbegne sastanke uživo. Jedan od sastanaka koji će biti održani odnosi se na planiranje budžeta. Tako je Opština objavila „Rasporedjavnih rasprava „preko interneta“ sa građanima u cilju planiranja budžeta za 2021. godinu”, u kome se nalazi tabela sa datumima predstojećih pet sastanaka. Opština je dala uputstva o tome kako pristupiti sastancima inavela je vreme njihovog održavanja, dnevni red za svakiod sastanaka i link za pristupanje sastancima.

Javne konsultacije

Javne konsultacije predstavljaju zvanični i često zakonom propisan proces u kome građani i drugi zainteresovani akteri iznose svoje stavove u ključnim fazama političkog procesa. Javne konsultacije se mogu voditi i onlajn i oflajn ili mogu predstavljati kombinaciju oba ta načina. Njihovi glavni ciljevi jesu poboljšanje efikasnosti, transparentnosti i učešće javnosti u donošenju važnih odluka. Ako se obavlja blagovremeno i delotvorno, proces javnih konsultacija može poboljšati kvalitet odlučivanja, unaprediti rentabilnost, omogućiti postizanje održivijih političkih rešenja i može generisati veće poverenje javnosti u sam proces političkog odlučivanja.

 

Međunarodni standardi

Razni oblici konsultacija kreću se u širokom dijapazonu, od informisanja i konsultovanja građana do akcija za prikupljanje ideja o tome kako unaprediti sektorsku politiku, debata i skupova na kojima građani mogu da razvijaju potencijalna politička rešenja na osnovu kojih je potom mogućno donositi odluke i saradnje u kojoj preduzeća od socijalnog značaja, organizacije civilnog društva ili ekspertske grupe učestvuju ili u kreiranju usluga ili u pružanju tih usluga.

Da bi se poboljšala inkluzivnost i efikasnost javnih konsultacija, svaka lokalna vlast treba da teži tome da formira jedinicu koja će preuzeti odgovornost za koordinisanje smernica i procedura za sprovođenje javnih konsultacija i za to da obezbedi da se sve to odvija u skladu sa merodavnim zakonodavstvom. Takva jedinica treba takođe da se bavi obučavanjem funkcionera u raznim odeljenjima uprave ili onih koji vode javne konsultacije. U slučaju manjih lokalnih vlasti čiji su resursi ograničeniji, odgovarajuća jedinica u nadležnom ministarstvu centralne vlasti, kao što je ministarstvo lokalnog i regionalnog razvoja, može da obezbedi takvu obuku i podršku za koordinisanje i ažuriranje smernica i procedura za odvijanje javnih konsultacija na lokalnom nivou.

Iako ne postoje konkretni standardi za sprovođenje javnih konsultacija, sledeći instrumenti mogu poslužiti kao koristan referentni materijal:


Domaći kontekst

Javne konsultacije se smatraju oblikom komunikacije između organa upravljanja i građana. Proces javnih konsultacija je jedan od ključnih elemenata transparentne vlade, s obzirom na činjenicu da omogućava građanima da razgovaraju o radu lokalne samouprave i da prate njen rad.

Okvir Kosova*je dobro definisan i reguliše javne konsultacije i na nivou centralne i na nivou lokalne uprave. Na centralnom nivou, javne konsultacije su regulisane Uredbom o minimalnim standardima za proces javnih konsultacija koja definiše standarde, principe i procedure postupka javnih konsultacija između javnih organa i zainteresovanih strana u procesu kreiranja politika i odlučivanja. Na lokalnom nivou, one su regulisane Zakonom o lokalnoj samoupravi, Administrativnim uputstvom o minimalnim standardima za javne konsultacija u opštinama i Administrativnim uputstvom o transparentnosti u opštinama.

Indeks transparentnosti KDI za opštinsko upravljanjeza 2019. godinu pokazuje da je 29 od 38 opština objavilo svoje nacrte odluka i agende za javne konsultacije. Takođe, 28 opština je objavilo nacrt budžeta radi javne rasprave. Opštine su generalno bile vrlo aktivne u pogledu javnih rasprava koje se odnose na odobravanje budžeta.


Zakonodavstvo

Pravo  na javne konsultacije regulisano je i zaštićeno Zakonom o lokalnoj samoupravi. Prema članu 68 „Svaka opština periodično, najmanje dva puta godišnje, održava javne sastanke na kojima može da učestvuje bilo koja osoba ili organizacija koja ima interes u opštini.“ Cilj ovih otvorenih sastanaka je da se građani obaveste o aktivnostima opštine i da se učesnicima pruži prilika da postavljaju pitanja i daju predloge lokalnim izabranim predstavnicima. Opštine su dužne da obaveštavaju građane o svim važnim planovima ili programima od javnog interesa.


Smernice

Javne konsultacije su regulisane i Administrativnim uputstvom o transparentnosti u opštinama. U članu 13. ovog administrativnog uputstva navodi se da su „opštinski akti od koristi za građane predmet javne rasprave pre usvajanja, što uključuje i organizovanje rasprava u seoskim područjima“. U ovom članu se takođe navodi da kada su u pitanju javne konsultacije opštine treba da postupaju u skladu sa Administrativnim uputstvom o minimalnim standardima za javne konsultacije u opštinama, koje ima za cilj promovisanje i obezbeđenje učešća građana i drugih zainteresovanih strana u procesu oblikovanja politika i odlučivanja na lokalnom nivou. Ovo administrativno uputstvo „definiše pravila, principe, forme, procedure i minimalne standarde javnih konsultacija u opštinama tokom izrade opštinskih politika i podzakonskih akata“.

Vlada Kosova* je napravila platformu (konsultimet.rks-gov.net) koju koriste svi javni organi za razvijanje javnih konsultacija. Administrativno uputstvo o minimalnim standardima za javne konsultacije u opštinama zahteva od opština da objavljuju predloge projekata na zvaničnim internet stranicama i na platformi za javne konsultacije na centralnom nivou. Svaka opština treba da ima jedinicu/službenika za komunikaciju sa javnošću koji je odgovoran za koordinaciju procesa javnih konsultacija.

Prema Administrativnom uputstvu o minimalnim standardima za javne konsultacije u opštinama, opština mora da održava javne konsultacije za sve dokumente i podzakonske akte o lokalnoj politici. Ono takođe navodi oblike i tehnike javnih konsultacija, koje treba da uključuju javne konsultativne sastanke, pisane i elektronske javne konsultacije, objavljivanje na internet stranici opštine i relevantnim platformama, kao i druge oblike javnih konsultacija, kao što su konferencije, intervjui, konsultacije sa određenom interesnom grupom, ankete, tribine sa građanima, štandovi na ulicama, sastanci sa savetima sela, kvartova i gradskih naselja. Ovo administrativno uputstvo, koje funkcioniše kao smernica, takođe reguliše standarde, faze i rokove javnih konsultacija.


Dobre prakse

Opština Kamenica je, zbog mera predostrožnosti vezanih za COVID-19, odlučila da održi javne konsultacije preko interneta. U novembru 2020. godine, Opštinska komisija za usklađivanje opštinske uredbe završila je nacrt uredbe koji je trebalo da bude predmet javne rasprave. Gradonačelnik je doneo odluku da će se ova javna rasprava održati preko interneta i da će biti otvorena za sve stanovnike opštine. U odluci se takođe navodi da građani mogu da pošalju svoje komentare i ideje u pisanom obliku, što znači da nisu ograničeni samo na sastanak preko interneta.

Javne peticije

Javne peticije omogućuju građanima da pokreću pitanja kod javnih vlasti. Broj prikupljenih potpisa može ukazati na nivo podrške pokrenutim pitanjima. Cilj peticija jeste ili da se naglasi značaj nekog pitanja ili da se zahteva da se preduzmu neki konkretni koraci. Peticije su često inspirisane aktivnošću civilnog društva, ali se one u sve većoj meri podnose preko zvaničnih, često onlajn platformi, i to tako da na peticije sa određenim unapred utvrđenim brojem potpisa sledi zvanični odgovor.

Međunarodni standardi

Važno je da zvanični odgovor bude dat bez odlaganja i da se u  odgovoru na javnu peticiju jasno i argumentovano obrazloži zašto je odluka doneta ili nije doneta.

Da bi javne peticije mogle da postanu instrument koji ima stvarni odjek u široj javnosti, lokalne vlasti i organizacije civilnog društva treba da podignu svest o prirodi peticija i procedurama za prikupljanje potpisa i za podnošenje peticija u opštinama. Takođe treba razjasniti status elektronskih potpisa kako bi se osiguralo da postoji puna transparentnost kada je reč o uslovima koje javna peticija mora da ispuni da bi se na nju zvanično odgovorilo.

Sledeće međunarodne konvencije i standardi odnose se na javne peticije:


Domaći kontekst

Peticije su još jedan mehanizam koji se koristi za omogućavanje učešća građana. Pravo na peticiju mora biti garantovano i uključeno u pravni okvir kako bi javnost mogla da predloži usvajanje, izmenu ili ukidanje bilo kog akta koji kod nje izaziva zabrinutost. Srećom, pravo na peticiju je dobro regulisano na Kosovu*. Zakon o lokalnoj samoupravi i Administrativno uputstvo o transparentnosti u opštinama predviđaju i uređuju ovo pravo, omogućavajući građanima Kosova* da se obrate svojim opštinama kad god imaju zahtev ili problem.


Zakonodavstvo

Zakon o lokalnoj samoupravi reguliše pravo na peticiju. Prema članu 69, „svako lice ili organizacija koja ima interes u opštini ima pravo da podnese peticiju Skupštini opštine o bilo kom pitanju koje se odnosi na odgovornosti i ovlašćenja opštine“. Skupština opštine treba da razmotri te peticije u skladu sa svojim statutom i poslovnikom.


Smernice

Administrativno uputstvo o transparentnosti u opštinama detaljnije uređuje pravo na peticiju. Član 9.dozvoljava građanima da predaju peticiju za bilo koje pitanje za koje je opština odgovorna. Ove peticije treba da se upute Skupštini opštine. Građani imaju pravo da upute neograničeni broj peticija Skupštini opštine o pitanjima koja se odnose na uređenje grada, održavanje reda i infrastrukture u gradu, urbanizaciju grada i sela, održavanje životne sredine, sprovođenje samouprave i sva druga pitanjaod važnosti za život lokalnog stanovništva. Skupština opštine treba da razmotri peticije u zakonskom roku od 30 dana.


Dobre prakse

Islamska zajednica Kosova* godinama je tražila da se izgradi velika džamija u centru Prištine. Nakon mnogo pregovora koji su trajali nekoliko godina, Opština Priština i BIK su se saglasili da se džamija izgradi u naselju Dardanija, a 2012. godine su počeli prvi građevinski radovi na džamiji. Tokom 2017. godine, jedna neformalna grupa građana pokrenula je peticiju preko interneta protiv izgradnje nove džamije u Opštini Priština. Tražili su podršku građana. Prema autorima peticije, planirana džamija nije bila u skladu sa tom ambijentalnom celinom i tražili su da se ne dozvoli izgradnja džamije u predloženom obliku. Međutim, ova peticija nije bila uspešna i izgradnja džamije je počela 2020. godine.

Lokalni referendumi

Lokalni referendumi, koji su široko rasprostranjeni u državama članicama Saveta Evrope, pružaju lokalnim vlastima mehanizam na osnovu kojeg je mogućno utvrditi volju građana o konkretnim pitanjima koja se neposredno tiču njihove životne svakodnevice ili na osnovu kojeg građani predlažu da se pokrene inicijativa za koju bi oni želeli da se sprovede ili čak sprečavaju sprovođenje neke planirane odluke.

Međunarodni standardi

Kada referendum pokreću građani ili grupe zainteresovanih aktera, on može predstavljati deo kampanje protiv nečega za šta se pretpostavlja da će štetno uticati na život građana ili na prirodnu sredinu, kao što je recimo plan za izgradnju novog industrijskog parka, tunela za preusmeravanje vozila ispod rečnog korita ili neki drugi urbanistički poduhvat. Onda kada postoji i zakon koji omogućuje da se održavaju lokalni referendumi i kada postoje smernice o tome kako održati referendume, obično je utvrđen minimalni procenat birača čiji su potpisi potrebni da bi se pokrenuo referendum. U nekim slučajevima gradonačelnik ili izabrano gradsko veće mogu takođe doneti odluku o načinu na koji će biti formulisano pitanje na lokalnom referendumu. Zavisno od zakonodavnog okvira referendumi mogu biti obavezujući za lokalnu vlast ili pak mogu imati konsultativnu snagu, što znači da konačnu odluku ipak donosi izabrano gradsko veće.

Važno je da zakonsko rešenje i procedure budu jasni kako bi građani tačno znali okvir u kome će se delovati na osnovu rezultata referenduma i koji se odgovor očekuje od izvršne vlasti ili izabranog veća lokalne vlasti. Kao i kada je reč o javnim peticijama, i ovde je važno uzdizati svest o proceduri prikupljanja potpisa i statusu elektronskog potpisa kako bi se osiguralo da postoji puna transparentnost u vezi sa uslovima koji moraju biti ispunjeni da bi se referendum mogao održati. Transparentnost koja se odnosi na finansiranje političkih stranaka treba da bude primenjena i na finansiranje referendumske kampanje, uključujući utvrđene gornje granice troškova i naknadnu nezavisnu reviziju finansiranja i troškova.

Sledeće međunarodne konvencije i standardi odnose se na lokalne referendume:


Domaći kontekst

Pravo na referendum regulisano je Ustavom Kosova*, koji navodi da referendum treba da se raspiše i održi u skladu sa važećim zakonom.  Međutim, Skupština Kosova* nikad nije usvojila zakon koji bi posebno regulisao proces održavanja referenduma. Zakon o lokalnoj samoupravi uključuje referendum među mehanizme za učešće građana i direktnu demokratiju. Zbog činjenice da na Kosovu* ne postoji Zakon o referendumu, u ovom trenutku ne može da se održi lokalni referendum ili bilo koji oblik referenduma.


Zakonodavstvo

Lokalni referendumi su regulisani Zakonom o lokalnoj samoupravi. Član 71. propisuje da stanovnici opštine mogu da zahtevaju da se uredba koju je usvojila Skupština opštine stavi na referendum. Zahtev treba da se podnese predsedniku Skupštine opštine u roku od 30 dana od datuma usvajanja uredbe i mora da ga potpiše 10% upisanihbiračaiz opštine.


Smernice

Trenutno ne postoji nijedna odobrena smernica koja konkretno reguliše lokalne referendume. U slučajevima lokalnih referenduma, Opština će o referendumu odlučivati na osnovu člana 71. Zakona o lokalnoj samoupravi.


Dobre prakse

Zbog nepostojanja Zakona o referendumu, nije bilo ni slučajeva niti dobre prakse.

Rizici od korupcije

U odsustvu etike i javne odgovornosti, razvijaju se korupcija i nesavesno postupanje, što pokriva osnove miroljubivog, prosperitetnog i pravičnog društva.

Korupcija je jedan od najvećih izazova na putu demokratije i vladavine prava. Ona dovodi do takvih odluka i takvog opredeljivanja resursa koji ne odražavaju interese javnosti, već umesto toga koncentrišu političku moć u rukama malobrojnih. S druge strane, korupcija dovodi do toga da politički lideri i institucije gube legitimnost i poverenje javnosti, što umanjuje njihovu sposobnost upravljanja.

Korupcija predstavlja veliku pretnju za održivi razvoj, povećava siromaštvo i nejednakost. Sledstveno tome, jačanje lokalne samouprave i njeno aktivno učestvovanje u borbi protiv korupcije predstavlja jedan od osnovnih preduslova demokratskog razvoja. Korupcija na lokalnom nivou je specifična pojava koja zahteva specifičan pristup prilagođen svakoj opštini.

Korupcija takođe izaziva neefikasnost i neefektivnost lokalnih i regionalnih vlasti u obavljanju dužnosti koje su im poverene. Usled toga donose se odluke koje se ne temelje na onome što predstavlja interes društva u celini, nego lični interes donosilaca odluka i njihovih saradnika. Zbog toga se javni novac troši u pogrešne svrhe, a ugovori se dodeljuju lošijim ponuđačima, što sve dovodi do pogrešnog opredeljivanja budžetskih sredstava. U najgorem slučaju korupcija omogućuje javnim funkcionerima da zloupotrebljavaju novac i resurse koristeći svoj položaj da bi se bogatili nauštrb onih kojima su inače dužni da služe.

Jedan od najvećih izazova društava širom sveta jeste razvoj odgovornog i transparentnog sistema koji obezbeđuje delotvorne javne službe i usluge. Zbog toga što su toliko blizu javnosti, lokalne vlasti su u odličnom položaju da se hvataju ukoštac s tim izazovom i da se bore protiv korupcije i sprečavaju je na lokalnom nivou.

U skladu sa aktuelnim trendom decentralizacije lokalnim vlastima se ne poveravaju samo resursi nego i diskreciona ovlašćenja za korišćenje tih resursa. Na taj način lokalne vlasti imaju potencijal ili da smanjuju korupciju i poboljšavaju službe na lokalnom nivou ili da, u suprotnom slučaju, pojačavaju korupciju i pogoršavaju kvalitet pruženih usluga.

Korupcija takođe može dovesti do toga da se javni funkcioneri imenuju na osnovu favoritizma, a ne na osnovu zasluga, što onda znači da lokalne i regionalne vlasti nemaju pristup najboljim i najizraženijim talentima. Usled toga se javlja plodno tlo za dalju korupciju i još se više smanjuju efikasnost i efektivnost lokalne uprave.

Neefikasne i nedelotvorne organizacije u kojima su zaposleni ljudi koji su na svoje položaje došli na osnovu nekih drugih kriterijuma, a ne na osnovu zasluga dovode do lošeg kvaliteta javnih usluga i infrastrukture, čime se još više erodira poverenje javnosti i legitimnost javnih institucija. Međutim, još je važnija visoka ljudska cena kojom se sve to plaća, a koja se izražava kroz siromaštvo, smrt, bolesti i ograničene životne šanse.

Naposletku, korupcija nanosi štetu privrednom razvoju. Ona dovodi do toga da se javni novac usmerava nekonkurentnim preduzećima, a ne onima koja nude inovativnije ili jeftinije proizvode i usluge. Nekonkurentna tržišta u kombinaciji sa negativnim uticajem korupcije na kvalitet lokalnih javnih usluga i infrastrukture znače da privredni život nema čvrst temelj (u smislu zaposlenih, bezbednosti, investicija itd.) na kome bi se mogao dalje razvijati. U krajnjem ishodu to sve može podstaći privatne i međunarodne investitore da počnu izbegavati ulaganje u područje o kome je reč.



Opšti domaći kontekst

Na Kosovu* se već dugi niz godinaborba protiv korupcije navodi kao jedan od najvećih prioriteta kako domaćih institucija tako i programa pomoći koju pružaju razne međunarodne organizacije. Međutim, snažna posvećenost borbi protiv korupcijekroz usvajanje jednog broja zakona, propisa i strategija je imala ograničeni uticaj u borbi protiv ove pojave.

Konkretni rezultati u borbi protiv korupcije su samo neki od preduslova koji su ponovljeni u nedavnom Izveštaju Evropske komisije o Kosovu* za 2020. godinu. Indeks percepcije korupcije 2020 koji je objavila organizacijaTransparency Internationalpokazuje da je Kosovo*, drugu godinu za redom, imalo pad skora i sada je na 104. mestu sa 36 poena (2017. godine njegov skor je bio 39,dok je 2018. izgubilo dva poena, a 2019. je njegov skor takođe bio 36). Sa aktuelnim skorom, Kosovo* zaostaje za globalnim prosekom od 43 poena, a pogotovo za evropskim prosečnim skorom od 66. Ovaj padu rangu se uglavnom pripisuje slabim institucijama vladavine prava i stepenu nekažnjivosti u slučajevima korupcije. Globalni barometer korupcije (GCB) takođe izveštava da dve trećine građana svrstava korupciju u jedan od tri najveća problema na Kosovu*.

Broj predmeta povezanih sa korupcijom koji su koji su stigli do suda je na Kosovu* relativno mali, dok predmeti visoke korupcije okončani pravosnažnom presudom retki. Sudije krive tužioce za lošu istragu i slabe optužnice. Izveštaji Misije EU za vladavinu prava na Kosovu (EULEX) i organizacija civilnog društva (Kosovski institut za pravo, Balkanska istraživačka mreža i Grupa za pravne i političke studije) iznova ukazuju na nisku poziciju okrivljenih u predmetima korupcije na Kosovu*, česte promene tužilaca i sudija, nejasne kaznene politike, stalno odlaganje ročišta i produženo trajanje postupaka koje može da dovede do zastare. Od osnivanja posebnih odeljenja za borbu protiv korupcije i organizovanog kriminala u julu 2019, Specijalno tužilaštvo Kosova* nije podnelo nijednu optužnicu protiv bilo kog visoko pozicioniranog lica. Evropska komisija takođe ponavlja da je „sudski sistem Kosova* u ranoj fazi pripreme” i da je„korupcija raširena i dalje predstavlja ozbiljno zabrinjavajući problem. Postoji potreba za snažnom političkom voljom da bi se efektivno pristupilo rešavanju problema korupcije, kao i za snažnim odgovorom krivičnog pravosuđa na visoku korupciju.” Međutim, izveštaj prepoznaje određeni napredak u novom sistemu za disciplinsku odgovornost sudija i tužilaca i napredak u puštanju u rad elektronskom sistema za upravljanje predmetima i centralnog registra kaznene evidencije.

Strategija i Akcioni plan za borbu protiv korupcije 2018-2022, koje je sačinila Agencija za borbu protiv korupcije (osnovna upravna institucija nadležna za sprečavanje korupcijana Kosovu*), Vlada je konačno usvojila u maju 2019. godine ali nije uspeo da dobije podršku u Skupštini Kosova* zbog konstantne političke krize. Akcioni plan ima za cilj nastavakprethodnih sličnih strategija koje datiraju još iz 2004. g.kroz održivo smanjenje korupcije, jačanje institucionalnog integriteta, promovisanje dobrog upravljanja i pravilne primene mera navedenih u Akcionomplanu. Konkretnije, Strategija za borbu protiv korupcije i njen Akcioni plan obuhvataju mere za borbu protiv nezakonitog finansiranja političkih stranaka i terorizma, sive ekonomije, pranja novca i finansijskih krivičnih dela.

U novembru 2020, Agencija za borbu protiv korupcije je završila Strategiju za borbu protiv korupcije za period 2021-2023. godine.Nekoliko lokalnih i međunarodnih izveštaja o korupcijina Kosovu* je uzeto u obzir tokom izrade nacrtaove strategije. Na osnovu obavljenog istraživanja, ova strategija je podeljena na četiri sektora koji se smatraju sektorima sa problemima i velikim izazovima u borbi protiv korupcije. Ta četiri sektora su: politički sektor, državna uprava i lokalna samouprava, policija i pravosuđe i upravljanje javnim nabavkama. Glavni ciljevi ove Strategije su razvoj pristupa „nulte tolerancije“ premakorupciji, izgradnja integriteta, odgovornosti i transparentnosti u radu organa javne uprave, jačanje poverenja građana u javne institucije, unapređenje zakonodavstva i jačanje institucionalnih kapaciteta za sprečavanje i borbu protiv korupcije,kao i podizanje nivoa svesti i edukacije javnosti u oblasti suzbijanja korupcije.

Podmićivanje

Podmićivanjeje obećanje, ponuda, prihvatanje ili traženje lične koristi (npr. poklon, zajam, nagradu, uslugu, itd.) u zamenu za neetičku ili protivpravnu radnju. Podmićivanjeza posledicu ima odluke koje se ne donose u javnom interesu, što umanjuje poverenje javnosti u institucije i dovodi do loših javnih usluga.

Međunarodni standardi

Sledeće međunarodne konvencije i standardi se odnose napodmićivanje:


Domaći kontekst

Podmićivanjeje i dalje jedan od najčešćih oblika korupcijena Kosovu*. Prema organizaciji Transparency International, stopa podmićivanjana Kosovu* iznosi 10%. Podmićivanjeje i dalje rašireno u skoro svim delovima javnog sektora, čime se podriva valjano funkcionisanje javnih institucija i utiče na vitalne interese građana Kosova*. Građani su konstantno izloženi situacijama u kojima moraju da plate mito da bi dobili kvalitetnu uslugu. Obično se mito plaća u gotovini, ali često se koriste i drugi oblici podmićivanja, kao što su pokloni. Osim širenja u javnom sektoru, podmićivanje je takođe prisutno i u privatnom sektoru, pogotovo u privredi. Većina privrednih subjekata koji su u neposrednom ili posrednom kontaktu sa javnim funkcionerom je ili ponudila mito ili im je mito zatražen kako bi dobili uslugu. Stopa podmićivanja među tim privrednim subjektima koji su imali kontakte sa javnim funkcionerima je 3,2%.


Zakonodavstvo

Na Kosovu*, podmićivanje kao oblik korupcije uređuje se i sankcioniše Krivičnim zakonikom Kosova*. On prepoznaje korupciju u privatnom sektoru i javnom sektoru. Razlike između podmićivanja u ova dva sektora leže u licu kome se mito nudi ili od koga se mitoprima, kao i u zaprećenim kaznama. U oba slučaja, Krivični zakonik inkriminiše i aktivno i pasivno podmićivanje.

U javnom sektoru, do aktivnog podmićivanja dolazi kada neko neposredno ili posredno obeća, ponudi ili daje neki poklon ili drugu korist službenom licu zato da ono zauzvrat nešto uradi ili propusti da uradi za njega ili nju ili neko drugo lice u skladu sa svojim službenim dužnostima ili protivno svojim službenim dužnostima. Dok do pasivnog podmićivanja dolazi kada “službeno lice neposredno ili posredno zatraži ili primi neki poklon ili drugu korist za sebe ili drugog, ili koje prihvati ponudu ili obećanje takvog poklona ili koristi zato da to službeno lice zauzvrat nešto uradi ili propusti da uradi u skladu sa svojim službenim dužnostima ili protivno svojim službenim dužnostima .

Prema Krivičnom zakoniku, aktivno podmićivanje u javnom sektoru se kažnjava novčanom kaznom i kaznom zatvora od 6 meseci do 8 godina, a pasivnopodmićivanjese kažnjava novčanom kaznom i kaznom zatvora od 1 do 15 godina (član 421. i 422.). U privatnom sektoru, i aktivno i pasivno podmićivanje se takođe kažnjava novčanom kaznom, kaznom zatvora od 6 meseci do 5 godina, a poklon ili pribavljena korist se oduzimaju (član 309. i 310.).


Sudska praksa

U septembru 2020.g, Policija Kosova* je uhapsila građevinskog inspektora Opštine Priština zbog izvršenja krivičnog dela „uzimanja mita“. Optužen je za traženje mita u iznosu od €12.000 od vlasnika građevinskog preduzeća kako bi mu izdao dozvolu za nastavak građevinskih radova. Optuženi je priznao krivicu za uzimanje mita i Osnovni sud u Prištini mu je izrekao kaznu zatvora u trajanju od 1 godine i novčanu kaznu u iznosu od €3.000.

Sukob interesa

Sukob interesa postoji kada je pojedinac u poziciji da stekne ličnu korist iz radnji ili odluka koje donese u službenom svojstvu. Sukobi interesa – bilo da su stvarni, percipirani ili potencijalni–za rezultat imaju odluke koje jesu, ili se smatraju za nepoštene i donete iz ličnog interesa. To smanjuje poverenje javnosti u institucije i za posledicu ima lošije ishode za građane.

Međunarodni standardi

Sukob interesa je takođe obuhvaćen sledećim međunarodnim standardima i smernicama:


Domaći kontekst

Uprkos činjenici da Kosovo* ima jasan pravni okvir za suzbijanje sukoba interesa, ova pojava je i dalje prisutna kod javnih vlasti. Sukob interesa je kažnjiv prema Krivičnom zakoniku Kosova* kao krivično delo i Zakonu o sprečavanju sukoba interesa pri vršenju javne funkcije u slučajevim koji ne predstavljaju krivično delo.

Pravni okvir Kosova* obuhvata druge zakone čiji je cilj borba protiv korupcije, kao što su: Zakon o sprečavanju pranja novca, Zakon o zaštiti uzbunjivača, Zakon o sprečavanju sukoba interesa pri vršenju javne funkcije, i Zakon o proširenim nadležnostima za oduzimanje imovine. Pored zakona, Kosovo* je donelo strateška dokumenta kako bi osnažilo borbu protivkorupcije. Među njima su: Nacionalna strategija razvoja 2016-2021, Strategija i Akcioni plan za borbu protiv korupcije 2018-2022, Strateški plan Nacionalne kancelarije za reviziju 2018-2021 i Strategija za borbu protiv korupcije 2021-2023.

Agencija za borbu protiv korupcije radi na Kosovu* od 2010. godine. Ova agencija je osnovana Zakonom o Agenciji za borbu protiv korupcije, koji uređuje njenu organizaciju i funkcionisanje. Agencija ima nadležnosti u vezi sa prijavljivanjem, otkrivanjem i istragom korupcije. Agencija sprovodi predistražni postupak u slučajevima sumnje na korupciju u vršenju službene dužnosti ili na osnovu informacija dobijenih od fizičkih i pravnih lica. Jedna od njenih glavnih nadležnosti je nadzor i sprečavanje slučajeva sukoba interesa. Godine 2020, Agencija za borbu protiv korupcije je postupala u preko 160 slučajeva sukoba interesa, što je nešto manji broj nego godinu dana ranije (167 predmeta 2019.g.). Od 160 predmeta, 27 su bili prijavljeni slučajevi u lokalnim vlastima.


Zakonodavstvo

Na Kosovu*, sukob interesa kao koruptivna pojava, regulisan je Krivičnim zakonikom i konkretnije Zakonom o sprečavanju sukoba interesa pri vršenju javne funkcije.

Krivični zakonik uređuje situacije kada sukob interesa dovodi do krivičnog dela. Prema Zakoniku, sukob interesa se definiše kao situacija u kojoj „službeno lice lično učestvuje u nekoj službenoj stvari u kojoj je on ili ona znala ili je razumno mogla da zna da on ili ona, član njegove ili njene porodice ili neko sa njim povezano pravno lice, imaju finansijski interes”. Na osnovu Zakonika, sukob interesa se kažnjava novčanom kaznom i kaznom zatvora u trajanju do 3 godine.

Sukob interesa je detaljnije uređen Zakonom o sprečavanju sukoba interesa pri vršenju javne funkcije. Zakon definiše sukob interesa kao „situaciju kada funkcioner ima privatni interes koji utiče, može da utiče ili izgleda da utiče na nepristrasno i objektivno obavljanje njegovih službenih dužnosti. Ovaj zakon uređuje sukob interesa kao oblik korupcije u slučajevima kada on ne čini krivično delo. Zakon utvrđuje principe, pravila i procedure u vezi sa dozvoljenim i zabranjenim ponašanjem funkcionera u obavljanju jave dužnosti. Takođe definiše kaznene mere u slučajevima nepoštovanja principa i odredbi ovog Zakona.

Član 23. Zakona o sprečavanju sukoba interesa pri vršenju javne funkcijepredviđa da svako kršenje ovih obaveza koje ne čini krivično delo predstavlja prekršaj, koji se kažnjava novčanom kaznom od €600 do €15.000. Osim novčane kazne, mogu se preduzeti zaštitne mere kao što je zabrana vršenja javne funkcije u trajanju od 6 meseci do 2 godine.

Kako bi olakšao borbu protiv sukoba interesa na Kosovo*, Projekat PECK2 Saveta Evrope je objavio Priručnik za upravljanje sukobom interesa (2019). Ovaj priručnik je osmišljen da pomogne funkcionerima i javnim institucijama u prepoznavanju sukoba interesa i poštovanju uslova Zakonom o sprečavanju sukoba interesa pri vršenju javne funkcije.


Sudska praksa

U julu 2020.g, Univerzitet u Prištini „Hasan Priština” raspisao je konkurs za mesto rektora Univerziteta. Rektora Univerziteta bira Upravni odbor ovog Univerziteta u Prištini. Tokom ovog procesa, stručna komisija proverava da li kandidati za položaj rektora ispunjavaju tražene uslove. Komisija je eliminisala jednog od kandidata koji se kandidovao za ovaj položaj, zbog činjenice da je nekada radio kao član Upravnog odbora tog Univerziteta. Kandidat je napustio taj položaj pre nego što se kandidovao za mesto rektora. Komisija je naglasila da bi kandidovanje i potencijalni izbor tog kandidata za rektora predstavljalo povredu odredbi Zakona o sprečavanju sukoba interesa pri vršenju javne funkcije. Upravni odbor Univerziteta u Prištini je poslao predmet Agenciji za borbu protiv korupcije na procenu i mišljenje. Agenciji za borbu protiv korupcije je odlučila da ovaj kandidat mora biti eliminisan.

Pronevera

Pronevera je nezakonito prisvajanje novca, robe ili drugih sredstava od strane funkcionera kojem su povereni. To dovodi do gubitaka javnog novca, što smanjuje mogućnosti organa javne uprave da postupaju u interesu javnosti i ima za posledicu pogoršanje usluga i ishoda za građane. Tako se takođe narušava poverenje javnosti u vladu.

Međunarodni standardi

Kao jedna vrsta korupcije, pronevera je predmet sledećih međunarodnih standarda i smernica:


Domaći kontekst

Pored toga što negativno utiče na izvršenje nacionalnog i opštinskog budžeta, pronevera može da ima ozbiljne posledice po privredni sektor i ekonomske rezultate i može da postane prepreka privatnim i stranim investicijama, trgovini i ekonomskom razvoju. Privatnapreduzeća mogu dodatno da budu pogođena i uticajem kriminala na njihovo poslovanje. To može da se kreće od iznuđivanja od strane kriminalnih grupa do ozbiljne prevare i pronevere sredstava od strane menadžera, pri čemu i jedno i drugo može da izazove ozbiljnu štetu poslovnom okruženju u kojem preduzeća posluju i da povećaju troškove poslovanja.


Sudska praksa

Osnovno tužilaštvo opštine Mitrovica je 2019. godine podiglo je optužnicu protiv blagajnika koji je radio u Pošto u Mitrovici. Optužen je za proneveru €1.270,68 tokom vršenja dužnosti. Optuženi se izjasnio krivim za izvršenje krivičnog dela. Sud u Mitrovici je optuženog kaznio kaznom od 6 meseci zatvora i novčanom kaznom od €500.

Drugi primer se odnosi na kosovskog* poslanika Etema Arifija. On je trebalo da počne izdržavanje kazne 9. marta 2020. godine ali je zatražio da mu se kazna odloži zbog zdravstvenih razloga. Sud je izdržavanje kazne odložio dva puta za četiri meseca.Po pravosnažnosti presude Apelacionog suda 1. jula, Arifi je trebalo započne izdržavanje kazne ali se nije javio u zavod. U avgustu mesecu protiv njega je izdat nalog za hapšenje i on je se predao 29. septembra a počeo da služi kaznu 1. oktobra.

Prevara

Prevara je pribegavanje obmani kako bi se stekla nezaslužena ili protivpravna korist. Prevara narušava poverenje javnosti u vladu i smanjuje kapacitet vlade da postupa. Često dovodi do gubitaka javnog novca, što ugrožava javne usluge i sposobnost vlada da izađu u susret potrebama i težnjama građana.

Međunarodni standardi

Budući da predstavlja jednu vrstu korupcije, prevara je predmet sledećih međunarodnih standarda i smernica:


Domaći kontekst

Na Kosovu* je prevara deo grupekorupcije funkcionera i krivičnih dela protiv službene dužnosti. Prevara na javnoj funkciji, kao i drugi oblici korupcije, i dalje predstavlja prepreku institucionalnom i održivom razvoju Kosova*. Prevara u javnim institucijama i od strane funkcionera dovodi do gubitka javnog novca, remećenja javnih rashoda, a može i da spreči strane investicije. Sve to negativno utiče na delotvornost i efikasnost rada vlade. U najvećem broju slučajeva, prevara se vrši u kombinaciji sa drugim delima kao što su pronevera i zloupotreba službenog položaja.Na slučajeve prevare nailazi se kod lica koja su na važnim javnim položajima, kao što su gradonačelnici i javni funkcioneri. Uprkos svojoj raširenosti, prema istraživanju stavova građana o korupciji (Public Pulse) iz 2016. godine, prevara je i dalje jedan od najređih oblika dokazane korupcije (14%).


Zakonodavstvo

Prevara je kažnjiva prema Krivičnom zakoniku Kosova*. Prema članu 323. prevara se definiše kao lažno predstavljanje činjenica, skrivanje činjenica ili korišćenje drugih obmanjujućih načina sa ciljem da se stekne protivpravna korist ili da se drugome nanese materijalna šteta. Lice koje učini prevaru kazniće se novčanom kaznom i kaznom zatvora od 3 meseca do 5 godina. Ovim članom uređuje se situacija u kojoj je cilj prevare pribavljanje protivpravne koristi iz javnih sredstava ili od neke javne institucije. U ovom slučaju, učinilac ćekazniti novčanom kaznom i zatvorskom kaznom od 2 do 8 godina.

Krivični zakonik uređuje prevaru tokom vršenja dužnosti kao oblik krivičnog dela. Prema članu 419. službeno lice čini prevaru ako pribavi materijalnu korist za sebe ili za drugoga tako što pravi, koristi ili podnese lažni izveštajo stanjuna računu. Do prevare dolazi i kada službeno licedovede u zabludu ovlašćeno lice da izvrši protivpravnu isplatu novca ili prenos imovinu ili drugih prava. Krivičnim zakonikom prevara se kažnjava novčanom kaznom i kaznom zatvora od 6 meseci do 5 godina.


Sudska praksa

Policija Kosova* je 2017. godine uhapsila bivšeg Direktora za budžet i finansije pri Kabinetu Premijera. Uhapšen je pod sumnjom da je učinio krivično delo prevare. Prema optužnici Tužilaštva, optuženi se nekoliko puta sastao sa oštećenim E.M. kojeg je Apelacioni sud Kosova* bio osudio na trogodišnju zatvorsku kaznu. Optuženi je oštećenom obećao da, s obzirom na položaj koji zauzima, može da utiče na Apelacioni sud da mu ukine kaznu. Da bi učinio da mu kazna bude ukinuta, optuženi je od oštećenog tražio €10.000. Nakon što mu je oštećeni dao novac koji je tražio, Apelacioni sud nije ukinuo kaznu. Prema rečima oštećenog, nakon što je shvatio da je prevaren, on je tražio da mu se novac vrati, ali optuženi ne samo da mu ga nije vratio već je tražio još €10.000. Oštećeni je obavestio policiju o prevari i sarađivao je sa policijom kako bi optuženi bio uhapšen. Nakon što je uhapšen i pritvoren, Kabinet Premijera je suspendovao optuženog dopravosnažne presude. Godine 2019. je osuđen na godinu dana zatvora i izrečena mu je novčana kazna od €5.000.

Nepotizam

Nepotizam je iskorišćavanje službenog položaja radi pribavljanja nezaslužene koristi za člana porodice ili prijatelja (npr. davanjem posla ili činjenjem usluge). Posledica nepotizma, a često i drugih oblika favorizovanja, je to što lokalne i regionalne vlasti nemaju pristup najkompetentnijima, a to sa svoje strane stvara plodno tlo za novu korupciju i smanjuje efikasnost i delotvornost uprave.

Međunarodni standardi

Budući da predstavlja jednu vrstu korupcije, nepotizam je predmet sledećih međunarodnih standarda i smernica:


Domaći kontekst

Nepotizam i dalje predstavlja jedan od osnovnih razloga za zabrinutost građana Kosova*. Većina građana su bili žrtve ili svedoci nepotizma, posebno prilikom procesa zapošljavanja. Istraživanje javnog mnjenja koje je sproveo Public Pulse XIX pokazuje da 21,9% ispitanika smatra da jezapošljavanje u javnom sektoru zasnovano na zaslugama dok 78,1% smatra da zapošljavanje u javnom sektoru nije zasnovano na zaslugama. Ovo istraživanje je pokazalo da ispitanici smatraju da su sledeći faktori glavni za zapošljavanje u javnom sektoru: partijska pripadnost 23,3%, porodične veze 23,2%, mito 20,3%, obrazovanje 11,2%, prijatelji 8,9% i, u manjoj meri, stručna obuka 6,6%, radno iskustvo 4,1% i izgled 2,1%. To ima za posledicu da nailazimo na neprofesionalno zapošljavanje ljudi koji ne ispunjavaju kriterijume potrebne za dato radno mesto. Ovaj aktuelni problem je poljuljao poverenje građana u rad državnih organa.


Zakonodavstvo

U ovom trenutku Kosovo* nema poseban zakon kojim se uređuje i zabranjuje nepotizam. Bez obzira na to, član 414. Krivičnog zakonika se koristi za gonjenje i kažnjavanje nepotizma kao oblika korupcije. Na osnovu ovog člana službeno lice se kažnjava u slučajevima kada iskoristi svoj položaj ili ovlašćenja da pribavi korist za sebe ili za drugoga, nanese štetu drugome ili ozbiljno povredi prava drugog lica. Shodno ovome, ovaj član se koristi u slučajevima kada javni funkcioner zloupotrebivši svoj položaj zaposli člana porodice ili prijatelja, ponudi im posao koji prevazilazi njegove/njene sposobnosti i povredi prava drugih kandidata za posao.

Član 414. se koristi i u kombinaciji sa članom 219. Krivičnog zakonika. Ovim članom se povreda prava pri zapošljavanju ili tokom nezaposlenosti utvrđuje kao krivično delo. Na osnovu ovog člana „ko drugom uskrati ili ograniči prava na zaposlenje pod jednakim uslovima, kao što jezakonom propisano, kazniće se novčanom kaznom ili kaznom zatvora u trajanju do dve (2)godine”. S obzirom da nepotizam dovodi do povrede prava na zapošljavanje pod istim uslovima za sve, član 219. se koristi i za otkrivanje i kažnjavanje ovog oblika korupcije.


Sudska praksa

Agencija za borbu protiv korupcije je 2018. godine Osnovnom sudu u Peći podnela krivičnu prijavu protiv gradonačelnika Kline koji je optužen za nepotizam zbog toga što je zaposlio svoju ćerku u Centru za porodičnu medicinu u Klini. Pre nego što je počeo postupak zapošljavanja, gradonačelnik je osnovao komisiju za obavljanje procedura za određivanje postupka zapošljavanja za ovo radno mesto. Prema rečima tužilaštva, gradonačelnik je već znao da se njegova ćerka prijavila za to radno mesto. Onda je komisija odabrala gradonačelnikovu ćerku za to radno mesto. Osnovni sud u Peći je 2020. godine gradonačelnika Kline proglasio krivim, izrekao mu novčanu kaznu od €4.000 i zabranio mu obavljanje javne funkcije u periodu od dve godine.