მთავარი ქვეყნები საქართველო
საქართველო

საქართველო

შინაარსის გაფართოება
ეთიკა

ეთიკა და საზოგადოების წინაშე ანგარიშვალდებულება ეფექტიანი ადგილობრივი თუ რეგიონული ხელისუფლების მნიშვნელოვანი მახასიათებლებია. აღნიშნული პრინციპები უკავშირდება კულტურას, პროცესებს, სტრუქტურებსა და წესებს, რომლებიც უზრუნველყოფენ, რომ საჯარო სამსახურში საზოგადოებრივი ინტერესებისთვის მოქმედებენ და არა საკუთარი ინტერესებისთვის. ისინი კარგი მმართველობის ძირითადი მახასიათებლებია და მნიშვნელოვანია, რომ მათი პატივისცემა და შესაბამისი ორგანიზაციების მიერ მონიტორინგის წარმოება.

ეთიკა წარმოადგენს წესებს, რომლებიც განსაზღვრავენ საჯარო მოხელეების[i] ქმედებებს იმის უზრუნველსაყოფად, რომ საზოგადოების მიმართ სამართლიანი და თანასწორი მოპყრობის უზრუნველსაყოფად. ეთიკას შეუძლია დაეხმაროს საჯარო მოხელეებს, მიიღონ უკეთესი გადაწყვეტილებები საჯარო ინტერესების სასარგებლოდ და ამავე დროს, დაეხმაროს ხალხს, შეაფასონ საჯარო მოხელეების მიერ მათი სახელით მიღებული გადაწყვეტილებები.

საჯარო ანგარიშვალდებულება უზრუნველყოფს, რომ მოხელეები ღიად აგებენ პასუხს იმ გადაწყვეტილებებზე, რომელთაც იღებენ საზოგადოების სახელით.

ეთიკის და საზოგადოების მიმართ ანგარიშვალდებულების არარსებობა ნაყოფიერ ნიადაგს ქმნის კორუფციისა და უკანონო ქმედებებისთვის. როგორც ბოლო თავშია ხაზგასმული, კორუფცია ზიანს აყენებს ინდივიდებს, საზოგადოებას, ეკონომიკას და მთავრობას სხვადასხვა მხრივ. ეთიკასა და საზოგადოების მიმართ ანგარიშვალდებულების პრიორიტეტიზაციას შეუძლია, ალაგმოს ძალაუფლების გადამეტების ყველაზე უარესი შემთხვევები და ხელი შეუწყოს უფრო პასუხისმგებლიანი და სამართლიანი გადაწყვეტილებების მიღებას ადგილობრივი ხელისუფლების მიერ.

მაშინაც კი, როცა კორუფცია ენდემური არ არის, ეთიკისა და საზოგადოების მიმართ ანგარიშვალდებულების არქონამ შესაძლოა ძირი გამოუთხაროს საზოგადოებაში მთავრობის, საჯარო ინსტიტუციებისა და მოხელეების ნდობის საკითხს. როგორც ეთიკა, ისე საზოგადოებრივი ანგარიშვალდებულება კომპლექსური საკითხებია, თუმცა, სწორად აღსრულების შემთხვევაში, მათ შეუძლიათ ჩამოაყალიბონ და გააძლიერონ ნდობა საზოგადოებასა და ხელისუფლებას შორის.

აგრეთვე, საჯარო სამსახურში ეთიკასა და ანგარიშვალდებულებას პოზიტიური გარემოს შექმნა შეუძლია, სადაც აღიარებულია, რომ მოქალაქეები და სხვა დაინტერესებული მხარეები ხელს უწყობენ გადაწყვეტილების მიღების პროცესის ხარისხს. მოქალაქეთა ჩართულობის ინსტრუმენტებთან ერთად, ეთიკასა და ანგარიშვალდებულებას შეუძლია უზრუნველყოს, რომ მოქალაქეთა პირადი გამოცდილებები, ცოდნა და საგნის ყურადღებით შესწავლა ღირებულებას შემატებს და გაამყარებს ხელისუფლებისა და საჯარო მოხელეების გადაწყვეტილებებს.

არჩეულმა წარმომადგენლებმა უნდა იცოდნენ ის პროცესი, რომლის მიხედვითაც ხდება ქონების დეკლარაციის მონიტორინგი და რომელი ორგანო და რომელი სანქციები შეიძლება გამოყენებულ იქნეს და როგორ, იმ შემთხვევაში, თუ თანამდებობის პირი აკეთებს ცრუ ან არასრულ განცხადებას. მათ უნდა იცოდნენ მამხილებელი პოლიტიკის მარეგულირებელი წესები და რომელი თანამდებობის პირი ან პირები არიან პასუხისმგებელი მამხილებელთა საჩივრებისა და არასწორი ქმედებების შესახებ ანგარიშების განხილვაზე. ადგილობრივმა ხელისუფლებამ უნდა უზრუნველყოს ახლად არჩეული წარმომადგენლების შიდა ტრენინგი და უზრუნველყოს ყველა არჩეული თანამდებობის პირის რეგულარული გადამზადება. არჩეული წარმომადგენლების, როგორც პოლიტიკური კეთილსინდისიერების მისაბაძი მოდელების წარმატებისთვის აუცილებელია სამართლებრივი და ინსტიტუციური ჩარჩოს ცოდნა და გაგება.

საბოლოოდ, საჯარო სამსახურში ეთიკის წესები და საზოგადოების მიმართ ანგარიშვალდებულება საჯარო სერვისის განვითარების გასაღებია, რადგან საჯარო სერვისები, რომელიც მოქალაქეთა მოთხოვნებს ეფუძნება, მათ წინაშეა ანგარიშვალდებული  და ხალხის მოსაზრებებით, იდეებით, ენერგიითა და საგნის ყურადღებით შესწავლის უნარით სარგებლობს, უკეთ იმუშავებს ხალხისთვის და მთლიანად საზოგადოებისთვის.

ერთად აღებული ეთიკა და საჯარო ანგარიშვალდებულება დაგვეხმარება უზრუნველვყოთ, რომ გადაწყვეტილების მიღება და რესურსების გადანაწილება სამართლიანი, ნაყოფიერი და ეფექტური იყოს, რაც, თავის მხრივ, დემოკრატიის, ეკონომიკისა და საზოგადოების განვითარებას უწყობს ხელს. ამ მიზნით, ევროპის საბჭოს ადგილობრივ და რეგიონულ ხელისუფალთა კონგრესმა მიიღო „ევროპული ქცევის კოდექსი ადგილობრივ და რეგიონულ მმართველობაში ჩართული ყველა პირისთვის“, რაც წაახალისებს ადგილობრივ და რეგიონულ ხელისუფლებასა და ადგილობრივი და რეგიონული ხელისუფლების ასოციაციებს, შექმნან და დანერგონ შესაბამისი საგანმანათლებლო პროგრამები კეთილსინდისიერების მენეჯმენტისა და საკონსულტაციო სერვისების მიმართულებით, რათა დაეხმაროს თანამშრომლებს პოტენციური ეთიკური რისკისა და ინტერესთა კონფლიქტის იდენტიფიცირებასა და გამკლავებაში.

გამჭვირვალობა და მოქალაქეთა მონაწილეობა ეთიკისა და საზოგადოებრივი ანგარიშვალდებულების მნიშვნელოვანი მასტიმულირებელი მექანიზმებია ცენტრალურ და ადგილობრივ ხელისუფლებაში. რეგიონების ევროპული კომიტეტის უახლესმა ანგარიშმა „აღმოსავლეთის თანამეგობრობის ქვეყნებში ადგილობრივ და რეგიონულ დონეზე კორუფციის პრევენცია და საჯარო ეთიკის ხელშეწყობა“ აღმოაჩინა, რომ გამჭვირვალობის ნაკლებობა იყო მთავარი მოწყვლადი ფაქტორი ყველა შეფასებულ შემთხვევაში. ეს სახელმძღვანელო მიმოიხილავს გამჭვირვალობისა და მოქალაქეთა თანამონაწილეობის მექანიზმებს, რაც შეიძლება გამოყენებული იქნეს ადგილობრივი და რეგიონული ხელისუფლების მიერ.



[i] ამ პუბლიკაციაში, ტერმინი საჯარო მოხელეები მიუთითებს არჩეულ წარმომადგენლებს, საჯარო ხელისუფლებას და საჯარო მოხელეებს (ადგილობრივ, რეგიონულ თუ ეროვნულ დონეზე) ვისაც უკავია საკანონმდებლო, ადმინისტრაციული ან სამართლებრივი თანამდებობა და ყველა ის ადამიანი ვინც ასრულებს საჯარო ფუნცქიას, მათ შორის საჯარო სააგენტოები და საწარმოები, რომლებიც შედის მთავრობის საკუთრებაში.



ზოგადი ადგილობრივი კონტექსტი

ადგილობრივ დონეზე გამჭვირვალობისა და კეთილსინდისიერების პოლიტიკის ეფექტიანი იმპლემენტაციისთვის არსებითია მუნიციპალიტეტების ჩართულობის გაზრდა პოლიტიკის შემუშავების პროცესში და ადგილობრივ დონეზე საჯარო მმართველობის რეფორმის გაძლიერება, რაც ევროკავშირთან ასოცირების დღის წესრიგის მიხედვით, ერთ-ერთ პრიორიტეტად არის დასახელებული  და, ამასთანავე, დადებითად აისახება მდგრადი განვითარების მიზნების მიღწევაზე.

გამჭვირვალობისა და მოქალაქეთა ჩართულობის განხილვისას, აუცილებელია ხაზი გაესვას  საერთაშორისო ინსტიტუტების როლს ეროვნულ, რეგიონულ და ადგილობრივ დონეზე ღიაობის ხელშეწყობაში. ამ თვალსაზრისით, ღია მმართველობის პარტნიორობა (OGP) არის მნიშვნელოვანი საერთაშორისო პლატფორმა, რომელიც საქართველოს აძლევს შესაძლებლობას შეიმუშაოს და განახორციელოს სამოქმედო გეგმები საჯარო ადმინისტრაციის ეფექტურობისა და გამჭვირვალობის დონის ამაღლების მიზნით, საერთაშორისო სტანდარტების შესაბამისად. ღია მმართველობის პოლიტიკის წარმატებული განხორციელება ქვეყნის მასშტაბით ასევე ძლიერი ინსტრუმენტია ადგილობრივი დემოკრატიის რიგი პრობლემების მოსაგვარებლად. აქედან გამომდინარე, ღია მმართველობის ეროვნული სამოქმედო გეგმები ასევე მოიცავს ადგილობრივ დონეზე აღებულ ვალდებულებებს და უზრუნველყოფს ადგილობრივი ხელისუფლების ჩართულობას OGP პრინციპების განხორციელებაში; 2021 წლისთვის საქართველოში უკვე ოთხი ადგილობრივი ხელისუფლება (ახალციხე, ხონი, ოზურგეთი და თბილისი) მონაწილეობს ადგილობრივ OGP-ის პროგრამაში. ქვემოთ მოცემულ თავებში წარმოდგენილია საქართველოს მუნიციპალიტეტების გამოცდილება, ასევე ასახულია საერთაშორისო ინსტიტუტების მნიშვნელობა გამჭვირვალობისა და მოქალაქეთა მონაწილეობის გაზრდის მიზნით.

ბოლო წლებში მუნიციპალიტეტის ორგანოები ჩაერთვნენ ეროვნული ანტიკორუფციული საბჭოსა და ღია მმართველობის პარტნიორობის საბჭოს საქმიანობაში და შესასრულებლად აიღეს გარკვეული ვალდებულებები. 2019-2020 წლების ეროვნულ ანტიკორუფციულ სტრატეგიაში მუნიციპალიტეტებთან დაკავშირებულ რამდენიმე სხვა ამოცანასთან ერთად გვხვდება მუნიციპალური სერვისების შესახებ მოსახლეობის ცნობიერების ამაღლება, მუნიციპალიტეტის საქმიანობაში მოქალაქეთა ჩართულობის გაზრდა, კეთილსინდისიერების და გამჭვირვალობის განმტკიცება. მუნიციპალიტეტებში გამჭვირვალობის და კეთილსინდისიერების ამაღლების სტრატეგიების და სამოქმედო გეგმების შემუშავება ასევე წარმოადგენს ეკონომიკური თანამშრომლობისა და განვითარების ორგანიზაციის ანტიკორუფციული ქსელის (OECD-ACN) რეკომენდაციას.

ეთიკისა და ქცევის ზოგადი წესების რეგულირების თვალსაზრისით მნიშვნელოვანია „საჯარო დაწესებულებაში ეთიკისა და ქცევის ზოგადი წესების განსაზღვრის შესახებ“ საქართველოს მთავრობის დადგენილება,  რომლითაც მუნიციპალური ინსტიტუტებიც ხელმძღვანელობენ. დოკუმენტი მიზნად ისახავს საჯარო სამსახურში აღიარებული პრინციპებისა და ღირებულებების პრაქტიკაში დანერგვას, ეთიკური გარემოს შექმნისა და საჯარო მოხელის პროფესიული სტანდარტების უზრუნველყოფის გზით.

ეთიკის ნორმების დარღვევის გამო დისციპლინური პასუხისმგებლობის საკითხებს „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონი არეგულირებს. ამასთან, აღნიშული ნორმატიული აქტი განსაზღვრავს პროფესიული საჯარო მოხელის თანამდებობაზე მიღების, კარიერის მართვისა და სამსახურიდან გათავისუფლების პირობებს, საჯარო სამსახურის მართვის საკითხებს და სხვა. 

ადგილობრივ დონეზე მაღალი ეთიკური კულტურისა და სტანდარტების დამკვიდრებისთვის  მნიშნელოვანია, არსებობდეს ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების სპეციფიკაზე მორგებული ეთიკის კოდექსი და პრაქტიკული სახელმძღვანელო, სადაც კონკრეტული მაგალითები და პრაქტიკული რჩევები იქნება გათვალისწინებული ისეთ საკითხებზე, როგორიცაა აკრძალული საჩუქარი, ინტერესთა კონფლიქტი, თანამდებობრივი შეუთავსებლობა, ადმინისტრაციული რესურსების არამიზნობრივი გამოყენება და ა.შ. ამავდროულად, აუცილებელია ეთიკის საკითხებზე თანამშრომელთა და თანამდებობის პირთა ცნობიერების ამაღლების მიმართულებით ინტენსიური მუშაობა. მნიშვნელოვანია, ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებში გამოიყოს შესაბამისი საშტატო ერთეული, რომელიც ეთიკის კუთხით გარემოს გაუმჯობესებაზე, თანამშრომლებისთვის ეთიკის საკითხებზე რჩევის მიცემაზე იქნება პასუხისმგებელი. საჭიროა, უზრუნველყოფილი იქნეს ზედამხედველობაზე პასუხისმგებელი სამსახურების შესაძლებლობების განვითარება და დისციპლინური პასუხისმგებლობის საფუძვლებისა და დეტალური პროცედურის გაწერა.

ანგარიშვალდებულების თვალსაზრისით, საქართველოს მუნიციპალიტეტების 2019 წლის ეროვნული შეფასების შედეგებმა (LSG ინდექსი) აჩვენა, რომ მუნიციპალიტეტების საშუალო ქულა 100% სარეიტინგო შკალაზე იყო 28%, რაც 7%-ით აღემატება 2017 წლის ანალოგიურ მაჩვენებელს (21%); თუმცა, ის ჯერ კიდევ ძალიან დაბალია. 2019 წელს, 2017 წელთან შედარებით, მერიის საშუალო შედეგი 19%-დან 25%-მდე გაიზარდა, ხოლო მუნიციპალიტეტების საკრებულოების - 24%-დან 31%-მდე. თვითმმართველობაში მოქალაქეთა მონაწილეობისა და ანგარიშვალდებულების საერთო მაჩვენებელი 2017 წლის შედეგებთან შედარებით გაიზარდა 6%-ით, ძირითადად ისეთი კრიტერიუმების გამო, როგორიცაა მუნიციპალიტეტის საკრებულოს სხდომებში მოქალაქეთა მონაწილეობის უზრუნველსაყოფად ინფრასტრუქტურის გაუმჯობესება; მრჩეველთა საბჭოს ფუნქციონირება (ძირითადად, დიდ ქალაქებში); და საჯარო ინფორმაციის ხელმისაწვდომობა. მუნიციპალიტეტების აღმასრულებელმა და წარმომადგენლობითმა ორგანოებმა 2017 წლიდან მიაღწიეს გარკვეულ პროგრესს გამჭვირვალობისა და ანგარიშვალდებულების თვალსაზრისით; თუმცა, საჭიროა რადიკალური ნაბიჯების გადადგმა ანგარიშვალდებულების მეტი სტანდარტების მისაღწევად. მუნიციპალიტეტების აბსოლუტური უმრავლესობა ბიუჯეტის დაგეგმვის პროცესში ჯერ კიდევ არ ახორციელებს პროგრამებს მოქალაქეთა მონაწილეობის მხარდასაჭერად. მიუხედავად იმისა, რომ მერის სამოქალაქო მრჩეველთა საბჭოს შექმნა კანონიერი ვალდებულებაა, 11 მუნიციპალიტეტში ისინი ჯერ არ არის ჩამოყალიბებული და სადაც ისინი შექმნილია, უმეტესწილად ისინი მაინც ცუდად ფუნქციონირებენ. საზოგადოების შეხვედრების ჩატარების საკითხი კვლავ გამოწვევად რჩება, ისევე როგორც საზოგადოებრივი განხილვების ჩატარების პრაქტიკა მაღალი საზოგადოებრივი მნიშვნელობის მქონე საკითხებზე, მათ შორის ბიუჯეტის საკითხებთან დაკავშირებით. 2019 წელს მუნიციპალიტეტების 65%-ში ამგვარი დისკუსია საერთოდ არ ჩატარებულა.

ეთიკის კოდექსი და პროფესიული ქცევა

ეთიკის კოდექსები ადგენს ძირითად პრინციპებს, რომელიც საჯარო მოხელეებმა უნდა დაიცვან, მათ შორის კეთილსინდისიერება, მიუკერძოებლობა და ღიაობა. ქცევის კოდექსი ემყარება ეთიკის კოდექსს, და აყალიბებს სტანდარტებსა და პრაქტიკას, რომლებიც უნდა ინსტიტუტის კონკრეტულ გარემოებებს ეხება.

ქცევის კოდექსი ადგენს სხვადასხვა სიტუაციაში მოსალოდნელ პროფესიული ქცევის სპეციფიკურ სტანდარტებს, და საჯარო მოხელეებს მათთან გასამკლავებლად სახელმძღვანელო წესებს აწვდის. გარდა ამისა, ქცევის კოდექსები სამთავრობო ოპერაციებს გამჭვირვალობასა და საზოგადოების წინაშე ანგარიშვალდებულებას სძენს.

საერთაშორისო სტანდარტები

კარგად დაწერილი ეთიკისა და ქცევის კოდექსები ეხმარება საზოგადოების, ბიზნესისა და სამოქალაქო ორგანიზაციების მზარდი მოლოდინების დაკმაყოფილებას და მთავრობას აკისრებს თანამდებობის პირებისა და არჩეული წარმომადგენლების მიერ მაღალი ეთიკური სტანდარტების დაცვის პასუხისმგებლობას. საბოლოოდ, აღნიშნული კოდექსები ეხმარება საზოგადოებასა და სამთავრობო ინსტიტუტებს, თანამდებობის პირებს შორის ნდობის გაზრდას. მნიშვნელოვანია, რომ ქცევის კოდექსი არსებობდეს როგორც საჯარო მოხელეებისთვის, ასევე არჩეული თანამდებობის პირებისთვის და რომ ტრენინგი და მითითებები ყველა თანამდებობის პირის მიერ კოდექსების სრულყოფილად გაგებას უზრუნველყოფდეს. კოდექსებთან შეუსაბამობის შემთხვევაში დისციპლინური ზომები და სანქციები მკაფიოდ განსაზღვრული და თანმიმდევრულად გამოყენებული უნდა იყოს.

ეთიკისა და პროფესიული ქცევის კოდექსებს შემდეგი საერთაშორისო კონვენციები და სტანდარტები ეხება:


ადგილობრივი კონტექსტი

საჯარო ეთიკის სისტემის განვითარება დიდწილად უკავშირდება საქართველოში საჯარო მმართველობის რეფორმას, რომელიც 2014 წელს დაიწყო საჯარო სამსახურის რეფორმის კონცეფციის შემუშავებით. რეფორმის ერთ-ერთი მთავარი მიმართულება იყო ეთიკის კოდექსის შემუშავება საჯარო მოსამსახურეებისთვის, რომელიც მთავრობის დადგენილებით დამტკიცდა 2017 წლის 20 აპრილს. კოდექსი არეგულირებს სხვადასხვა საკითხს, პოლიტიკური ნეიტრალიტეტიდან დაწყებული, ანგარიშვალდებულებასა და საჩუქრებთან დაკავშირებული საკითხებით დამთავრებული. მართალია, კოდექსი ადეკვატურად ფარავს ეროვნულ საჯარო დაწესებულებებში არსებულ გამოწვევებს, მაგრამ კოდექსთან დაკავშირებით ცნობიერების დონე დაბალია, რაც მის გავლენას ამცირებს.

მიუხედავად იმისა, რომ მუნიციპალიტეტები ხელმძღვანელობენ აღმასრულებელი ხელისუფლების მიერ მიღებული დოკუმენტით, თავად ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებს არ აქვთ საკუთარი ეთიკის კოდექსები, რომლებიც შესასრულებლად სავალდებულო და შესაბამისი დაწესებულების საჭიროებებს უკეთ მორგებული იქნებოდა.


კანონმდებლობა

„საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონში არსებულ ზოგიერთ დებულებასთან ერთად, ეთიკის საკითხებს უფრო დეტალურად არეგულირებს მთავრობის დადგენილებით დამტკიცებული საჯარო მოსამსახურეების ეთიკისა და ქცევის კოდექსი. კანონი საჯარო მოსამსახურეებზე (როგორც ბრძანებით დანიშნულ, ასევე ხელშეკრულებით აყვანილ პირებზე) ვრცელდება (როგორც ცენტრალურ, ასევე მუნიციპალურ დონეზე). „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის 85-ე მუხლის მიხედვით, ეთიკის კოდექსის დარღვევა დისციპლინური წარმოების დაწყების საფუძველია, რაც შესაძლებელია დასრულდეს გაფრთხილებით, ხელფასის შემცირებით ან კონტრაქტის შეწყვეტით. ამავდროულად, მნიშვნელოვანია, მუნიციპალიტეტებისთვის არსებობდეს კონკრეტულად ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებზე მორგებული ეთიკის კოდექს(ებ)ი შესაბამის აღსრულების მექანიზმთან ერთად.


გაიდლაინები

საჯარო სამსახურის ბიურომ 2015 წელს შეიმუშავა ეთიკისა და ქცევის კოდექსის განმარტებითი სახელმძღვანელო. დოკუმენტში მოცემულია პრაქტიკული ინფორმაცია ეთიკასთან დაკავშირებულ რეგულაციებსა და შემთხვევებზე, მათ შორის, ორგანიზაციულ კულტურაზე, მბრუნავ კარზე, ნეპოტიზმზე, სახელმწიფო შესყიდვებზე, დისციპლინურ სანქციებზე, საზოგადოებრივ ზედამხედველობასა და მამხილებელთა დაცვაზე. მართალია, დოკუმენტი სამართლებრივი აქტით დამტკიცებული არ არის, მაგრამ ის წარმოადგენს პრაქტიკულ დამხმარე სახელმძღვანელოს საჯარო მოსამსახურეებისთვის. რადგან ეთიკის კოდექსი განმარტებითი სახელმძღვანელოს მომზადების შემდეგ დამტკიცდა, მნიშვნელოვანია, რომ სახელმძღვანელო ეთიკის კოდექსის მიხედვით განახლდეს. მიუხედავად იმისა, რომ სახელმძღვანელო დოკუმენტი 2015 წლის შემდეგ არ განახლებულა, მთავრობის დადგენილების კომენტარი საჯარო ეთიკის შესახებ მიღებულია 2018 წელს.


კარგი პრაქტიკა

თელავისა და ლაგოდეხის, სენაკის, ზუგდიდისა და ახალციხის მუნიციპალიტეტებმა მოახდინეს აღნიშნული მუნიციპალიტეტების მერიებში გამჭვირვალობასა და კეთილსინდისიერებასთან დაკავშირებული სიტუაციის ანალიზი.[i] შედეგად, გამოიკვეთა ხარვეზები და გამოწვევები და მომზადდა ინდივიდუალური გამჭვირვალობისა და კეთილსინდისიერების სტრატეგიები და სამოქმედო გეგმები. სტრატეგიული დოკუმენტების ერთ-ერთი მიმართულება ეთიკა და დისციპლინური წარმოებაა. ამ მიმართულების ფარგლებში, მუნიციპალიტეტების მერიებმა ამოცანად დაისახეს ეთიკის სტანდარტების გაუმჯობესება, რისთვისაც 2020-2021 წლებში იგეგმება ეთიკის კოდექსების შემუშავება და დამტკიცება, ეთიკის კოდექსის სახელმძღვანელო დოკუმენტის მომზადება, საკონსულტაციო მექანიზმის შექმნა, ცნობიერების ამაღლების აქტივობების განხორცილება და დისციპლინური წარმოების პროცედურების ნათლად გაწერა. სტრატეგიული დოკუმენტების მომზადების პროცესში კონსულტაციები გაიმართა ადგილობრივ სამოქალაქო საზოგადოებასა და სტუდენტებთან. დოკუმენტები დამტკიცდა შესაბამისი მუნიციპალიტეტების მერის ბრძანებით და გამოქვეყნდა მათ ვებგვერდებზე. იგივე ინიციატივა ინერგება ოთხ დამატებით მუნიციპალიტეტში (ახმეტა, ცაგერი, ამბროლაური და ლანჩხუთი) 2021 წლის განმავლობაში.



[i] პროექტი დაფინანსდა USAID Good Governance Initiative (GGI) Programme-ის მიერ.

გასაჩივრების მექანიზმები

გასაჩივრების მექანიზმები საშუალებას აძლევს მოქალაქეებს, სერვისების შესახებ უკუკავშირი მიაწოდონ საჯარო მოხელეებს.  უკუკავშირის მეშვეობით შესაძლებელია იმის გაგება, თუ რამდენად ეფექტიანად, ეფექტურად თუ თანასწორად ხდება სახელმწიფო სერვისების მიწოდება. პროაქტიულად და ნაყოფიერად გამოყენების შემთხვევაში, საჩივრების მექანიზმებს შეუძლიათ მოქალაქეების ნდობის გაზრდა მთავრობის ადმინისტრაციის მიმართ.

საერთაშორისო სტანდარტები

მექანიზმების მიმართ ნდობის უზრუნველსაყოფად, ადგილობრივმა ხელისუფლებამ თითოეული საჩივარი სწრაფად და ყოვლისმომცველად უნდა განიხილოს და გადაჭრას. საჩივრების მექანიზმები უფრო ხელმისაწვდომი გახდება მათი თავმოყრის საშუალებით, ისე რომ მოქალაქეებს არ დასჭირდეთ სხვადასხვა ოფისებსა და ვებ-გვერდებს შორის ძებნა.

თუ მთავრობა პროაქტიულ მიდგომას მიიღებს პრევენციის მიზნით ერთი და იმავე მიზეზების განმეორების თავიდან ასაცილებლად, საჩივრების მექანიზმები ასევე დაეხმარება მთავრობებს სერვისების მიწოდებისა და მოქალაქეთა მონაწილეობის გაზრდის კუთხით ახალი მიდგომების დანერგვაში. ამ მიზნით, საჩივრების მექანიზმები უნდა იყოს შერწყმული სერვისების მიწოდების პერიოდულ შეფასებასთან, მათ შორის საზოგადოებრივი აზრის გამოკითხვასთან და სხვა ადგილობრივ ხელისუფლებასთან გამოცდილებისა და ინსტრუმენტების გაცვლის პრაქტიკასთან, რათა ხელი შეეწყოს კარგი პრაქტიკის უფრო ფართოდ გამოყენებას.

საჯარო სამსახურებში  საჩივრის მექანიზმებთან დაკავშირებით არ არსებობს კონკრეტული საერთაშორისო სტანდარტები. თუმცა, ადგილობრივი მმართველობაში მოქალაქეთა მონაწილეობის უფლების საერთაშორისო სამართლებრივი გარანტიები მოიცავს გასაჩივრების მექანიზმებსა და პროცედურების, აგრეთვე, არსებობს სამოქალაქო საზოგადოების რამდენიმე სასარგებლო გზამკვლევი და სახელმძღვანელო. კერძოდ, იხილეთ:


ადგილობრივი კონტექსტი

მომსახურების მიწოდება საქართველოში მიმდინარე საჯარო მმართველობის რეფორმის ერთ-ერთი განუყოფელი ნაწილია. იგი მიზნად ისახავს სახელმწიფო სერვისების ხარისხისა და ხელმისაწვდომობის გაზრდას ცენტრალურ და ადგილობრივ დონეზე. მიუხედავად ამისა, ადგილობრივი თვითმმართველობის ინდექსის 2019 წლის შედეგებმა აჩვენა, რომ მუნიციპალური სერვისების შესახებ ინფორმაციის პროაქტიულად გამოქვეყნება მუნიციპალიტეტების ერთ მესამედში კვლავ გამოწვევად რჩება. გარდა ამისა, არ არსებობს უკუკავშირის მექანიზმი, რომლის მეშვეობით მოქალაქეები სახელმწიფო სერვისების ხარისხს შეაფასებენ.  მართალია თითოეულ მოქალაქეს საჯარო უწყებებთან კომუნიკაციის შესაძლებლობა აქვს, თუმცა საჩივრების მექანიზმი არ არის ინსტიტუციონალიზებული.  საჩივრებისათვის განკუთვნილი მექანიზმები დიდ გავლენას მოახდენს სახელმწიფო სერვისების  ხარისხზე და თავად დაწესებულების ანგარიშვალდებულებაზე. იგი ასევე საშუალებას მისცემს მერიებს, მუნიციპალური დაწესებულების სერვისები მოქალაქეთა საჭიროებებს მოარგონ.

საჯარო სერვისების განვითარების ხელშეწყობა, რომლებიც როგორც ცენტრალურს, ისე ადგილობრივ დონეზე, მეტად რეაგირებენ პირთა საჭიროებებზე და მეტად ანგარიშვალდებულნი არიან მათ მიმართ, OGP- ის კიდევ ერთი ძირითადი ელემენტია. OGP სამოქმედო გეგმებით გათვალისწინებული ვალდებულებები მოქალაქეებს საშუალებას აძლევს, მიიღონ ინფორმაცია და ჩაერთონ ცენტრალური და ადგილობრივი ხელისუფლების მხრიდან გადაწყვეტილებების მიღებისა და საჯარო ინსტიტუტების საქმიანობის მონიტორინგის პროცესში.  მოსახლეობის ჩართულობის ამაღლება და  სამოქალაქო კონტროლის გაძლიერება თანამედროვე ტექნოლოგიებისა და ელექტრონული მექანიზმების განვითარების მეშვეობით, უდავოდ წარმოადგენს საჯარო მმართველობის ღიაობისა და ეფექტურობის გაძლიერების ინსტრუმენტს.


კანონმდებლობა

ამ დროისთვის, არ არსებობს ეროვნული ან შიდა რეგულაცია საჯარო დაწესებულებების მიერ მიწოდებული სერვისებთან მიმართებაში საჩივრების მექანიზმების შესახებ; თუმცა, როგორც ზემოთ აღინიშნა, არ არის აუცილებელი კანონმდებლობის არსებობა იმისათვის, რომ შეიქმნას მარტივი და მდგრადი მექანიზმები, რაც საშუალებას მისცემს მოქალაქეებს, დატოვონ უკუკავშირი სახელმწიფო სერვისების ხარისხის შესახებ. თუ მუნიციპალიტეტში ეფექტური მექანიზმი იქნება შემუშავებული, მას შეუძლია დადებითი გავლენა მოახდინოს საზოგადოების ჩართულობის მასშტაბსა და ხარისხზე, რადგანაც მოქალაქეებს საშუალება ექნებათ, ხელი შეუწყონ ცვლილებას, და ჩაერთონ ადგილობრივ დონეზე გადაწყვეტილების მიღების პროცესში.


გაიდლაინები

ამჟამად, არ არსებობს გზამკვლევი საჯარო მომსახურებაზე მოქალაქის მიერ უკუკავშირის მიწოდებასთან დაკავშირებით. თუმცა, სახეზეა მზარდი საჭიროება, რომ შეიქმნას მექანიზმი, რომელიც უზრუნველყოფს სისტემურ მიდგომას, თუ როგორ შეაფასოს საზოგადოებამ მუნიციპალური მომსახურება. ამასთან დაკავშირებით მუნიციპალიტეტის მიერ გადადგმული პირველი ნაბიჯები მიზნად უნდა ისახავდეს მოხდეს არსებული მუნიციპალური სამსახურების ანალიზი და შემუშავდეს შიდა რეგულაციები. მუნიციპალიტეტების აღნიშნული ქმედებები უზრუნველყოფს ელექტრონული მექანიზმების საშუალებით მოქალაქეთა ჩართვას სერვისების მიწოდებაზე სისტემატურ ზედამხედველობისა და მიწოდებული მომსახურების ხარისხის შეფასებაში. მნიშვნელოვანია, დაიგეგმოს პერიოდული გამოკითხვის სისტემის შემუშავება, რომელიც საშუალებას მისცემს ადგილობრივ საჯარო მოხელეებს, გააანალიზონ მომსახურების მიწოდების ხარისხის საზოგადოებრივი კვლევის საშუალებით. მსგავსი გამოკითხვის სისტემა შეიძლება მოიცავდეს მოქალაქეთა კმაყოფილების კვლევას საქართველოში სახელმწიფო სერვისებთან დაკავშირებით, რომელიც განხორციელდა 2015 და 2017 წლებში და რომლის ფინანსური მხარდამჭერი იყო UNDP. უფრო მეტიც, პარტნიორ მუნიციპალიტეტებთან თანამშრომლობა კარგი საშუალებაა რესურსების გაერთიანებისა და შედარებითი ანალიზის გასაკეთებლად, იმის გასაგებად, თუ რომელ მუნიციპალიტეტში რომელი მექანიზმები მუშაობენ.

ამ მიმართულებით მნიშვნელოვანი რეფორმების აუცილებლობაზე მეტყველებს ახლად მიღებული 2020-2025 წლების დეცენტრალიზაციის სტრატეგია, რომელიც სხვა აქტივობებთან ერთად მუნიციპალური სერვისების მინიმალური სტანდარტების დაწესებასაც ითვალისწინებს.


კარგი პრაქტიკა

საქართველოს იუსტიციის სახლის მიერ განხორციელებული პროექტი, „მომხმარებლის ხმა“, საშუალებას აძლევს მოქალაქეს, გამოხატოს თავისი აზრი საქართველოს იუსტიციის სახლებში არსებული უკუკავშირის მექანიზმის მეშვეობით. მომხმარებელს აქვს შესაძლებლობა გამოხატოს საკუთარი უკმაყოფილება  სპეციალური ცხელი ხაზის საშუალებით. გამოხმაურების მიღების შემდეგ, სააგენტოს სპეციალური პერსონალი განიხილავს და გადადგამს პრობლემის მოსაგვარებლად აუცილებელ ნაბიჯებს და მოქალაქეს პრეტენზიის თაობაზე დაუბრუნებს პასუხს.

ღია მმართველობა საქართველოს 2016-2017 წლების სამოქმედო გეგმა, მოიცავს რამდენიმე ვალდებულებას, რომელიც მიმართულია მუნიციპალიტეტების გადაწყვეტილების მიღების პროცესში მოქალაქეების ჩართულობის გაძლიერებისკენ. ადგილობრივი ორგანოების მხრიდან მოქალაქეებთან კომუნიკაციისა და უკუკავშირის მექანიზმების ნაკლებობიდან გამომდინარე, 2016-2017 წლების ღია მმართველობა საქართველოს სამოქმედო გეგმამ გაითვალისწინა ოზურგეთის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს გამჭვირვალობის ამაღლებისკენ მიმართული ვალდებულება, რომელიც მოიაზრებს საკრებულოს შეხვედრების პირდაპირი ეთერის (ლაივ-სტრიმის) უზრუნველყოფას და შეხვედრების ვიდეო-ფაილების მუნიციპალიტეტის ვებ-გვერდებზე გამოქვეყნებას. ამას გარდა, მოქალაქეებს აქვთ  ლაივ-სტრიმის მიმდინარეობისას საჯარო კომენტარების გაკეთებისა და კითხვების დასმის შესაძლებლობა. უნდა აღინიშნოს, რომ ოზურგეთის მუნიციპალიტეტს დანერგილი აქვს ელექტრონული პეტიციების პორტალი, რომელსაც აქტიურად იყენებენ მოქალაქეები.

ადგილობრივ დონეზე გადაწყვეტილებების მიღების პროცესში მოქალაქეების ჩართულობის მხარდაჭერა, ასევე, წარმოადგენს ღია მმართველობა საქართველოს 2018-2019 წლების სამოქმედო გეგმის ერთ-ერთ პრიორიტეტს. აღსანიშნავია, რომ სამოქმედო გეგმის ფარგლებში, ზუგდიდის მუნიციპალიტეტმა აიღო ელექტრონული ჩართულობისა და მოქალაქეებთან თანამშრომლობის მექანიზმის - “თქვენი იდეა ზუგდიდის მერს” შემუშავების ვალდებულება. ელექტრონული პორტალი (idea.municipal.gov.ge) იძლევა მოსახლეობის მხრიდან ქალაქის მერთან დაკავშირებისა და კონკრეტული იდეის/ინიციატივის შეთავაზების შესაძლებლობას.[i]



[i] ამ პორტალში ინტეგრირებულია საქართველოს თითქმის ყველა მუნიციპალიტეტი და გამოიყენება მუნიციპალიტეტების მერებისთვის მოქალაქეთა იდეების წარსადგენად.

საჩივრების მართვის მექანიზმები

საჩივრების მართვის მექანიზმები (GRM) წარმოადგენს ინსტრუმენტებს, რომელიც ცდება გასაჩივრების მექანიზმებსა და სხვა უკუკავშირის არხებს, რადგანაც მოქალაქეები  მას პოლიტიკის გავლენისა და მათი განხორციელების შესახებ სახელმწიფო დაწესებულებების, სამინისტროების, საჯარო უწყებებისა და ადგილობრივი მუნიციპალიზებებისადმი მიმართვის მიზნით იყენებენ. იმ შემთხვევაში, თუ საჯარო უწყების პოლიტიკა გავლენას ახდენს მოქალაქეთა ინტერესებზე, ან ცენტრალური ან ადგილობრივი მმართველობის ორგანოების მიერ მიღებული გადაწყვეტილება ხდება მოქალაქეთა საჩივრის მიზეზი, დაინტერესებულ პირებს შეუძლიათ გამოიყენონ საჯარო უწყებებისა და ადგილობრივი მუნიციპალური ორგანოების მიერ შექმნილი სისტემა და მისი მეშვეობით წარმოადგინონ საჩივარი. საჩივრის განხილვის მექანიზმები არ წარმოადგენს სასამართლოს, აუდიტის ან ოფიციალური საგამოძიებო პროცესის ჩანაცვლებას. არც შესაბამისი მექანიზმი პოტენციურად დანაშაულებრივ ქმედებებთან დაკავშირებით, როგორიცაა კორუფციის შემთხვევები. GRM შექმნილია საჩივრების ერთობლივი გადაწყვეტისათვის.

საერთაშორისო სტანდარტები

მართვის მექანიზმები ემსახურება დავის არსებობის საწყის ეტაპზე პრობლემის გადაჭრის თავდაპირველ ინსტრუმენტს, რომელიც მოქალაქეებს აძლევს საჩივრების და/ან პრობლემების ეფექტურად გადაწყვეტის ბერკეტს. ასევე, უნდა აღინიშნოს, რომ GRM– ები აქტიურად გამოიყენება ბიზნეს ორგანიზაციების მიერ ბიზნეს ოპერაციების რისკის შესამცირებლად და დავის გადაწყვეტის ეფექტურ ალტერნატიულ მექანიზმს.

მართვის ეფექტურ მექანიზმებს კორუფციისა და უკანონო ქმედებებისა და კორუფციის პრევენციის პოლიტიკის უმოქმედობას გამოაშკარავება შეუძლია. მეტი წვდომის უზრუნველსაყოფად, მნიშვნელოვანია საზოგადოების ინფორმირებულობის გაზრდა GRM–ების შესახებ და მოქალაქეებისათვის უფასო რჩევების მიცემა საჩივრების ფორმულირებისა და კომპენსაციის მიღების შესახებ.

საჩივრების განხილვის მექანიზმებს უმეტესწილად ადგენენ საერთაშორისო ორგანიზაციები, როგორიცაა მსოფლიო ბანკი, აზიის განვითარების ბანკი (ADB), ეკონომიკური თანამშრომლობისა და განვითარების ორგანიზაცია (OECD), გაეროს განვითარების პროგრამა (UNDP) და ევროკომისია. ეს სტანდარტები მეტწილად უკავშირდება მოქალაქეთა უფლებების დაცვის სამართლებრივი ჩარჩოს შექმნას. აღნიშნული სტანდარტები წარმოდგენილია შემდეგ სახელმძღვანელოებში:


ადგილობრივი კონტექსტი

საჯარო სამსახურის ეფექტურობა და მისი სანდოობა არის საჯარო სამსახურის ერთ-ერთი მთავარი ასპექტი. ეფექტური მომსახურების გაწევა უნდა ხორციელდებოდეს როგორც ცენტრალურ, ისე ადგილობრივ დონეზე, სამინისტროებსა და მუნიციპალიტეტებში. ამავდროულად, მომსახურების მიწოდების მთავარი ასპექტს წარმოადგენს მოქალაქის უფლება, მიმართოს ადმინისტრაციულ ორგანოს საჩივრით და მოითხოვოს დარღვეული უფლებების აღდგენა. რეაგირების მექანიზმები განიხილება, როგორც ეფექტური, ერთობლივი პრობლემების გადაჭრის საშუალება მოქალაქეებისთვის. საქართველოში არსებობს რეაგირების რამდენიმე საინტერესო მაგალითი.

სასამართლოსადმი მიმართვამდე საქართველოს მოქალაქეებს აქვთ უფლება, მიმართონ ადმინისტრაციულ ორგანოებს როგორც ცენტრალურ, ისე ადგილობრივ დონეზე. მათ შეუძლიათ გაასაჩივრონ სახელმწიფო დაწესებულებებისა და ადგილობრივი მუნიციპალური ორგანოების გადაწყვეტილებები აღნიშნულ სახელმწიფო ინსტიტუტებში ან ზემდგომ ორგანოში. თუ გავითვალისწინებთ სასამართლოსადმი მიმართვასთან დაკავშირებული პროცესების ბიუროკრატიას, ადმინისტრაციული ორგანოებისადმი მიმართვა ნაკლებ დროსა და რესურსს მოითხოვს. იმ შემთხვევაში, თუ მოქალაქეს სურს მიმართოს სასამართლოს, განსაკუთრებით ადმინისტრაციულ საქმეებთან დაკავშირებით, მან თავდაპირველად უნდა წარადგინოს საჩივარი იმავე ორგანოსადმი, რომელმაც გამოიტანა კონკრეტული გადაწყვეტილება. მაგალითად, სსიპ საჯარო რეესტრის ეროვნული სააგენტოს გადაწყვეტილება თავდაპირველად უნდა გასაჩივრდეს აღნიშნულ სააგენტოში. მაგალითად, სსიპ სახელმწიფო სერვისების განვითარების სააგენტოს გადაწყვეტილებები საწყის ეტაპზე საჩივრდება სსიპ სახელმწიფო სერვისების განვითარების სააგენტოში. შემდგომ ეტაპზე, თუ  გადაწყვეტილება არ იქნება დამაკმაყოფილებელი, შესაძლებელია სასამართლოში ადმინისტრაციული დავის დაწყება, მეტწილად, ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიაში.

არსებობს რამდენიმე სახელმწიფო დაწესებულება, რომელმაც შეძლო დავის გადაწყვეტის წარმატებული ერთეულის შექმნა, სადაც შესაძლებელია მოქალაქეთა და ორგანიზაციების მიმართვის საფუძველზე საკითხის განხილვა და შესაბამისი საფუძვლის არსებობის შემთხვევაში, საჩივრის დაკმაყოფილება.

მსგავს სახელმწიფო დაწესებულებებს მიეკუთვნება საქართველოს ფინანსთა სამინისტროში ჩამოყალიბებული ე.წ. დავების განხილვის საბჭო. საბჭო წარმოადგენს საქართველოს ფინანსთა სამინისტროსადმი დაქვემდებარებული საგადასახადო დავების განმხილველ ორგანოს. საბჭოს ხელმძღვანელობს ფინანსთა მინისტრი და მისი წევრები წარმოადგენენ სხვადასხვა სამთავრობო უწყებებსა და არასამთავრობო ორგანიზაციებს. ფინანსთა სამინისტროში არსებული საგადასახადო დავების გადაწყვეტის სისტემა შედგება ორი ეტაპისგან და იწყება შემოსავლების სამსახურისადმი საჩივრის წარდგენით. არასასურველი გადაწყვეტილების გამოტანის შემთხვევაში, გადასახადის გადამხდელი უფლებამოსილია, მიმართოს დავების განხილვის საბჭოს. გადასახადის გადამხდელი ასევე უფლებამოსილია, მიმართოს სასამართლოს ფინანსთა სამინისტროში დავის წარმოების ნებისმიერ ეტაპზე. 2019 წელს საგადასახადო სააპელაციო საბჭომ განიხილა საქმეები, რომელთა ჯამურმა ფინანსურმა ღირებულებამ შეადგინა 800 მილიონი ლარი. ზოგადად, საბჭო განიხილავს დაახლოებით 1000-3000 საქმეს წელიწადში. ბიზნეს ორგანიზაციების საჩივრების დაკმაყოფილებისა და საბჭოს მხრიდან ასეთი ორგანიზაციის სასარგებლოდ გადაწყვეტილებების გამოტანის ბევრი შემთხვევა არსებობს.

საჩივრების განხილვის კიდევ ერთ წარმატებულ ერთეულს წარმოადგენს სსიპ - სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტოს დავების საბჭო. სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტო არის დამოუკიდებელი ადმინისტრაციული ორგანო, რომლის თავმჯდომარეც ინიშნება საქართველოს პრემიერ-მინისტრის მიერ. როგორც პრაქტიკა გვიჩვენებს, შესყიდვების სააგენტოს დავების საბჭო უმეტესწილად მხარს უჭერს ბიზნეს ორგანიზაციებისა და ინდივიდუალური პირების მიმართვებს, დავების განმხილველი საბჭოს გადაწყვეტილება კი თითქმის არასოდეს გასაჩივრებულა საქართველოს სასამართლოებში.

საქართველოში არსებულ საჯარო უწყებებს, ასევე სამოქალაქო საზოგადოების ორგანიზაციებს ხშირად ჰყავთ იურიდიული მრჩევლები, რომლებიც აძლევენ რჩევებს მოქალაქეებს საჩივრის წარდგენისა და უფლებრივი მდგომარეობის აღდგენის გზების შესახებ.


კანონმდებლობა

საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის მე-2 მუხლის პირველი ნაწილის „ი“ ქვეპუნქტის თანახმად, ადმინისტრაციული საჩივარი წარმოადგენს "დაინტერესებული მხარის მიერ უფლებამოსილ ადმინისტრაციულ ორგანოში ამ კოდექსით დადგენილი წესით წარდგენილ წერილობით მოთხოვნას დარღვეული უფლების აღდგენის მიზნით იმავე ან ქვემდგომი ორგანოს მიერ გამოცემული ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის ბათილად გამოცხადების, შეცვლის ან ახალი ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემის ან ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ ისეთი მოქმედების განხორციელების ან ისეთი მოქმედების განხორციელებისაგან თავის შეკავების შესახებ, რომელიც არ გულისხმობს ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემას“. ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის 178-ე მუხლის თანახმად, ადმინისტრაციული ორგანოს ხელმძღვანელი თანამდებობის პირის მიერ გამოცემული ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის თაობაზე წარდგენილ საჩივარს განიხილავს და გადაწყვეტს, ასეთის არსებობის შემთხვევაში, ზემდგომი ადმინისტრაციული ორგანო. საჩივარი წარდგენილ უნდა იქნეს ადმინისტრაციული აქტის გამოქვეყნებიდან ერთი თვის ვადაში.

საჩივრის დაკმაყოფილების მექანიზმების მიმართულებით ასევე აღსანიშნავია სხვა სამართლებრივი აქტებიც, როგორებიცაა სამოქალაქო კოდექსი და საგადასახადო კოდექსი. ამავდროულად, საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსი და საქართველოს სამოქალაქო საპროცესო კოდექსი ასევე გამოიყენება ადმინისტრაციული ორგანოს მიმართ საჩივრის უკეთ ფორმულირებისათვის.

საქართველოს ორგანული კანონის „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის“ 62-ე მუხლის თანახმად, მუნიციპალიტეტის ორგანოების, თანამდებობის პირებისა და სხვა მოხელეების ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტები საჩივრდება სასამართლოში ორგანული კანონითა და საქართველოს სხვა კანონებით დადგენილი წესით.  მერიის თანამდებობის პირის (გარდა მერისა) და სხვა მოხელის ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტები საჩივრდება მერთან და შემდგომ − სასამართლოში კანონით დადგენილი წესით.


გაიდლაინები

არ არსებობს მითითებები მოქალაქეებისთვის და დაინტერესებული მხარეებისთვის, თუ როგორ უნდა მიმართონ ადგილობრივ და ცენტრალურ ადმინისტრაციულ ორგანოებს, თუმცა, იზრდება მკაფიოდ სტრუქტურირებული დოკუმენტის შემუშავების აუცილებლობა, რომელთა მიხედვითაც, მოქალაქეებს ექნებათ საჩივრის შემუშავებისა და წარდგენის შესაძლებლობა.

საჯარო დაწესებულებების უმეტესობას, მათ შორის საქართველოს მთავრობის ადმინისტრაციას, გააჩნია საქართველოს მთავრობისათვის საჩივრის წარდგენის წესი და ფორმა, რომელიც გამოქვეყნებულია მის ოფიციალურ ვებ-გვერდზე. ხსენებული წესი არ წარმოადგენს უშუალოდ სახელმძღვანელოს, არამედ ეს არის საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის მუხლების მარტივი და ადაპტირებული ვერსია, რომელიც მოქალაქეებისათვის შედარებით მარტივად აღქმადი და გასაგებია.


კარგი პრაქტიკა

მიუხედავად საჩივრების წარდგენის თაობაზე სათანადო მითითებების ნაკლებობისა, საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსი განსაზღვრავს ადმინისტრაციულ, მათ შორის ადგილობრივ თვითმმართველ ორგანოთა, გადაწყვეტილებების გასაჩივრების პრაქტიკას. როგორც ზემოთ აღინიშნა - ადმინისტრაციული აქტის გამომცემი ადმინისტრაციული ორგანო განიხილავს და გამოაქვს გადაწყვეტილება საჩივართან დაკავშირებით მხოლოდ იმ შემთხვევაში, თუ ადმინისტრაციულ ორგანოში არსებობს ადმინისტრაციული აქტის გამომცემი თანამდებობის პირის ან სტრუქტურული ქვედანაყოფის ზემდგომი თანამდებობის პირი. საჩივრის წარდგენა უნდა განხორციელდეს ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოქვეყნებიდან 1 თვის ვადაში. კარგი პრაქტიკის კიდევ ერთ მაგალითის წარმოადგენს დავების გადაწყვეტის საბჭოები სახელმწიფო დაწესებულებებში, რომლებიც დაკომპლექტებულია სხვადასხვა სექტორის წარმომადგენლებითა და პროფესიონალებით. დავების განმხილველი საბჭოების გადაწყვეტილებები თითქმის არასდროს საჩივრდება სასამართლოებში. დასასრულს, საჯარო დაწესებულებების უმრავლესობამ მოამზადა მარტივი ფორმები, რათა დაეხმაროს მოქალაქეებს საჩივრების წარდგენის პროცედურის გამარტივებაში. ამავდროულად, ამ დაწესებულებებს კანონმდებლობის შესაბამისად, მომზადებული აქვთ მცირე ზომის ბროშურები, რომელთა შესაბამისადაც, მოქალაქეებს ეძლევათ შესაძლებლობა, მიიღონ ინფორმაცია საჩივრების წარდგენის თაობაზე შედარებით ადვილად გასაგები ენით.

 

მამხილებელთა დაცვა

კორუფცია და საზოგადოებრივი ინტერესისათვის მავნე სხვა ქმედებები, მათ შორის საზოგადოებრივი ჯანმრთელობისთვის, უფრო მეტად გავრცელებულია იმ ორგანიზაციებში, რომლებსაც არ გააჩნიათ გამჭვირვალობისა და ზედამხედველობის კულტურა. მამხილებელი არის პირი, რომელიც ააშკარავებს ინფორმაციას არალეგალურ ან არაეთიკურ საქმიანობაზე კერძო ან საჯარო ორგანიზაციაში, ხოლო მამხილებელთა უფლებები, რომელიც ავლენს ბოროტმოქმედებას, ან საზოგადოებრივი ინტერესებისათვის მავნე ქმედებებს, დაცული უნდა იყოს „მამხილების” კანონების საშუალებით. მიუხედავად იმისა, რომ ჩვეულებრივ თანამშრომელია, მამხილებელი ასევე შეიძლება იყოს ქვეკონტრაქტორი, მიმწოდებელი, უხელფასო სტაჟიორი ან მოხალისე. მამხილებლების დაცვა მნიშვნელოვანია კერძო სექტორშიც, განსაკუთრებით იქ, სადაც შეუძლიათ გამოავლინონ საჯარო მოხელეების მოსყიდვის ფაქტები, გარემოს, საზოგადოებრივი ჯანმრთელობისა და უსაფრთხოებისთვის ზიანის მომტანი პრაქტიკა.  

საერთაშორისო სტანდარტები

მამხილებელთა უმეტესობა საკითხს ორგანიზაციას ან მარეგულირებელ ან სამართალდამცავ ორგანოებს ატყობინეს, საჯარო განცხადების საპირისპიროდ. მამხილებელთა დაცვა და ორგანიზაციული კულტურა, რომელიც პრიორიტეტს ანიჭებს გამჭვირვალობასა და დიალოგს, ემსახურება ანგარიშვალდებულების ხელშეწყობას, აძლიერებს ნდობას მთავრობის კეთილსინდისიერებისადმი და ხელს უწყობს არასათანადო მოპყრობისა და კორუფციის შესახებ ანგარიშგებას. მამხილებელ პირთა დაცვას შეუძლია დანაშაულის შესახებ შეტყობინების შესახებ თანამშრომლების მოტივაცია ანგარიშსწორების შიშის გარეშე და გამჭვირვალობისა და ნდობის გამყარება ორგანიზაციის შიგნით, ისევე როგორც მოქალაქეების მიმართ, რომ ეთიკა დაცულია და არასათანადო საქციელი აღმოჩენილი და აღმოფხვრილია.

მამხილებელთა უფლებების გაძლიერება შესაძლებელია ზუსტი პროცედურის განსაზღვრითა და მხილების უსაფრთხო კონფიდენციალური არხების ჩამოყალიბებით. უნდა დაინერგოს და თანმიმდევრულად იქნას გამოყენებული დახმარების პირდაპირი საშუალებები, მათ შორის ჯარიმები, ანგარიშსწორების საწინააღმდეგო ქმედებები. ადგილობრივ მმართველობაში და სამთავრობო უწყებებში ადამიანური რესურსების პერსონალის ტრენინგები უნდა შეავსოს საზოგადოების ცნობიერების ამაღლების კამპანიებმა, რათა მოქალაქეებმა და მთავრობის თანამშრომლებმა მხილების პროცესის შედეგად მიღებული დადებითი შედეგების შესახებ აიმაღლოს ცნობიერება ფულის მდგრადი ღირებულების, საჯარო ხელისუფლებისადმი ნდობისა და მომსახურების ხარისხის თვალსაზრისით.

მამხილებლის დაცვას შემდეგი საერთაშორისო კონვენციები და სტანდარტები ეხება:


ადგილობრივი კონტექსტი

საქართველოში ხელმისაწვდომია მხილების ვებ-გვერდი, რომლის საშუალებით, პირს შეუძლია საკუთარი ვინაობის გამხელის გარეშე მოახდინოს მხილება კანონისა თუ ეთიკის ნორმების დარღვევის შესახებ. მუხედავად ამისა, ვებგვერდის გამოყენება ფაქტიურად არ ხდება, არ ქვეყნდება სტატისტიკა შესული მხილების განაცხადებსა და მათზე რეაგირებასთან დაკავშირებით.

საჯარო სამსახურში ინტერესთა შეუთავსებლობისა და კორუფციის შესახებ“ საქართველოს კანონის თანახმად, ვებ-გვერდის გარდა მხილება შესაძლებელია განხორციელდეს სამართალდამცავ ორგანოში ან სახალხო დამცველის აპარატში. მამხილებელთა დაცვის ეროვნული სისტემის ქმედითობა საეჭვოა. შესაბამისი დაწესებულებები არ აქვეყნებენ სტატისტიკას. ხოლო ხელისუფლებას დღემდე არ ჩაუტარებია მხილების არხების ეფექტიანობის შეფასება.


კანონმდებლობა

საქართველოს კანონმდებლობა მხილებას განმარტავს, როგორც პირის (მამხილებლის) მიერ განცხადების განმხილველი ორგანოს, გამომძიებლის, პროკურორის ან/და საქართველოს სახალხო დამცველის ინფორმირებას საჯარო მოსამსახურის (მხილებულის) მიერ საქართველოს კანონმდებლობის ან ეთიკისა და ქცევის ზოგადი წესების შემცველი ნორმების დარღვევის შესახებ, რომელმაც ზიანი მიაყენა ან შეიძლება მიაყენოს საჯარო ინტერესს ან შესაბამისი საჯარო დაწესებულების რეპუტაციას. მხილებად ჩაითვლება აგრეთვე მამხილებლის მიერ ზემოაღნიშნული დარღვევის შესახებ სამოქალაქო საზოგადოების ან მასობრივი ინფორმაციის საშუალებების ინფორმირება განცხადების განმხილველი ორგანოს, გამომძიებლის, პროკურორის ან საქართველოს სახალხო დამცველის მიერ გადაწყვეტილების მიღების შემდეგ. როგორც ვხედავთ, საქართველოს კანონის განმარტება სრულად არ შეესაბამება ევროსაბჭოს განმარტებას, რადგან ევროსაბჭოსგან განსხვავებით, საქართველოს კანონი საჯარო მხილებას უშვებს მხოლოდ მას შემდეგ, რაც განცხადების განმხილველი ორგანოს მიერ მოხდება გადაწყვეტილების მიღება. გარდა ამისა, ევროსაბჭოსგან განსხვავებით, საქართველოს კანონმდებლობა არ ფარავს კერძო სექტორს.

საქართველოს კანონი „საჯარო დაწესებულებაში ინტერესთა შეუთავსებლობისა და კორუფციის შესახებ” არ აკონკრეტებს ვინ შეიძლება იყოს მამხილებელი. მართალია, „საჯარო დაწესებულებაში ეთიკისა და ქცევის ზოგადი წესების განსაზღვრის შესახებ” მთავრობის დადგენილება, განმარტავს მამხილებლის ცნებას, თუმცა, არც ის არ აზუსტებს, აუცილებელია თუ არა მამხილებელი საჯარო მოხელე იყოს; თუმცა, მხილების ფაქტი საჯარო სამსახურს უნდა უკავშირდებოდეს.  მხილება შესაძლებელია განხორციელდეს ანონიმურად.

საქართველოს კანონმდებლობა მამხილებელს იცავს შემდეგი ქმედებებისგან:

  • მამხილებლის ან მისი ახლო ნათესავის დაშინება, შევიწროება, იძულება, დამცირება, მისთვის მორალური ან მატერიალური ზიანის მიყენება, მის მიმართ ძალადობის ან ძალადობის მუქარის გამოყენება, დისკრიმინაციული მოპყრობა ან სხვა უკანონო ქმედების განხორციელება მხილების ფაქტთან დაკავშირებით.
  • მამხილებლის მიმართ ადმინისტრაციული ან სამოქალაქო სამართალწარმოების ან სისხლისსამართლებრივი დევნის დაწყება და მისთვის შესაბამისი პასუხისმგებლობის დაკისრება, აგრეთვე მის მიმართ იძულებითი ზომების გამოყენება მხილების ფაქტთან დაკავშირებული გარემოებების გამო.

კანონის თანახმად, მამხილებლის მიმართ ზემოთ აღნიშნული ზომების გამოყენების შემთხვევაში საჯარო დაწესებულება ვალდებულია, დაასაბუთოს, რომ ეს დაკავშირებული არ არის მხილების ფაქტთან და ამისათვის არსებობს საქართველოს კანონმდებლობით გათვალისწინებული საფუძველი. მამხილებელი დაცვის გარანტიებით სარგებლობს მიუხედავად იმისა, მხილების შედეგად გამჟღავნებული ინფორმაცია სწორია თუ მცდარი, იმის გათვალისწინებით, რომ მამხილებლისთვის წინასწარ არ იყო და ვერც იქნებოდა ცნობილი, რომ ინფორმაცია არასწორი იყო და მისი მიზანი არ არის გამორჩენის მიღება.


გაიდლაინები

საქართველოში არ არსებობს საჯარო მოხელეებისთვის ან კონკრეტულად ადგილობრივი ხელისუფლებისთვის შემუშავებული რაიმე სახელმძღვანელო დოკუმენტი მხილების საკითხებთან დაკავშირებით. მამხილებლის ელექტრონული გვერდი მოიცავს „ხშირად დასმული კითხვები“-ს სექციას, რომელიც განმარტავს, ვინ შეიძლება იყოს მამხილებელი, როგორ ხდება მხილება და რა შეიძლება იქნეს მხილებული.


კარგი პრაქტიკა

2020 წელს IDFI–მ მიმართა 232 საჯარო უწყებას, რომ შეესწავლა საჯარო სექტორში მხილების მექანიზმის გამოყენების პრაქტიკა (მთავრობის ადმინისტრაცია, საქართველოს პარლამენტი, პრეზიდენტის ადმინისტრაცია, 10 სამინისტრო და სახელმწიფო მინისტრის აპარატი, 124 მერია/საკრებულო, 94 საჯარო სამართლის იურიდიული პირი და სხვა დამოუკიდებელი ინსტიტუტები) და მოითხოვა სტატისტიკური ინფორმაცია 2017 წლიდან 2020 წლამდე მიღებული მამხილებელი განცხადებების შესახებ. 232 საჯარო დაწესებულებიდან 142-მა IDFI-ს განუმარტა, რომ მათ უწყებას არ მიუღია მხილების შესახებ განცხადება ბოლო ოთხი წლის განმავლობაში და 72 სააგენტომ საერთოდ არ უპასუხა IDFI–ს მოთხოვნას საჯარო ინფორმაციის მოთხოვნაზე. 159 საჯარო სააგენტოდან, რომლებიც გამოეხმაურნენ IDFI-ს, მხოლოდ 18 უწყებას ჰქონდა რეგისტრირებული მინიმუმ ერთი მხილების განცხადება 2017-2020 წლებში. საჯარო ინფორმაციის მოთხოვნისას მიღებული პასუხები იძლევა დასკვნის გაკეთების საშუალებას, რომ საჯარო უწყებების უმეტესობა არ აღრიცხავს მხილების განცხადებებს და/ან არ გასცემს მათთან დაკავშირებულ ინფორმაციას. უწყებები, რომლებიც აღრიცხავენ მხილების განცხადებებს, ამუშავებენ სხვადასხვა სახის მონაცემებს და ვინაიდან არ არსებობს მონაცემების დამუშავების ერთიანი მეთოდოლოგია - შეუძლებელია მონაცემების ყოვლისმომცველი გაანალიზება სქესის, მამხილებლის/ მხილებული პირის პოზიციის და სხვა ნიშნების მიხედვით.

 

ინტერესების გაცხადება: ქონებრივი დეკლარაციების წარდგენა და ინტერესთა კონფლიქტი

ინტერესების გაცხადება არის ინფორმაციის  ღიაობის სტანდარტის დაცვა, რასაც ზოგჯერ კანონი ითვალისწინებს, როგორიცაა საჯარო მოხელეების ფინანსური ინტერესები. აღნიშნული ანტიკორუფციული ზომების გატარებას უწყობს ხელს ქონებისა და ინტერესების რეგულარული გამოქვეყნების მოთხოვნით, რომლიც ინტერესთა კონფლიქტის მიზეზი შეიძლება გახდეს. ინტერესთა კონფლიქტი წარმოიქმნება ან შეიძლება ჩაითვალოს, რომ წარმოიქმნება მაშინ, როდესაც საჯარო მოხელეების კერძო ქონებასა ან ინტერესებს შეუძლიათ არასათანადოდ იმოქმედონ მათ სამსახურებრივი მოვალეობების განხორციელებისას მიღებულ გადაწყვეტილებებზე ან შემუშავებულ პოლიტიკაზე.

საერთაშორისო სტანდარტები

ინტერესთა განცხადების ვალდებულებებს შეუძლიათ განამტკიცონ მოქალაქეთა ნდობა ადგილობრივი დონეზე გადაწყვეტილებების მიღების გამჭვირვალობისა და კეთილსინდისიერების მიმართ. აღნიშნული ასევე საჯარო მოხელეებს ეხმარება რეგულარულად განახლებული ინფორმაცია მიიღონ, რაც ხელს უშლის თანამშრომლებს შორის ინტერესთა კონფლიქტს. ფინანსური ინფორმაციის გამჟღავნება ასევე წარმოადგენს მნიშვნელოვან წყაროს, არჩევითი თანამდებობის პირებისა ან საჯარო მოხელეების შემოსავლისა და ქონების პროპორციულობაზე, იცავს მათ ცრუ ბრალდებებისგან, და არის მტკიცებულება უკანონო გამდიდრების ეჭვის შემთხვევაში.

ადგილობრივი ხელისუფლების დონეზე მომსახურების მიწოდება, იქნება ეს ნარჩენების მართვის მენეჯმენტის ტენდერი თუ მშენებლობა, ხშირად არის ინტერესთა კონფლიქტის საფრთხის ქვეშ, რადგან ადგილობრივი მეწარმეები ახლო არიან მთავრობის წარმომადგენლებთან.

საზოგადოების და ბიზნესის ნდობა ადგილობრივი თვითმმართველობის ტენდერების კონკურსი ღიაობაზე გაცილებით დიდი იქნება, თუ ტენდერების შემუშავებაში და სატენდერო დოკუმენტების შეფასებაში ჩართულმა არჩეულმა პირებმა და საჯარო მოხელეებმა წარადგინეს ქონების დეკლარაცია (მათ შორის ოჯახის ახლო წევრების).

მნიშვნელოვანია, რომ დეკლარაციების შეგროვებასა და მონიტორინგზე პასუხისმგებელი ინსტიტუტები პოლიტიკური ან სხვა სახის ჩარევისგან, მაგალითად, დამოუკიდებელი ეთიკის კომიტეტების ზედამხედველობა, თავისუფალნი იყვნენ. ანალოგიურად, ადგილობრივი ხელისუფლების წარმომადგენლებს უნდა მიეცეთ მკაფიო მითითებები იმის შესახებ, თუ რა სახის ინფორმაცია უნდა იყოს მოცემული დეკლარაციებში და რას გულისხმობს მოქმედი ანტიკორუფციული კანონმდებლობა. კარგად დანერგილი, რეგულარულად განახლებული და მონიტორინგის ქვეშ მოქცეულ დეკლარაციის სისტემას შეუძლია შეავსოს ეფექტური პროკურატურის მუშაობა.

დეკლარირება წინამდებარე სახელმძღვანელოში მოცემული ანტიკორუფციული კონვენციების და სტანდარტების მნიშვნელოვანი ელემენტია. განსაკუთრებით მნიშვნელოვანია:

 


ადგილობრივი კონტექსტი

ქონებრივი მდგომარეობის დეკლარაციები არის მექანიზმი, რომელიც მნიშვნელოვანია საქართველოში კორუფციისა და ინტერესთა კონფლიქტის თავიდან ასაცილებლად. თანამდებობის პირების ფართო სპექტრი წარადგენს ქონებრივი მდგომარეობის  დეკლარაციებს, რომლებიც საჯაროდ ხელმისაწვდომია სპეციალურად შექმნილ ვებ-გვერდზე. მოქალაქეებს შეუძლიათ ნახონ თანამდებობის პირთა ფინანსური შემოსავლები და ზედამხედველობა გაუწიონ ინტერესთა კონფლიქტის პოტენციურ შემთხვევებს.


კანონმდებლობა

საჯარო დაწესებულებაში ინტერესთა შეუთავსებლობისა და კორუფციის შესახებ“ საქართველოს კანონი მოითხოვს საჯარო მოხელეების მიერ დეკლარაციების ყოველწლიურად წარდგენას, რიგი პოზიციების შემთხვევაში კი, თანამდებობის დატოვების შემდეგაც. ქონებრივი დეკლარაციების წარდგენისათვის საჭირო თანამდებობის პირთა ჩამონათვალი კანონით არის გათვალისწინებული.

2017 წელს ქონებრივი მდგომარეობის დეკლარაციების მონიტორინგის სისტემა შეიქმნა მთავრობის დადგენილებით და შეიცავს მონიტორინგის განმახორციელებელ შემდეგ მექანიზმებს:

  1. ელექტრონული სისტემის მიერ  დეკლარაციების შემთხვევითი შერჩევა;
  2. საჯარო სამსახურის ბიუროსთან ყოველწლიურად შექმნილი სპეციალური კომისიის (რომელიც, ასევე, მოიცავს არასამთავრობო ორგანიზაციების წარმომადგენლებს) მიერ „მაღალი რისკის“ მქონე დეკლარაციების შერჩევა; და
  3. წერილობითი მოთხოვნა, მათ შორის გონივრული ეჭვის საფუძველზე, შესაძლო დარღვევის შესახებ.

საქართველოს კანონი „საჯარო სამსახურში კორუფციისა და ინტერესთა შეუთავსებლობის შესახებ“ ითვალისწინებს ჯარიმას 1 000 ლარის  ოდენობით დადგენილ ვადაში დეკლარაციის წარუდგენლობის შემთხვევაში. ხოლო თუ დეკლარაცია შეიცავს არასწორ ინფორმაციას, ამ შემთხვევაში პირი დაჯარიმდება მისი ხელფასის 20%-ის ოდენობით, რაც არ უნდა იყოს 500 ლარზე ნაკლები. დეკლარაციასთან დაკავშირებულ უმნიშვნელო ხარვეზზე გაიცემა გაფრთხილება.

საქართველოს საჯარო სამსახურის ბიურო არის სააგენტო, რომელსაც ევალება დეკლარაციების ადმინისტრირება, გამოქვეყნება და მონიტორინგი.


გაიდლაინები

„საჯარო დაწესებულებაში ინტერესთა შეუთავსებლობისა და კორუფციის შესახებ“ საქართველოს კანონი იძლევა მითითებებს, თუ როგორ უნდა წარადგინონ საჯარო მოხელეებმა დეკლარაციები. თანამდებობაზე დანიშვნიდან ორი თვის ვადაში თანამდებობის პირებს მოეთხოვებათ საჯარო სამსახურის ბიუროსთვის ქონებრივი მდგომარეობის დეკლარაციების წარდგენა, რომელიც მოიცავს თანამდებობის პირებისა და მათი ოჯახის წევრების საკუთრებაში არსებულ აქტივებსა და ფინანსურ ინტერესებს, მათ შორის: უძრავი ქონება; მოძრავი ქონება, რომელიც აჭარბებს 10 000 ლარს; აქციები; საბანკო დეპოზიტები; ნაღდი ფული, რომელიც აჭარბებს 4 000 ლარს; შემოსავალი, რომელიც აჭარბებს 3 000 ლარს ან/და გასავალი რომელიც აღემატება 5 000 ლარს; მიღებული საჩუქრები, რომელის ოდენობა აღემატება 500 ლარს; დადებული ხელშეკრულება, რომლის საგნის ღირებულება აღემატება 10 000 ლარს. ოფიციალურმა პირებმა ყოველწლიურად უნდა წარადგინონ დეკლარაციები, მათ შორის თანამდებობიდან წასვლიდან ერთი წლის შემდეგ. აქტივების დეკლარაციების მონიტორინგის ინსტრუქციები, ასევე, დამტკიცებულია მთავრობის დადგენილებით და ასახავს დეტალურ პროცედურებს დეკლარაციების მონიტორინგის შესახებ. ამასთანავე, საჯარო სამსახურის ბიურომ გამოაქვეყნა შედარებითი კვლევა ამერიკის შეერთებულ შტატებსა და საქართველოში ქონებრივი დეკლარაციების წარდგენის წესზე.


კარგი პრაქტიკა

მიუხედავად იმისა, რომ არ არსებობს კონკრეტული საუკეთესო პრაქტიკა, რომელიც დაკავშირებულია საჯარო მოხელეების მიერ ინტერესთა გამჟღავნებაზე რომელიმე კონკრეტულ ინსტიტუტსა თუ მუნიციპალიტეტში, ქონებრივ დეკლარაციებზე მონიტორინგის სისტემის არსებობა შეიძლება ჩაითვალოს საუკეთესო პრაქტიკად.  ღია მმართველობის პარტნიორობის 2014-2015 წლების ეროვნული სამოქმედო გეგმის ფარგლებში საქართველოს საჯარო სამსახურის ბიურომ შეიმუშავა საჯარო მოხელეთა ქონებრივი მდგომარეობის  დეკლარაციების მონიტორინგის სისტემა. მიუხედავად იმისა, რომ დეკლარაციები საჯაროდ ხელმისაწვდომია უკვე რამდენიმე წელია, არ არსებობდა მექანიზმი, რომელიც მათი სიზუსტის მონიტორინგის საშუალებას მისცემდა. ახალი მექანიზმი იძლევა დეკლარაციების ფართო ზედამხედველობის საშუალებას და სამოქალაქო საზოგადოების ორგანიზაციებსა და მოქალაქეებს აძლევს საშუალებას, მონაწილეობა მიიღონ მონიტორინგის პროცესში. პირველი მონიტორინგის შედეგები 2017 წლის ბოლოს გახდა საჯარო. 2017 წლის შემდეგ, წლიური მონიტორინგის შედეგები ყოველწლიურად ქვეყნდება. აღსანიშნავია, რომ საჯარო მოხელეებმა დეკლარაციის ფორმების შევსება უფრო დიდი სიფრთხილით დაიწყეს. მონიტორინგის მექანიზმი ინოვაციური რეფორმაა და ეს გამოცდილება მრავალი ქვეყნისთვის სიახლეს წარმოადგენს.

მიუხედავად იმისა, რომ ქონებრივი მდგომარეობის დეკლარაციები კონკრეტული ონლაინ პლატფორმის საშუალებით შეიძლება იქნეს შერჩეული, მუნიციპალიტეტის საჯარო მოხელის დეკლარაციების გამოქვეყნდება მერიისა და საკრებულოს ვებ-გვერდზე უფრო მაღალ ანგარიშვალდებულებისა და გამჭვირვალობის სტანდარტს შექმნის - ეს უზრუნველყოფს საზოგადოების მხრიდან ადგილობრივი თვითმმართველობის საჯარო მოხელეების ქონებრივი მდგომარეობის დეკლარაციების პირდაპირ გაცნობას.

 

გამჭვირვალობა

გამჭვირვალობის პრინციპი აუცილებელია, იმის უზრუნველსაყოფად, რომ ისინი, რომლებზეც საჯარო დაწესებულებების მიერ მიღებული გადაწყვეტილებები პირდაპირ გავლენას ახდენენ, ფლობდნენ ყოვლისმომცველ ინფორმაციას ცალკეული პოლიტიკის შედეგების, ასევე, იმ პროცესების შესახებ, რომლითაც მიიღება ეს გადაწყვეტილებები. სამთავრობო პოლიტიკის, პროგრამებისა და საქმიანობის შესახებ საჯარო ინფორმაციის ხელმისაწვდომობა საშუალებას აძლევს მოქალაქეებს და ადგილობრივ თემებს მკაფიოდ ჰქონდეთ გააზრებული  მთავრობის საქმიანობა, გააკეთონ ინფორმირებული არჩევანი, ხოლო შემდგომ ჩაერთონ ადგილობრივი გადაწყვეტილებების მიღების პროცესში. აგრეთვე, გამჭვირვალობის პრინციპი არჩევითი თანამდებობის პირებს, მთავრობის წევრებსა და ოპოზიციას საშუალებს აძლევს, მიიღონ ინფორმირებული გადაწყვეტილებები, განახორციელონ ეფექტური კონტროლი და პასუხისმგებლობა დააკისროს მთავრობას მათ ქმედებებზე. გარდა ამისა, ინფორმაციის ხელმისაწვდომობა მნიშვნელოვანია ჟურნალისტებისა და სამოქალაქო საზოგადოების წარმომადგენლებისთვის, რათა ეფექტურად განახორციელონ საზედამხედველო ფუნქციები და გახადონ მთავრობა ანგარიშვალდებული.

ადგილობრივმა ხელისუფლებამ უნდა უზრუნველყოს ინფორმაციის ხელმისაწვდომ ფორმატში არსებობა და საზოგადოებისთვის დროულად მიწოდება. საჯარო ინფორმაციის ხელმისაწვდომობის საკითხის განხილვისას ღია მონაცემების მნიშვნელობაც მკაფიოდ უნდა იყოს ხაზგასმული. ეს მოქალაქეებს და დაინტერესებულ მხარეებს საშუალებას აძლევს ინფორმირებული პოზიციიდან მიიღონ მონაწილეობა გადაწყვეტილების მიღების პროცესში და მთავრობის პოლიტიკისა და გადაწყვეტილებების განხორციელების მონიტორინგი და შეფასება აწარმოონ, რათა საჯარო მოხელეები პასუხისმგებელნი იყვნენ თავიანთ ქმედებებზე. გამჭვირვალობა მიიღწევა მექანიზმების მთელი რიგით, რაც ემყარება მოქალაქეთა ინფორმაციის ხელმისაწვდომობის უფლებას. ეს მოიცავს მაღალი თანამდებობის პირებისა და არჩევითი თანამდებობის პირების ქონებისა დეკლარაციისა და ინფორმაციის გამოქვეყნების სისტემას ხელმისაწვდომ და ღია მონაცემთა ფორმატებში.

Open Knowledge Foundation-ის განმარტების თანახმად, „ღია არის მონაცემები, რომელთა გამოყენება, ხელახალი შექმნა და გავრცელება შეუძლია ყველას." აქედან გამომდინარე, ღია მონაცემების კონცეფცია სცდება საჯარო ინფორმაციის ხელმისაწვდომობას და აქცენტს მის გამოყენებაზე აკეთებს, საიდანაც წარმოიქმნება დამატებითი ეკონომიკური, სოციალური და პოლიტიკური სარგებელი. ამისათვის, გამოქვეყნებული მონაცემები უნდა იყოს სრული, მუდმივი, არა-ექსკლუზიური, დაუპატენტებელი და დისკრიმინაციისგან დაცლილი, ასევე - პირველადი წყაროს მიერ დროულად უზრუნველყოფილი და ელექტრონულად დამუშავებად ფორმატში წარმოდგენილი.[i]

საჯარო ინფორმაციაზე ხელმისაწვდომობის შეზღუდვა უარყოფითად აისახება საზოგადოების საჯარო დაწესებულებების მიმართ ნდობაზე, ზრდის პოტენციურ კორუფციულ რისკებს და ზღუდავს სხვადასხვა დაინტერესებული მხარეების მიერ მთავრობის საქმიანობის მონიტორინგის. ის ასევე აფერხებს მოქალაქეებისა და დაინტერესებული მხარეების ძალისხმევას მონაწილეობა მიიღონ პოლიტიკის შემუშავებაში და მტკიცებულებებზე დაფუძნებული - პოზიტიური ცვლილებებისთვის განკუთვნილი რეკომენდაციების შემუშავების შესაძლებლობას. პრაქტიკით დასტურდება, რომ ინფორმაციის ხელმისაწვდომობის საკანონმდებლო ბაზისა და მისი სათანადოდ აღსრულების მექანიზმების არსებობა მოქალაქეთათვის ინფორმაციის ხელმისაწვდომობის გარემოს შექმნის კრიტიკულ კომპონენტს წარმოადგენს.

სახელმწიფო შესყიდვები კორუფციის მიმართ ერთ-ერთ ყველაზე მოწყვლად სფეროდ განიხილება. ის გლობალური  მთლიანი შიდა პროდუქტის დაახლოებით 12 პროცენტს შეადგენს, ხოლო მაღალი შემოსავლის მქონე ქვეყნებში საქონლისა და მომსახურების შესყიდვა შეადგენს მთლიანი სახელმწიფო ხარჯების მესამედს. ამრიგად, სახელმწიფო შესყიდვები კორუფციის, ფარული გარიგებებისა და სხვა უკანონო პრაქტიკის გავრცელების მნიშვნელოვანი არეალია.  სახელმწიფო შესყიდვებთან დაკავშირებული კორუფციული რისკების თავიდან ასაცილებლად, ასევე შესყიდვების სატენდერო პროცედურებისთვის, საჯარო უწყებები ხშირად ღია მონაცემთა პრინციპზე დაფუძნებულ ელექტრონულ საშუალებებსა და პლატფორმებს იყენებენ. ღია კონტრაქტებთან ერთად (სადაც ტენდერები და კონტრაქტები საჯაროა), შესყიდვების პროცესის ხელმისაწვდომობის ზრდა უფრო მეტ დაინტერესებულ პირს აძლევს მონაწილეობის საშუალებას და ამცირებს არაკონკურენტული პრაქტიკისა და ქრთამის აღების შესაძლებლობას.

გამჭვირვალობის კიდევ ერთ მნიშვნელოვან კომპონენტს პოლიტიკური პარტიებისა და საარჩევნო კამპანიის დაფინანსების ღიაობა წარმოადგენს, რამდენადაც ამომრჩევლისთვის ინფორმირებული გადაწყვეტილებების მისაღებად  არსებითია იმის ცოდნა, თუ საიდან მოდის და როგორ იხარჯება არსებული რესურსი და თუ რომელი ფინანსური, პოლიტიკური თუ სხვა ინტერესები უჭერს მხარს კონკრეტულ კანდიდატებს ან პარტიებს. პოლიტიკური შემოწირულობების გამჭვირვალობა არჩევნებსა და პოლიტიკაში უკანონო შემოსავლების წინააღმდეგ პრევენციულ ხასიათს ატარებს.

დაბოლოს, სახელმწიფო რესურსების ეკონომიურად, ეფექტურად და ეფექტიანად გამოყენებისთვის საჭიროა გარე აუდიტზე პასუხისმგებელი ორგანოს დამოუკიდებლობისა და ინსტიტუციური შესაძლებლობების განვითარების უზრუნველყოფა. გარდა ამისა, ფართო საზოგადოებას უნდა მიეცეს აუდიტორის მიერ მომზადებული ანგარიშებისა და ძირითადი რეკომენდაციების გაცნობის შესაძლებლობა. გარე აუდიტის როლი კრიტიკულად მნიშვნელოვანია საჯარო სექტორში არსებული ძირითადი გამოწვევების დასადგენად, საჯარო დაწესებულებების საქმიანობის - მათი გამჭვირვალობის გასაუმჯობესებლად, აგრეთვე, მტკიცებულებებზე დაფუძნებული პოლიტიკის შესამუშავებლად.



[i] დამატებითი ინფორმაციისთვის, გთხოვთ, გაეცნოთ შემდეგ პუბლიკაციებს:

Larry Lessig, Open Government Data principles.

Vivek Kundra, 10 Principles for Improving Federal Transparency

United Kingdom’s Public Data Principles



ზოგადი ადგილობრივი კონტექსტი

ბოლო ორი ათწლეულის მანძილზე, საქართველომ,  კარგი მმართველობისა და გამჭვირვალობის რეფორმების თვალსაზრისით, მნიშვნელოვან პროგრესს მიაღწია. საერთაშორისო კვლევებიც ცხადყოფს, რომ ქვეყანამ ეფექტურად გაართვა თავი წვრილმან კორუფციასთან ბრძოლას და ამჟამად აგრძელებს საჭირო რეფორმების განხორციელებას მაღალი დონის კორუფციის აღმოსაფხვრელად, რაც დემოკრატიული სისტემების კონსოლიდაციას და გაძლიერებას უწყობს ხელს. ამ პროცესში უმნიშვნელოვანესია ადგილობრივი მუნიციპალიტეტების ჩართულობა, მათ მიერ გაწეული ძალისხმევა, აქტიური მონაწილეობა და ადგილობრივი საჯარო მოხელეებისთვის, აგრეთვე გადაწყვეტილების მიმღები პირებისთვის გამოცდილების გაზიარება.

ადგილობრივ დონეზე კარგი მმართველობის სტანდარტების დანერგვა საქართველოს დეცენტრალიზაციის სტრატეგიის (2020-2025) ერთ-ერთი მნიშვნელოვან კომპონენტს წარმოადგენს. დოკუმენტის მესამე სტრატეგიული მიზანი - სანდო, ანგარიშვალდებული, გამჭვირვალე და შედეგზე ორიენტირებული ადგილობრივი თვითმმართველობის ჩამოყალიბება - შემდეგ მნიშვნელოვან ამოცანებს მოიცავს:

1. ადგილობრივ დონეზე მართვისა და ხარისხიანი მომსახურების მიწოდების ეფექტიანი და ინოვაციური სისტემების დანერგვა;

2. გამჭვირვალობისა და ანგარიშვალდებულების მაღალი სტანდარტის დანერგვა;

3. ადგილობრივი თვითმმართველობის მიერ გადაწყვეტილებების მიღებისა და განხორციელების პროცესში მაღალი ხარისხის ჩართულობის ხელშეწყობა;

4. ადგილობრივი განვითარების დაგეგმვის და კოორდინაციის სისტემის შექმნა.

გარდა ამისა, ადგილობრივი თვითმმართველობის გაძლიერება საჯარო მმართველობის რეფორმის ერთ-ერთ ამოცანას წარმოადგენს, რომელიც ასევე თანხვედრაშია საქართველო-ევროკავშირის ასოცირების დღის წესრიგთან.

ბოლო წლებში ადგილობრივი მუნიციპალიტეტები კარგი მმართველობის სხვადასხვა ადგილობრივ და საერთაშორისო ინიციატივებში აქტიურად ჩაერთნენ. კერძოდ, რამდენიმე მუნიციპალიტეტი ღია მმართველობის პარტნიორობას (OGP) შეუერთდა და ეროვნული სამოქმედო გეგმის ფარგლებში სხვადასხვა ვალდებულებაც აიღო. გარდა ამისა, 2016 წლიდან თბილისის მერია OGP-ის ლოკალური პროგრამის ფარგლებში ღია მმართველობის პარტნიორობის საკუთარ სამოქმედო გეგმებს ახორციელებს. დამატებით, 2020 წელს, OGP-ის ლოკალურ პროგრამას სამი მუნიციპალიტეტი - ახალციხემ, ხონმა და ოზურგეთმა - შეუერთდა, რომლებმაც ასევე აიღეს ვალდებულება შეიმუშაონ თავიანთი პირველი ღია მმართველობის პარტნიორობის სამოქმედო გეგმები. გარდა ამისა, 2015 წლიდან, საქართველოს ეროვნული ანტიკორუფციული სტრატეგიით განისაზღვრა მუნიციპალიტეტების ანტიკორუფციული პრიორიტეტები და ღონისძიებები. კერძოდ, 2019-2020 წლების ანტიკორუფციული სტრატეგია და მისი სამოქმედო გეგმა, სხვა ვალდებულებებთან ერთად, მიზნად ისახავს მუნიციპალიტეტებში კეთილსინდისიერების, ღიაობის, ანგარიშვალდებულების და გამჭვირვალობის პრინციპების გაძლიერებას. ამ მიზნით სამოქმედო გეგმა ადგენს სტრატეგიებისა და აქტივობების შემუშავებას, რაც ასევე ეხმიანება ეკონომიკური თანამშრომლობისა და განვითარების ორგანიზაციის ანტიკორუფციული ქსელის (OECD-ACN) რეკომენდაციას, რომელიც ქვეყანაში კარგი მმართველობის პრინციპების გაუმჯობესებას ემსახურება.

ინფორმაციის ხელმისაწვდომობა

ინფორმაციასთან წვდომა მოქალაქეთა მიერ საჯარო მოხელეებისგან ინფორმაციის მოთხოვნისა და მიღების იურიდიული უფლებაა. ის ხშირად რეგულირებულია ინფორმაციის თავისუფლების შესახებ კანონმდებლობით. როგორც გამოხატვის თავისუფლების განუყოფელი ნაწილი, ინფორმაციის ხელმისაწვდომობა ადამიანის უფლებაა. ყველას უნდა ჰქონდეს უფლება მიიღოს ინფორმაცია საჯარო დაწესებულებებიდან და საჯარო უწყებებიდან მაქსიმალური გამჟღავნების პრინციპის შესაბამისად, რომელიც ექვემდებარება მხოლოდ ვიწრო, მკაფიოდ განსაზღვრულ გამონაკლისებს,. თავის მხრივ, გამონაკლისები მათი დაწესების ინტერესის პროპორციული უნდა იყოს (მაგ. უსაფრთხოების საფუძველი ან მონაცემთა კონფიდენციალურობა). იხილეთ მეტი აქ და აქ.

საერთაშორისო სტანდარტები

ინფორმაციის ხელმისაწვდომობა ხელს უწყობს ანგარიშვალდებულებას, ხელისუფლების კონტროლსა და კორუფციის მონიტორინგს. ინფორმაციის ხელმისაწვდომობას დიდი მნიშვნელობა აქვს გადაწყვეტილების მიღების პროცესში მოქალაქეთა ინფორმირებული მონაწილეობის უზრუნველყოფის კუთხით, შესაბამისად, ფუნდამენტურია დემოკრატიის ეფექტური ფუნქციონირებისთვის. ინფორმაციის თავისუფლება აძლიერებს სამოქალაქო საზოგადოებას ადგილობრივი ხელისუფლების მონიტორინგსა და კონტროლის კუთხით. ინფორმაციის ხელმისაწვდომობა ემსახურება საჯარო მოხელეების მიერ უფლებამოსილების ბოროტად გამოყენების პრევენციას და ინფორმირებული საჯარო დებატების გამართვის საშუალებას.

ინფორმაციის მაქსიმალური მოცულობის პროაქტიული გამოქვეყნება ყველაზე ხელმისაწვდომ ფორმატებში მოქალაქეებისა და დაინტერესებული მხარეების მიერ ინფორმაციის გაცემის შესახებ ინდივიდუალური მოთხოვნის წარდგენის საჭიროების შემცირებას ემსახურება. გარდა იმისა, რომ ინფორმაციის მაქსიმალური რაოდენობა ელექტრონულად გამოქვეყნდეს, ადგილობრივმა ხელისუფლებამ პრიორიტეტი უნდა მიანიჭოს მუნიციპალიტეტებში ინფორმაციის თავისუფლების ოფიცრების დანიშვნას. ოფიცრებმა უნდა მოამზადონ და გამოაქვეყნონ დეტალური რეკომენდაციები როგორც მოქალაქეებისთვის, ასევე ადგილობრივი ხელისუფლებისთვის, მათ შორის გასაჩივრების პროცესის შესახებ იმ შემთხვევაში, თუ ინფორმაციის მოთხოვნა არ დაკმაყოფილდება. ასევე, მნიშვნელოვანია მოქალაქეებისა და დაინტერესებული მხარეების ინფორმაციის მოთხოვნის გაანალიზება, განსაკუთრებით ტენდენციებისა და დუბლირების გამოვლენა, რათა შემდგომში ხელისუფლებამ შეძლოს ასეთი ინფორმაციის პროაქტიულად გაცემა.

ინფორმაციის ხელმისაწვდომობა კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლის მთელი რიგი კონვენციებისა და სტანდარტების ის ფუნდამენტური კომპონენტია, რომელიც წინამდებარე სახელმძღვანელოშია მოცემული. ის საფუძვლად უდევს ევროკავშირის ადამიანთა უფლებების დაცვის შესახებ მთელ რიგ დოკუმენტებს. ქვემოთ მოცემული ეხება კონკრეტულად ინფორმაციაზე წვდომას:


ადგილობრივი კონტექსტი

ინფორმაციის ხელმისაწვდომობა, როგორც ადამიანის ფუნდამენტური უფლება საქართველოში აღიარებული და უზრუნველყოფილია სახელმწიფო ინსტიტუტებისა და სამოქალაქო საზოგადოებრივი ორგანიზაციების მიერ. საჯარო ინფორმაციის ხელმისაწვდომობის უფლება დაცულია როგორც საქართველოს კონსტიტუციის მე-18 მუხლით, ასევე საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის III თავით. ინფორმაციის ხელმისაწვდომობა არის გამჭვირვალობის უზრუნველყოფის ერთ-ერთი ყველაზე მნიშვნელოვანი საშუალება. მიუხედავად ამისა, სახელმწიფო სერვისების კმაყოფილების კვლევის მიხედვით, 2017 წელს, ინფორმაცია საჯარო დაწესებულებებიდან გამოკითხულ მოქალაქეთა მხოლოდ 2%-მა მოითხოვა.

რამდენადაც გამჭვირვალობასა და ინფორმაციის ხელმისაწვდომობას გადამწყვეტი მნიშვნელობა ენიჭება სამოქალაქო ჩართულობის წახალისებისა და კარგი მმართველობის პრინციპების განმტკიცების მიმართულებით, ღია მმართველობის პარტნიორობის (OGP) საქართველოს 2018-2019 წლების სამოქმედო გეგმა უზრუნველყოფს ადგილობრივ დონეზე მოსახლეობის შეუზღუდავ წვდომას საჯარო ინფორმაციაზე.

საჯარო ინფორმაციის პროაქტიული გამოქვეყნება საქართველოს მხრიდან ღია მმართველობის პარტნიორობის ფარგლებში გათვალისწინებულ ერთ-ერთ უმნიშვნელოვანეს ვალდებულებას წარმოადგენს. OGP-ის სამოქმედო გეგმების შესაბამისად, მუნიციპალიტეტების მხრიდან ელექტრონული მექანიზმების განვითარებისა და ინფორმაციის იოლად აღქმად ფორმატში გამოქვეყნების თვალსაზრისით აღებული ვალდებულებები, ხელს უწყობს ადგილობრივი ხელისუფლების გამჭვირვალობისა და ანგარიშვალდებულების ამაღლებას. აღსანიშნავია, რომ ადგილობრივი თვითმმართველობის ინდექსის თანახმად, 2019 წელს საქართველოს მუნიციპალიტეტების ერთიანი ეროვნული შეფასების შედეგები იყო საკმაოდ დაბალი. შეფასების 0-100%-იან სკალაზე, მუნიციპალიტეტების საშუალო შედეგი 28% გახლდათ (25% მერიების / მუნიციპალიტეტების საშუალო შედეგი; 31% საკრებულოების საშუალო შედეგი).

ამ თვალსაზრისით, მუნიციპალურ დონეზე ღიაობისა და საჯარო ინფორმაციაზე ხელმისაწვდომობის გაძლიერების მიზნით, OGP თბილისის სამოქმედო გეგმა 2018-2020 ითვალისწინებს მუნიციპალური ელექტრონული რესურსების გაუმჯობესებას თბილისის მერიის ღია მონაცემების ვებ-პორტალის შექმნის მეშვეობით. განსაკუთრებით, თბილისის ღია მმართველობის პარტნიორობის 2018-2020 წლების სამოქმედო გეგმის მეხუთე ვალდებულება, რომელიც მიზნად ისახავს თბილისის მერიის ვებ-გვერდის განახლებას მოქალაქეებისათვის საჯარო მონაცემებზე ხელმისაწვდომობის ამაღლების მიზნით. ადგილობრივ დონეზე გადაწყვეტილების მიღების პროცესში მოქალაქეთა ჩართულობის ხელშეწყობისათვის, თბილისის ვებ-გვერდის ახალი ვერსია მოხმარებელს სთავაზობს პროაქტიული გამოქვეყნების პორტალსა და საჯარო ინფორმაციის გამოწერის ელექტრონულ მექანიზმს.

 


კანონმდებლობა

საქართველოს კონსტიტუციის 18-ე მუხლი ადგენს, რომ საქართველოს ყოველ მოქალაქეს გააჩნია იმ ოფიციალურ დოკუმენტაციასთან წვდომის უფლება, რომელიც შენახულია საჯარო დაწესებულებებში, თუ ისინი არ შეიცავენ საიდუმლო, პირად ან კომერციულ ინფორმაციას. საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის III თავი ადგენს საჯარო დაწესებულებიდან ინფორმაციის გამოთხოვის პროცედურებს (როგორც ცენტრალური, ასევე მუნიციპალური უწყებებიდან). კოდექსის მიხედვით, საჯარო ინფორმაცია უნდა გაიცეს დაუყოვნებლივ ან არაუგვიანეს 10 კალენდარული დღისა - იმ შემთხვევებში, თუ მისი მოძიება დამატებით ძალისხმევას მოითხოვს. თუ ინფორმაციის გამოთხოვაზე არის მიღებული უარი, პირებს აქვთ უფლება, გაასაჩივრონ გადაწყვეტილება ორგანიზაციის შიგნით და შემდეგ სასამართლოში, გადაწყვეტილების მიღებიდან 30 დღის ვადაში.

2013 წლიდან ცენტრალურმა და მუნიციპალურმა საჯარო დაწესებულებებმა მიიღეს საჯარო ინფორმაციის პროაქტიული გამოქვეყნების პროცედურები და რეგულაციები და დაადგინეს დაწესებულების ვებგვერდზე სავალდებულო წესით გამოსაქვეყნებელი ინფორმაციის ჩამონათვალი რომელსაც პერიოდულად აახლებენ.

 


გაიდლაინები

ამჟამად, არ არსებობს ერთიანი ოფიციალური გზამკვლევი საქართველოში ინფორმაციის ხელმისაწვდომობაზე. მიუხედავად იმისა, რომ ცალკეულ საჯარო დაწესებულებების ვებგვერდებზე განთავსებულია მოკლე ინსტრუქციები საჯარო ინფორმაციის მოთხოვნასთან დაკავშირებით, აღნიშნული ძირითადად კანონის მოთხოვნების დუბლირებას წარმოადგენს. მიუხედავად ამისა, გზამკვლევები შექმნილია სამოქალაქო საზოგადოების მიერ, სადაც გათვალისწინებულია ისეთი ინფორმაცია როგორიცაა:  საჯარო ინფორმაციის ბუნება, საჯარო ინფორმაციის გამოთხოვის პროცედურები, უფლების დაცვის იურიდიული საშუალებები და პრაქტიკული რეკომენდაციები ინფორმაციის მოძიების  თაობაზე. გზამკვლევების ზოგიერთი რეკომენდაცია მოიცავს:

  • რეგულაციების მიღებას საჯარო ინფორმაციის სამართავად;
  • ელექტრონული მმართველობის სისტემების გამოყენებას;
  • ისეთი ელექტრონული სისტემების შემუშავებას, რომლებიც უზრუნველყოფს საჯარო ინფორმაციაზე ელექტრონულ წვდომას;
  • ინფორმაციის მოთხოვნის მიმართულებების ანალიზს; და
  • საჯარო დაწესებულებაში ინფორმაციის თავისუფლების მზარდ როლზე ხაზგასმას.

 


კარგი პრაქტიკა

არსებობს მთელი რიგი საჯარო დაწესებულებები, რომლებსაც მუდმივად კარგი შედეგები აქვთ საჯარო ინფორმაციის ხელმისაწვდომობის რეიტინგში. ბოლო 10 წლის მანძილზე სტატისტიკის ეროვნული სამსახური, საქართველოს სახალხო დამცველი და სახელმწიფო ინსპექტორის სამსახური 100%-იანი ხელმისაწვდომობით ლიდერობენ საჯარო ინფორმაციის ხელმისაწვდომობის რეიტინგში. 2020 წლის ანგარიშის მიხედვით, 285 საჯარო დაწესებულებიდან 19-მა ორგანიზაციამ მიიღო 100%-იანი ქულა რეიტინგში. რაც შეეხება ადგილობრივი თვითმმართველი ორგანოების შედეგებს, მხოლოდ 7 მუნიციპალიტეტის საკრებულომ (ფოთო, ხობი, ქარელი, ჭიათურა, ხაშური, თელავი და ზუგდიდი) მიიღო უმაღლესი შეფასება (100%)  მთელ რიგ მოთხოვნებში - პასუხის სრულყოფილად და შესაბამის დროში გაცემის გამო. აღსანიშნავია, რომ რეიტინგის პირველ ათეულში ვერცერთი მერია ვერ მოხვდა, შესაბამისად არცერთი მუნიციპალიტეტის მერიას 2020 წელს IDFI-ს ყველა მოთხოვნაზე სრულყოფილი პასუხი არ გაუცია. ანგარიშის თანახმად, 2020 წელს ქალაქ თბილისის საკრებულოს ინფორმაციის ხელმისაწვდომობის მაჩვენებელი წინა წელთან შედარებით მცირედით გაუმჯობესდა და 91,67% შეადგინა, ხოლო თბილისის მერიის შემთხვევაში 7,1%-ით გაუარესდა და 70,45% შეადგინა.

გარდა ამისა, 2017 წელს, მუნიციპალიტეტების გამჭვირვალობისა და ანგარიშვალდებულების შეფასების მიზნით, ადგილობრივი სამოქალაქო საზოგადოების ორგანიზაციების[i] მიერ ადგილობრივი თვითმმართველობის ინდექსი (LSG Index) დაინერგა. საქართველოს მუნიციპალიტეტების გამჭვირვალობისა და ანგარიშვალდებულების 2019 წლის ეროვნული შეფასების შედეგების მიხედვით, შეფასების 100%-იან სკალაზე მუნიციპალიტეტების საშუალო შედეგი 28%-ია, რაც 7%-ით აღემატება 2017 წლის ანალოგიურ მაჩვენებელს (21%). ყველაზე მაღალი მაჩვენებელი ბათუმის მუნიციპალიტეტმა მიიღო - 61%, რაც 11%-ით აღემატება რუსთავის, როგორც 2017 წელს საუკეთესო შედეგის მქონე მუნიციპალიტეტის მაჩვენებელს. გარდა ბათუმისა, გამჭვირვალობის ყველაზე მაღალი შედეგის მქონე ხუთ მუნიციპალიტეტს შორის მოხვდნენ: რუსთავი (57%), ლაგოდეხი (56%), ზუგდიდი (55%) და თეთრიწყარო (52%).

გარდა თემატური ბლოკებისა, LSG ინდექსი მუნიციპალური ორგანოების მიერ თავიანთ ვებგვერდზე საჯარო ინფორმაციის პროაქტიულად გამოქვეყნების ხარისხსაც აფასებს. 2019 წლის შეფასებით, მუნიციპალიტეტების საჯარო ინფორმაციის პროაქტიული გამოქვეყნების საერთო მაჩვენებელი 25%-ს შეადგენს, რაც 6%-ით აღემატება 2017 წლის შეფასების ანალოგიურ მაჩვენებელს. წინა შეფასების მსგავსად (2017), ყველაზე ცუდი პრაქტიკა მუნიციპალიტეტის ადმინისტრაციული ხარჯების და წილობრივი მონაწილეობით დაფუძნებული ან მმართველობაში მყოფი იურიდიული პირების შესახებ ინფორმაციის გამოქვეყნების ნაწილში ფიქსირდება.



[i] ადგილობრივი თვითმმართველობის ინდექსის პლატფორმა შეიქმნა - პროექტის „ღია და ანგარიშვალდებული თვითმმართველობებისათვის - მუნიციპალიტეტებში გამჭვირვალობისა და მოქალაქეთა ჩართულობის ეროვნული შეფასება“ - ფარგლებში, კონსულტაციის და ტრენინგის ცენტრის (CTC), ინფორმაციის თავისუფლების განვითარების ინსტიტუტისა (IDFI) და მმართველობითი სისტემების განვითარების ცენტრის (MSDC) მიერ, ფონდი ღია საზოგადოება საქართველოს (OSGF) ფინანსური მხარდაჭერით, ხელმისაწვდომია აქ.

 

ღია მონაცემები

ღია მონაცემები არის მონაცემთა და ინფორმაციის გამოქვეყნება იმ ფორმატით, რომლის გამოყენება, მოდიფიცირება და გაზიარება თავისუფლად არის შესაძლებელი. ეთგო (OECD) აცხადებს, რომ ღია მონაცემები არის "პოლიტიკის დოკუმენტების ნაკრები, რომელიც ხელს უწყობს გამჭვირვალობას, ანგარიშვალდებულებას და ღირებულებების შექმნას სახელისუფლებო მონაცემების  ყველასთვის ხელმისაწვდომობის გზით." მონაცემების გენერირების საშუალებით და თანამდებობის პირების ქმედებების ხელმისაწვდომობის გზით, ხელისუფლება მოქალაქეების მიმართ ხდება მეტად გამჭვირვალე და ანგარიშვალდებული. ეს ასევე ეხმარება ბიზნესის ზრდას, მოქალაქეებზე კონცენტრირებული სერვისების განვითარებას და უზრუნველყოფს კვლევისა და ინოვაციის მიზნით საჯარო დაწესებულებების, კერძო სექტორისა და სამოქალაქო სექტორისთვის მნიშვნელოვან მონაცემებზე წვდომას.

საერთაშორისო სტანდარტები

ერთი ფანჯრის სისტემით ღია მონაცემების პოპულარიზაციას შეუძლია კიდევ უფრო გაზარდოს მონაცემთა თავსებადობის ფარგლები ძიებისა და ანალიზის თვალსაზრისით. შედეგად, შესაძლებელია მომსახურების მიწოდების ეფექტურობისა და ფარგლების გაუმჯობესება და კორუფციის შემცირება. დაინტერესებულ მხარეების, მედიას, ბიზნესსა და ფართო საზოგადოების ცნობიერების ამაღლების შედეგად შეიძლება გაძლიერდეს ეფექტური თანამშრომლობა სხვადასხვა დაინტერესებულ მხარეებს შორის და გააუმჯობესოს გადაწყვეტილებები ტრანსპორტის, რეკრეაციული ობიექტების, პარკირების ზონების, ჯანდაცვის სერვისების და მრავალი სხვა მიმართულებით.

მნიშვნელოვანია თანმიმდევრული სტანდარტების მიღება ყველა ღია მონაცემისთვის, რათა უზრუნველყოს მონაცემთა მაქსიმალური თავსებადობა და ძებნის შესაძლებლობა. ადგილობრივმა ხელისუფლებამ ასევე უნდა უზრუნველყოს მუნიციპალიტეტის ღია მონაცემების გამოქვეყნება კვალიფიციური პერსონალის მიერ და შესაბამისი თანამშრომლების  ღია მონაცემთა სტანდარტებში გადამზადება.

ღია მონაცემები შედარებით ახალი მოვლენაა, რომლის უნივერსალური სტანდარტიც არ არსებობს.  თუმცა, შესაძლოა რამდენიმე სასარგებლო გზამკვლევს დავეყრდნოთ:


ადგილობრივი კონტექსტი

საქართველოში ღია მონაცემები მუშავდება როგორც საჯარო დაწესებულებების, ასევე, სამოქალაქო საზოგადოების ორგანიზაციების მიერ. მიუხედავად ამისა, ღია მონაცემებს კვლავ ცალკეული ორგანიზაციები აწარმოებენ და მანქანა-კითხვადი მონაცემები შეზღუდულად არის წარმოდგენილი. საქართველოს მთავრობამ გარკვეული ნაბიჯები გადადგა ღია მონაცემების ხელმისაწვდომობის უზრუნველსაყოფად, მაგალითად, შექმნა ღია მონაცემთა პორტალი (data.gov.ge). პორტალში წარმოდგენილია ინფორმაცია სხვადასხვა საჯარო დაწესებულების შესახებ ღია მონაცემების სახით, მათ შორის შესყიდვებისა და სახელმწიფო ხარჯების შესახებ. პორტალს ადმინისტრირებას უწევს საქართველოს იუსტიციის სამინისტროს მმართველობის სფეროში მოქმედი საჯარო სამართლის იურიდიული პირი - ციფრული მმართველობის სააგენტო (მანამდე, მონაცემთა გაცვლის სააგენტო). თუმცა, გამომდინარე იქიდან, რომ საჯარო დაწესებულებებს მათ საკუთრებაში არსებული მონაცემთა ბაზების განთავსების ვალდებულება არ გააჩნიათ, ბოლო ოთხი წლის მანძილზე პორტალზე მხოლოდ 173 მონაცემთა ბაზა გამოქვეყნდა.

ღია მონაცემების ფორმატმა საშუალება მისცა სამოქალაქო საზოგადოებას, რომ გამოიყენონ ინფორმაცია ანალიტიკური მიზნებისა და ფართო საზოგადოებისათვის სასარგებლო ინოვაციური ინსტრუმენტების შესაქმნელად; თუმცა, ღია მონაცემების ხელმისაწვდომობასთან დაკავშირებული ცნობიერება დაბალია, რაც წარმოადგენს ასეთი მონაცემების გამოყენებისათვის დამატებით შემზღუდველ გარემოებას.

ბოლო ორი წლის განმავლობაში მუნიციპალიტეტებმა მონაცემთა შეგროვებისა და გამოქვეყნების პრაქტიკის გასაუმჯობესებლად მნიშვნელოვანი ნაბიჯები გადადგეს. კერძოდ, ახალციხისა და ქუთაისის მუნიციპალიტეტებმა შეიმუშავეს და მიიღეს 2019-2020 წლების ღია მონაცემთა სტრატეგიები, ამასთან, 6 მუნიციპალიტეტი (გორის, ლაგოდეხის, ოზურგეთის, სენაკის, თელავისა და ზუგდიდის მუნიციპალიტეტები) ღია მონაცემთა მართვის პრაქტიკის მნიშვნელოვნად გაუმჯობესებას ამ ეტაპისთვის გეგმავს. არსებული გამოწვევების იდენტიფიცირება, მონაცემთა მართვის შიდა პროცედურების შემუშავება და მონაცემთა დამუშავებასა და გამოქვეყნებაზე პასუხისმგებელი საჯარო მოხელეების კვალიფიკაციის ამაღლება აღნიშნული გეგმის ნაწილია.

 


კანონმდებლობა

ამჟამად, საქართველოში არ არსებობს ეროვნული ან ადგილობრივი კანონმდებლობა ღია მონაცემების წარმოებისა და გამოყენების შესახებ. ინფორმაციის თავისუფლების შესახებ ახალი კანონპროექტი, რომლის საქართველოს პარლამენტში ინიცირებაც იგეგმება, ითვალისწინებს ღია მონაცემების განმარტების შემოტანას, რომლის საფუძველზეც საჯარო დაწესებულებებს მათ საკუთრებაში არსებული ღია მონაცემების ღია და მანქანა-კითხვად ფორმატში გამოქვეყნება დაევალებათ.

საერთო სტანდარტების არარსებობა არ ნიშნავს იმას, რომ ადგილობრივ ხელისუფლებას სჭირდება იურიდიული ჩარჩო მონაცემთა ღია მონაცემთა ფორმატში საწარმოებლად. ღია მონაცემების ფორმატით ინფორმაციის დამუშავება წახალისებულია  ადგილობრივი საჯარო დაწესებულებების მეტი გამჭვირვალობისთვის და არ ეყრდნობა რეგულაციებს.

 


გაიდლაინები

არ არსებობს საქართველოს საჯარო დაწესებულებების მიერ წარმოებული ღია მონაცემთა სახელმძღვანელო პრინციპები. მიუხედავად ამისა, სამოქალაქო საზოგადოების ორგანიზაციები აქტიურად მუშაობენ ღია მონაცემთა ხელმისაწვდომობის გაზრდისთვის. 2016 წელს, საქართველოში ღია მონაცემების ხელმისაწვდომობის შესახებ ჩატარებული კვლევის ფარგლებში შესწავლილ იქნა ღია მონაცემების როგორც ხელმისაწვდომობა, ისე მისი ხარისხი. კერძოდ, ადგილობრივ საჯარო ორგანიზაციებისთვის გაიცა რეკომენდაცია, რომ:

  • მოახდინონ მონაცემთა ბაზებისა და რეესტრების იმგვარად ფორმირება და მართვა, რომ შესაძლებელი გახდეს მათი გამოქვეყნება ღია მონაცემთა პორტალზე;
  • უზრუნველყონ განათლების, სოციალურ საკითხთა, ზონირების, რეკრეაციის, ტრანსპორტირების და ა.შ. მონაცემთა ბაზების ღია მონაცემების გამოქვეყნება;
  • გაზარდონ ღია მონაცემების ხელმისაწვდომობა ღია მონაცემთა ეროვნული პორტალის მეშვეობით; და,
  • შეიმუშაონ შიდა სასწავლო მოდული ღია მონაცემების წარმოებისა და გამოქვეყნების შესახებ.

ღია მონაცემების ხელმისაწვდომობისა და გამოყენების შესახებ 2018 წლის კვლევამ აჩვენა, რომ  ღია საჯარო მონაცემთა სიმწირეს შესაბამისი სამართლებრივი ჩარჩოს, აგრეთვე, საერთო სტანდარტებისა და აღსრულების ეფექტური მექანიზმების არარსებობა განაპირობებს.

 


კარგი პრაქტიკა

ღია მონაცემთა პორტალის - data.gov.ge-ს შემუშავება და გაშვება - შეიძლება შეფასდეს საუკეთესო ეროვნულ პრაქტიკად, რადგან ის უზრუნველყოფს ღია მონაცემების ერთიან სივრცეში განთავსებას და ხელს უწყობს როგორც ცენტრალურ, ასევე, ადგილობრივ საჯარო დაწესებულებებს,  წვლილი შეიტანონ პორტალის განვითარებაში. Data.gov.ge-ზე გამოქვეყნებულ ღია მონაცემთა სიმწირიდან გამომდინარე პორტალის გავლენის შეფასების შესაძლებლობა შეზღუდულია.  მუნიციპალურ ვებგვერდებზე არსებული ზოგიერთი ინფორმაცია ხელმისაწვდომია ღია მონაცემთა ფორმატში - უმეტესწილად Excel-ში. თუმცა ძალზე მნიშვნელოვანია, რომ მუნიციპალიტეტის პროაქტიულად გამოქვეყნებული ყველა ინფორმაცია ხელმისაწვდომი იყოს ღია მონაცემთა ფორმატში. გარდა ამისა, სასარგებლო იქნება შეფასების ჩატარება, თუ რა ინფორმაცია შეიძლება იყოს ხელმისაწვდომი ღია მონაცემების გამოქვეყნებისათვის.

კიდევ ერთ საუკეთესო პრაქტიკას საფუძველი სამოქალაქო საზოგადოების მხრიდან ჩაეყარა. კერძოდ, 2018 წელს შეიქმნა საქართველოს ღია მონაცემთა პორტალი (Data Lab). Data Lab-ის მეშვეობით მომხმარებლებს ხელი მიუწვდებათ არა მხოლოდ მონაცემებსა და ვიზუალიზაციის ძირითად საშუალებებზე, არამედ იმ რესურსებზე, რომელიც გამოიყენება მონაცემთა გასაანალიზებლად, მონაცემთა ვიზუალიზაციის შესაქმნელად, კვლევის ჩასატარებლად, აგრეთვე მობილური და სხვა ტიპის აპლიკაციების შესაქმნელად. უფრო კონკრეტულად, ვებგვერდი შეიცავს 180-ზე მეტი ცენტრალური თუ ადგილობრივი საჯარო დაწესებულებიდან მიღებულ დამუშავებულ მონაცემებს. 2021 წლის ივლისის მდგომარეობით, 1,390-ზე მეტი მონაცემთა ბაზა ხელმისაწვდომია ელექტრონულად დამუშავებად ფორმატებში (ძირითადად, Excel და CSV) და მოიცავს საჯარო პოლიტიკის საკითხებს, მათ შორის: საჯარო ადმინისტრირება და ადმინისტრაციული ხარჯები, ადგილობრივი მთავრობა, ეკონომიკა, ფინანსები, ჯანდაცვა, დანაშაულის სტატისტიკა, სოციალური საკითხები, განათლება, გარემოს დაცვა, ტრანსპორტი და საზოგადოება. Data Lab-ის მომხმარებლებს შესაძლებლობა ეძლევათ:

  • გაანალიზონ და დაამუშაონ მათთვის საინტერესო მონაცემები;
  • შექმნან მარტივი ვიზუალიზაცია;
  • ღია ფორმატში ჩამოტვირთონ მონაცემთა ბაზები;
  • მონაცემები გააზიარონ სოციალურ ქსელებსა და ვებგვერდებზე;
  • შექმნან ახალი აპლიკაციები.

პლატფორმას აქტიურად იყენებენ ჟურნალისტები, მკვლევარები, აქტივისტები, სტუდენტები და ღია მონაცემთა სპეციალისტები.

 

სახელმწიფო შესყიდვები

სახელმწიფო შესყიდვები წარმოადგენს პროცესს, რომლის გამოყენებითაც საჯარო დაწესებულებები, მათ შორის ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოები ახორციელებენ სამუშაოს, საქონლისა და მომსახურების შესყიდვას. იქიდან გამომდინარე, რომ სახელმწიფო შესყიდვები არის საჯარო სერვისების მიწოდების უმნიშვნელოვანესი ნაწილი ადგილობრივ და რეგიონულ დონეზე, ის პირდაპირ უკავშირდება კარგი მმართველობის პრინციპს.

საერთაშორისო სტანდარტები

ვინაიდან შესყიდვები მოიცავს სახელმწიფო ხარჯების დიდ ნაწილს და საჯარო რესურსების კერძო სექტორსა თუ არაკომერციულ ორგანიზაციებზე გადაცემას, ის განსაკუთრებით დაუცველია კორუფციის მიმართ. სახელმწიფო შესყიდვების გზით საჯარო დაწესებულებები განკარგავენ საჯარო ფინანსების მნიშვნელოვან ნაწილს, რომელიც მიეწოდება კერძო სექტორს ან არაკომერციულ იურიდიულ პირებს. შესაბამისად, სახელმწიფო შესყიდვების სფერო განსაკუთრებით მოწყვლადია კორუფციის წინაშე. აუცილებელია საჯარო დაწესებულებებმა  გაზარდონ სახელმწიფო შესყიდვების გამჭვირვალობა ახალი ტექნოლოგიების გამოყენებით და ხელი შეუწყონ ახალი დაინტერესებული პირების სატენდერო პროცესში ჩართვას იმ დათქმით, რომ თავისუფალი და სამართლიანი კონკურენცია უზრუნველყოფილია. ყველა ტენდერის საერთო ონლაინ პლატფორმაზე გამოქვეყნებით, გამოუქვეყნებელი ტენდერების და პირდაპირი შესყიდვების შემთხვევები მინიმუმამდე შემცირდება. ღია შესყიდვებისა და ღია ტენდერის პროცედურების გამოყენება ასევე იძლევა პროცესზე უფრო დეტალურად დაკვირვების საშუალებას, რაც კიდევ უფრო ამცირებს კორუფციული პრაქტიკის ფარგლებს. შესყიდვების ღიაობა, ასევე, შეასრულებს პრევენციულ როლს, რადგან საჯარო მოხელეები თავს შეიკავებენ შესყიდვის პროცესის მანიპულირებისგან როდესაც ეცოდინებათ, რომ პროცესის ყველა დეტალი გასაჯაროებულია.

ადგილობრივმა ხელისუფლებამ უნდა უზრუნველყოს სახელმწიფო შესყიდვების კანონმდებლობის შესაბამისობის მონიტორინგის ყოვლისმომცველი სისტემისა და საჩივრების განხილვის საპასუხისმგებლო მექანიზმის არსებობა, მათ შორის სწრაფი და ამომწურავი პასუხების შესაძლებლობა. მათ ასევე უნდა გააკონტროლონ კონტრაქტების შესრულება, განსაკუთრებით, ვადების გახანგრძლივება და ხარჯების ზრდა, რათა დარწმუნდნენ, რომ ფასისა და ხარისხის თანაფარდობა  დაცულია.

სახელმწიფო შესყიდვებს შემდეგი საერთაშორისო კონვენციები და სტანდარტები ეხება:


ადგილობრივი კონტექსტი

სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტო არის დამოუკიდებელი საჯარო სამართლის იურიდიული პირი (სსიპ), რომელიც ახორციელებს საზედამხედველო ფუნქციებს სახელმწიფო შესყიდვების პროცესში სამართლიანობისა და ლეგიტიმურობის უზრუნველსაყოფად. სააგენტოს თავმჯდომარეს თანამდებობაზე ნიშნავს და თანამდებობიდან ათავისუფლებს საქართველოს პრემიერ-მინისტრი, საქართველოს მთავრობა კი ამტკიცებს სააგენტოს სტრუქტურას და ახორციელებს სახელმწიფო კონტროლს მის საქმიანობაზე. ადგილობრივ დონეზე სახელმწიფო შესყიდვები ხორციელდება მერიების მიერ სახელმწიფო შესყიდვების ერთიანი ელექტრონული სისტემის მეშვეობით. მერიას ეკისრება ვალდებულება ყოველწიურად წარუდგინოს საკრებულოს ანგარიშები სახელმწიფო შესყიდვების გეგმის გახორციელების შესახებ.

 


კანონმდებლობა

საქართველოს კონსტიტუციასთან ერთად, სახელმწიფო შესყიდვების მარეგულირებელ ძირითად საკანონმდებლო აქტებს წარმოადგენენ „სახელმწიფო შესყიდვების შესახებ“ საქართველოს კანონი, სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტოს დებულება და სტრუქტურა, ისევე როგორც საერთაშორისო ხელშეკრულებები და შეთანხმებები. სახელმწიფო შესყიდვების განხორციელებისას შეიძლება გამოყენებულ იქნეს მსოფლიო ბანკის, გაეროს,  ევროპის რეკონსტრუქციისა და განვითარების ბანკის, აზიის განვითარების ბანკის, გერმანიის რეკონსტრუქციის საკრედიტო ბანკის (KFW) და ევროპის საინვესტიციო ბანკის (EIB) მიერ განსაზღვრული შესყიდვების პროცედურები, თუ ეს ორგანიზაციები არიან შესყიდვების განხორციელებასთან დაკავშირებული სამართლებრივი ურთიერთობის მონაწილენი. „სახელმწიფო შესყიდვების შესახებ“ საქართველოს კანონი ადგენს სახელმწიფო შესყიდვების განხორციელების ზოგად სამართლებრივ, ორგანიზაციულ და ეკონომიკურ პრინციპებს. სააგენტო უზრუნველყოფს სახელმწიფო შესყიდვების მიზნებისთვის გამოყოფილი ფინანსების ეფექტიან გამოყენებას, ახალისებს ჯანსაღ კონკურენციას, ზედამხედველობს შესყიდვათა პროცედურების სამართლიანად და არადისკრიმინაციულად წარმართვას და უზრუნველყოფს სახელმწიფო შესყიდვების შესახებ ინფორმაციის საჯაროობას, მათ შორის სახელმწიფო შესყიდვების ერთიანი ელექტრონული სისტემის გამოყენების გზით.  კანონმდებლობის თანახმად დავას სახელმწიფო შესყიდვების პროცესთან დაკავშირებით იხილავს დავების განხილვის საბჭო, რომელიც საკუთარ უფლებამოსილებას ახორცილებს დამოუკიდებლად და მიუკერძოებლად. საბჭოს მიზანია დავების სწრაფად, ეფექტიანად და სამართლიანად გადაწყვეტა. მუნიციპალურ დონეზე სახელმწიფო შესყიდვების ყოველწლიურ გეგმას ამტკიცებს მერია სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტოსთან შეთანხმებით. გეგმის განხორციელების შესახებ მერია ანგარიშვალდებულია საკრებულოს წინაშე. ამ მიზნით ის ყოველწიურად წარუდგენს საკრებულოს შესყიდვების გეგმის განხორციელების შესახებ ანგარიშს.

 


გაიდლაინები

სახელმწიფო შესყიდვების ელექტრონული ფორმით განხორციელების ხელშეწყობის მიზნით სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტომ შეიმუშავა ელექტრონული შესყიდვების მომხმარებელთა სახელმძღვანელო. სახელმძღვანელო მოიცავს სახელწიფო შესყიდვების ერთიანი ელექტრონული სისტემის გამოყენების დეტალურ ინსტრუქციებს, მიმწოდებლების, შემსყიდველი ორგანიზაციებისა და სხვა დაინტერესებული მხარეებისთვის. სახელმძღვანელო განკუთვნილია როგორც სახელმწიფო, ასევე, მუნიციპალური ორგანოებისათვის. დონორის სახსრებით ლოტებად გამოცხადებული შესყიდვის ელექტრონული პროცედურის (DEP) სახელმძღვანელო, რომელიც UK Aid-ის მხარდაჭერით მომზადდა, მოიცავს დონორის ფინანსური სახსრებით ლოტებად გამოცხადებული შესყიდვის ელექტრონული პროცედურის აღწერას. ამასთან, 2018 წელს საჯარო სამსახურის ბიუროს მიერ მომზადდა სახელმძღვანელო კომენტარები საჯარო დაწესებულებაში ეთიკისა და ქცევის ზოგადი წესების შესახებ. სახელმძღვანელოში გაერთიანებულია საჯარო მმართველობის სხვადასხვა სფეროსთან დაკავშირებული ინფორმაცია ისეთ საკითხებზე, როგორებიცაა სახელმწიფო შესყიდვები, დისციპლინური სანქციები, საჯარო ზედამხედველობა, მამხილებელთა დაცვა და სხვა.

სახელმძღვანელო დოკუმენტები შემუშავებულია, ასევე, სამოქალაქო საზოგადოების ორგანიზაციების მიერ. სახელმძღვანელო Covid-19 პანდემიის პირობებში სახელმწიფო შესყიდვების გამჭვირვალობის შესახებ დაინტერესებულ პირებს ცენტრალურ და ადგილობრივ დონეზე აწვდის მარტივად გასაგებ ინფორმაციას სახელმწიფო შესყიდვების გამჭვირვალობის უზრუნველყოფისათვის აუცილებელი ქმედებების განხორციელების შესახებ. ამასთან,  გამჭვირვალე საჯარო შესყიდვების რეიტინგის (TPPR) მეთოდოლოგია მოიცავს შესყიდვების პროცესის გამჭვირვალობის შეფასების მარტივ ინდიკატორებს. რეიტინგის თანახმად სახელმწიფო შესყიდვების კანონმდებლობა საქართველოში 86.14%-ით არის შეფასებული. შეფასების შედეგად მარტივად არის შესაძლებელი არსებული პრობლემების იდენტიფიცირება და მათი აღმოფხვრის მიზნით შესაბამისი ნაბიჯების დაგეგმვა. ადგილობრივი თვითმმართველობის ინდექსი (LSG Index) შეიცავს სახელმწიფო შესყიდვების შესახებ ინფორმაციის პროაქტიული გამოქვეყნების ასპექტებს. აღნიშნული ინდექსის მეშვეობით მუნიციპალიტეტებს აქვთ ინფორმაცია სახელმწიფო შესყიდვებთან დაკავშირებული შესაბამისი ინფორმაციის გამოქვეყნებასთან დაკავშირებით.

 


კარგი პრაქტიკა

ელექტრონული ინოვაციები საჯარო შესყიდვების მეტი გამჭვირვალობისა და ეფექტიანობისთვის ღია მმართველობა საქართველოს 2018-2019 წლების სამოქმედო გეგმის ერთ-ერთ ვალდებულებას წარმოადგენდა. აღნიშნული ვალდებულების შესრულების მიზნით სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტომ შექმნა ახალი ვებ-გვერდი, სადაც განთავსებულია მონაცემები ღია ფორმატში (OCDS), ღია მონაცემების ბაზასთან პირდაპირი წვდომა კი შესაძლებელია პროგრამული ინტერფეისის აპლიკაციის (API) გამოყენებით. მიუხედავად აღნიშნულისა ღია ფორმატში გამოქვეყნებული მონაცემები მოიცავს მხოლოდ 2019 წელს და არ არის განახლებადი. სახელმწიფო შესყიდვებთან დაკავშირებული ვალდებულებები გათვალისწინებულია, ასევე, მუნიციპალურ დონეზე.  ახალციხის მუნიციპალიტეტის მერიის „კეთილსინდისიერებისა და გამჭვირვალობის ამაღლების სტრატეგია“ მიზნად ისახავს ადგილობრივ დონეზე მიმწოდებელთა რაოდენობისა და სახელმწიფო შესყიდვებში კონკურენციის გაზრდას. სტრატეგია მიღებულ იქნა ღია მმართველობა საქართველოს სამოქმედო გეგმით გათვალისწინებულ ვალდებულებათა განხორციელების მიზნით. მსგავსი სამოქმედო გეგმა მიღებულ იქნა, ასევე, თელავის მუნიციპალიტეტში. გეგმა ითვალისწინებს  პირდაპირი შესყიდვების წილის შემცირებასა და ხელშეკრულებათა შესრულების მონიტორინგის მექანიზმის დანერგვას. სახელმწიფო შესყიდვების გამჭვირვალობის მიმართულებით ვალდებულებათა აღება გაცხადებულია, ასევე, სენაკის მუნიციპალიტეტის მიერ.

 

გარე აუდიტი

გარე აუდიტი არის ანგარიშებისა და ფინანსური ინფორმაციის რეგულარული, დამოუკიდებელი, ზედმიწევნითი კვლევა, იმისთვის, რომ უზრუნველყოფილ იქნეს საჯარო ფინანსების სათანადოდ და ეფექტურად გამოყენება. გარე აუდიტები ხელმძღვანელობენ შესაბამისი კანონმდებლობითა და წესებით. გარე აუდიტს შეუძლია ფინანსური მხარის მიღმა განახორციელოს შემოწმება მთავრობის მიზნებისა და პროგრამების განხორციელებისა და სერვისების მიწოდების მიმართულებით.

საერთაშორისო სტანდარტები


ადგილობრივი კონტექსტი

საქართველოს სახელმწიფო აუდიტის სამსახური (შემდგომში - სამსახური) არის ინსტიტუციურად დამოუკიდებელი საჯარო დაწესებულება, რომელიც უზრუნველყოფს საჯარო ფინანსების გამოყენებისა და საჯარო დაწესებულებების მუშაობის ეფექტურობის მონიტორინგს. სამსახურს ფუნქციური და ფინანსური დამოუკიდებლობა გარანტირებულია კანონით და ის უზრუნველყოფს მნიშვნელოვან ინფორმაციას საჯარო დაწესებულებების გამჭვირვალობის, ანგარიშვალდებულებისა და კეთილსინდისიერების უზრუნველსაყოფად.

 


კანონმდებლობა

სამსახურის ფუნქციური და ფინანსური დამოუკიდებლობა გარანტირებულია საქართველოს კონსტიტუციის 69-ე მუხლით. ამასთანავე, სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის საქმიანობა რეგულირდება საქართველოს ორგანული კანონით „სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის შესახებ“, რომელიც განსაზღვრავს სამსახურის მანდატს, პასუხისმგებლობას და ორგანიზაციულ სტრუქტურას. საჯარო დაწესებულებებისა (მათ შორის, მუნიციპალური საჯარო დაწესებულებები) და საქართველოს სახელმწიფო საკუთრებაში არსებული საწარმოების ფინანსების მონიტორინგის გარდა, სამსახური უფლებამოსილია განახორციელოს პოლიტიკური პარტიების დაფინანსების მონიტორინგიც. სამსახურს მხოლოდ ზედამხედველობითი ფუნქცია აკისრია და არ გააჩნია მანდატი რაიმე სანქციების დასაწესებლად. მიუხედავად ამისა, „სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის შესახებ“ ორგანული კანონის 241-ე მუხლის თანახმად, სამსახურს აქვს ვალდებულება, დაუყოვნებლივ გაუგზავნოს დანაშაულის ნიშნების შემცველი აუდიტის მასალები სამართალდამცავ ორგანოებს.

 


გაიდლაინები

სამსახური რეგულარულად აქვეყნებს აუდიტის შესახებ საუკეთესო პრაქტიკის შემცველ სახელმძღვანელოს საჯარო დაწესებულებებისთვის. ზოგადად, სამსახურის მიერ წარმოდგენილ მითითებებს არ გააჩნიათ იურიდიულად სავალდებულო ხასიათი, მაგრამ არსებობს გამონაკლისი შემთხვევები, მაგალითად, გენერალური აუდიტორის ბრძანებაში „სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის აუდიტორთა ეთიკის კოდექსის დამტკიცების შესახებ“ გათვალისწინებული დებულებები. გარდა ამისა, სამსახური აქვეყნებს გზამკვლევებს ბიუჯეტის შემუშავებასთან დაკავშირებით, რაც სასარგებლო იქნება. ადგილობრივი თვითმმართველობებისათვის მუნიციპალური ბიუჯეტის მომზადების პროცესში აღნიშნული გზამკვლევებით გათვალისწინებული რეკომენდაციები მიუთითებს თუ როგორ უნდა დაუკავშიროთ კონკრეტული მიზანი და ბიუჯეტი ერთმანეთთან; მოიცავს რესურსების განაწილების გამოთვლის მეთოდს (formula-funding) და დაწესებულებების დონეზე ბიუჯეტის შესრულებისათვის გათვალისწინებულ წამახალისებელ ზომებს. დასახელებული გზამკვლევები და რეკომენდაციები შეიძლება გამოყენებულ იქნეს მუნიციპალური ბიუჯეტის სტრუქტურისა და შესრულების ხარისხის გასაუმჯობესებლად, რაც მოგვიანებით დადებით როლს ითამაშებს სამსახურის მიერ ჩატარებული აუდიტის დროს.

 


კარგი პრაქტიკა

ვინაიდან სამსახური არის ერთადერთი დამოუკიდებელი დაწესებულება, რომელიც მონიტორინგს უწევს ცენტრალური და ადგილობრივი საჯარო დაწესებულებების მუშაობას, იგი იძლევა მოქალაქეთა მონაწილეობის, გამჭვირვალობისა და ანგარიშვალდებულების გარანტიას. ბოლო წლებში სამსახურის მიერ დანერგილ საუკეთესო პრაქტიკას წარმოადგენს მოქალაქეთა და დაწესებულებათა ელექტრონული პორტალის ამოქმედება. ელექტრონული პორტალი უზრუნველყოფს სამსახურის ანგარიშების შესახებ მოქალაქეებისათვის ინფორმაციის ინტერაქტიული სახით მიწოდებას. ამავდროულად, პორტალის მეშვეობით საზოგადოებას აქვს შესაძლებლობა მონაწილეობა მიიღოს ბიუჯეტის დაგეგმვასა და მონიტორინგის განხორციელებაში. აღნიშნული პორტალის გავლენა დიდია საბიუჯეტო პროცესში საზოგადოების ჩართულობის გაზრდის თვალსაზრისით. ეს არის კარგი მეთოდი საქართველოს სხვადასხვა მუნიციპალიტეტის შემოსავალის და ხარჯების შესადარებლად. ამავდროულად, პორტალის მეშვეობით შესაძლებელია მოქალაქეებისა და მუნიციპალური თანამდებობის პირების/თანამშრომლების მიერ საბიუჯეტო პროცესზე გავლენის მოხდენა მუნიციპალიტეტის ზოგადი ფინანსური მდგომარეობისა და ეფექტიანობის შესაფასებლად.

 

პოლიტიკური პარტიების დაფინანსება

პოლიტიკური პარტიების დაფინანსება დემოკრატიული პროცესების ნაწილია და პოლიტიკური მხარდაჭერის გამოხატვის საშუალებას იძლევა. პოლიტიკური პარტიების დაფინანსების მარეგულირებელი პრინციპები უნდა მოიცავდეს სახელმწიფო დაფინანსების განაწილების სამართლიანობის გარანტიებს, გამჭვირვალობისა და კერძო შემოწირულობების შეზღუდვის შესახებ მკაცრ წესებს, საარჩევნო კამპანიის ხარჯების ზღვარს, დაფინანსებისა და ხარჯების სრული გამჭვირვალობის სტანდარტებს, დამოუკიდებელ საარჩევნო კომისიებს, კამპანიის დაფინანსების დამოუკიდებელ აუდიტს,  და კანდიდატებსა და წესების დარღვევის შემთხვევაში, პოლიტიკურ პარტიებსა და კანდიდატებზე პროპორციული სანქციების თანმიმდევრულად დაწესების რეგულაციებს (როგორიცაა ჯარიმები ან მომავალი საარჩევნო კამპანიების სახელმწიფო დაფინანსების შემცირება).

საერთაშორისო სტანდარტები

პოლიტიკური კამპანიის დაფინანსებისა და ხარჯების მკაფიო წესები და გამჭვირვალე ანგარიშგება აუცილებელია პოლიტიკური კანდიდატების, პოლიტიკური პარტიებისა და სამთავრობო ინსტიტუტების მიმართ ნდობის შესანარჩუნებლად. პოლიტიკური პარტიების დაფინანსების დისბალანსმა შეიძლება გამოიწვიოს უსამართლო უპირატესობა, ძლიერი ვიწრო ინტერესების არასათანადო გავლენა, პოლიტიკის ვიწრო კერძო ინტერესების ქვეშ "დატყვევების" რისკი, და პრიორიტეტების მინიჭება მათი მიზნების მიმართ, საჯარო ინტერესების ხარჯზე.

მექანიზმები და წესები პოლიტიკური პარტიების დაფინანსების შეზღუდვებისა და პოლიტიკური კამპანიების სახელმწიფო დაფინანსების შესახებ უნდა შემუშავდეს ისე, რომ უზრუნველყოს თანაბარი პირობები სხვადასხვა პოლიტიკური კანდიდატებისა და პარტიებისათვის. აღნიშნული ემსახურება ფინანსური მხარდამჭერებისგან პოლიტიკური ძალების დამოუკიდებლობის შენარჩუნებას.

პოლიტიკური პარტიების დაფინანსებას შემდეგი საერთაშორისო კონვენციები და სტანდარტები ეხება:


ადგილობრივი კონტექსტი

პოლიტიკური პარტიების დაფინანსების შესახებ დებულებები ძირითადად ორ სამართლებრივ აქტშია მოცემული, კერძოდ საქართველოს მოქალაქეთა პოლიტიკური გაერთიანებების შესახებ ორგანული კანონი (LPUC) და საქართველოს საარჩევნო კოდექსი (EC), რაც იწვევს ტერმინოლოგიის გარკვეულ შეუსაბამობებს მათ შორის, რეგულირების სფეროს ბუნდოვან გამიჯვნას, ურთიერთ-მითითების სიმრავლეს და ა.შ., რასაც ემატება საარჩევნო კოდექსის დებულება, რომელიც თანამდებობის პირებს შეუზღუდავი საარჩევნო კამპანიის განხორციელების უფლებას აძლევს. გარდა ამისა, ადმინისტრაციული რესურსების არამიზნობრივად გამოყენების სანქციას აკლია ეფექტურობა, რადგან ჯარიმა საკმაოდ დაბალია (დაახლოებით 800 ევრო). არჩევნებზე დამკვირვებელი სამოქალაქო საზოგადოების წარმომადგენლები ხშირად უჩივიან საარჩევნო კამპანიის დროს ფინანსური, საკანონმდებლო და ინსტიტუციური ადმინისტრაციული რესურსების ბოროტად გამოყენებას.

 


კანონმდებლობა

პოლიტიკური პარტიების დაფინანსების მარეგულირებელი წესები მოცემულია მოქალაქეთა პოლიტიკური გაერთიანებების შესახებ ზემოხსენებულ ორგანულ კანონში. LPUC არეგულირებს პარტიების შექმნას, მათ დაფინანსებას და ფინანსურ მენეჯმენტს და ასევე მათი საქმიანობის შეწყვეტას. ის ითვალისწინებს დაფინანსების შერეულ სისტემას, რომლის დროსაც პოლიტიკური პარტიები უზრუნველყოფილნი არიან სახელმწიფო დაფინანსებით და აგრეთვე შეუძლიათ დააფინანსონ მათი საქმიანობა გარკვეული კერძო წყაროებიდან. გარდა ამისა, საარჩევნო კოდექსი შეიცავს დებულებებს პოლიტიკური პარტიებისა და სხვა საარჩევნო კანდიდატების საარჩევნო კამპანიების დაფინანსების შესახებ.

 


გაიდლაინები

საქართველოს სახელმწიფო აუდიტორმა დაამტკიცა სახელმძღვანელო პრინციპები პოლიტიკური პარტიების დაფინანსებასთან დაკავშირებით. მაგალითად, გენერალური აუდიტორის 2012 წლის 17 აგვისტოს No142/37 ბრძანება ითვალისწინებს ფინანსური ანგარიშგების დამტკიცებულ ფორმებსა და ინსტრუქციებს პოლიტიკური საქმიანობის დაფინანსების გამჭვირვალობის უზრუნველსაყოფად. სახელმწიფო აუდიტის სამსახურმა საქართველოს ქონების შეფასების ექსპერტთა ინსტიტუტისგან შეიძინა 2017 წლის შეფასების საერთაშორისო სტანდარტები ქართულ ენაზე და მის საფუძველზე დაამტკიცა გენერალური აუდიტორის ბრძანება, რომელიც ასახავს სტანდარტებს და მეთოდოლოგიას, რომელიც გამოიყენება არამატერიალური შემოწირულობების შესაფასებლად, მათ შორის, არაფულადი საქონელი და მომსახურება, რომელსაც არ გააჩნია საბაზრო ღირებულება და პროფესიონალთა მიერ შესრულებული მოხალისეობრივი საქმიანობა.

 


კარგი პრაქტიკა

IDFI-მ შეისწავლა პოლიტიკური შემოწირულობების შემთხვევები, რომლებიც იწვევდნენ ეჭვებს შემომწირველების კეთილსინდისიერებასა და მმართველი პარტიის სასარგებლოდ მათი შეწირულობის კანონიერებასთან დაკავშირებით 2019 წლის განმავლობაში და 2020 წლის 3 ივნისამდე. ანალიზმა გამოავლინა, რომ პოლიტიკური დაფინანსების თვალსაზრისით მნიშვნელოვანი პრობლემაა ის ფაქტი, რომ ყველაზე აშკარა დარღვევები დაკავშირებულია კანონით დადგენილი მოთხოვნების გვერდის ავლასთან. სხვა სიტყვებით რომ ვთქვათ, ქმედება შეიძლება ფორმალურად შეესაბამებოდეს კანონის მოთხოვნებს, მაგრამ რეალურად შეიძლება ეწინააღმდეგებოდეს კანონის მიზნებს. ამ მიზეზით IDFI–მ მოუწოდა აუდიტის სამსახურს, გააძლიეროს მონიტორინგი, დროულად გამოავლინოს შესაძლო დარღვევები, მოითხოვოს შესაბამისი დასაბუთება და გამოიყენოს ჯარიმები დამრღვევ პირებზე.

 

მოქალაქეთა ჩართულობა

"მოქალაქეთა უფლება მონაწილეობა მიიღონ გადაწყვეტილების მიღების პროცესში", მათ შორის ადგილობრივ დონეზე, ნათლად არის ასახული ადგილობრივი თვითმმართველობის ევროპულ ქარტიაში. მისი დამატებითი ოქმის თანახმად, „ადგილობრივი ხელისუფლების საქმიანობაში მონაწილეობის უფლება ნიშნავს მოქალაქის უფლებას, განსაზღვროს ან გავლენა მოახდინოს ადგილობრივი ხელისუფლების უფლებამოსილებებისა და პასუხისმგებლობების განხორციელებაზე“. საჯარო სერვისების შემუშავებასა და შეფასებაში მოქალაქეების ჩართულობით, ადგილობრივი ხელისუფლება ქმნის პოლიტიკის უკეთესი შედეგების მიღების ნიადაგს და ხელს უწყობს ნდობის განმტკიცებას მოქალაქეებსა და ხელისუფლებას შორის.

მოქალაქეთა მონაწილეობა გულისხმობს კომუნიკაციას სხვადასხვა ადგილობრივ დაინტერესებულ მხარეებთან, როგორიცაა სამოქალაქო საზოგადოების აქტივისტები, ჟურნალისტები, აკადემიური წრეების წარმომადგენლები, ბიზნეს სექტორის წარმომადგენლები, ადგილობრივი თემი და აქტიური მოქალაქეები.

მნიშვნელოვანია, რომ პროცესი იყოს ინკლუზიური, რომელიც ითვალისწინებს ფართო საზოგადოების, ექსპერტებისა და წარმომადგენლობითი ჯგუფების, მათ შორის, მოწყვლადი და მარგინალიზებული ჯგუფების შეხედულებებს. უფრო მეტიც, დაინტერესებული მხარეების ჩართულობა გულისხმობს იმ პირთა ჩართულობას, რომელთა ცხოვრებასა და ინტერესებზე შესაძლოა გავლენა მოახდინოს მიღებულმა გადაწყვეტილებამ. დაინტერესებული მხარეების იდენტიფიცირების უზრუნველსაყოფად, საჯარო კონსულტაციები უნდა დაიწყოს მანამ, სანამ ხელისუფლება შესაბამის მოქმედებას დაიწყებს, ან სანამ მოამზადებს გადაწყვეტილების პროექტს. უფრო ღია საკონსულტაციო პროცესი პირველ ეტაპზე ითვალისწინებს დაინტერესებული მხარეების პრობლემების, გამოწვევებისა და შესაძლებლობების დადგენას, შემდეგ კი განიხილავს პოლიტიკის სხვადასხვა სცენარებს, სანამ რაიმე გადაწყვეტილება იქნება მიღებული.

მონაწილეობის ფორმები შეიძლება დაჯგუფდეს შემდეგ კატეგორიებად ჩართულობის დონის მიხედვით:

  • საზოგადოების ინფორმირება ადგილობრივი პრიორიტეტების, სამთავრობო პროგრამებისა და გეგმების შესახებ;
  • საზოგადოებასა და/ან ცალკეულ ჯგუფებთან კონსულტაციების გამართვა საჯარო პოლიტიკების შესახებ, მათი გამოცდილებისა და ექსპერტიზის გასაზიარებლად;
  • ცალკეულ ჯგუფებთან თანამშრომლობა ადგილობრივი პრობლემების გადასაჭრელი გზების საძიებლად (მათ შორის, თანამონაწილეობითი პროცესები, როგორიცაა ღია მმართველობის პარტნიორობის ფარგლებში შემუშავებული სამოქმედო გეგმები);
  • ადგილობრივი თემების ჩართვა გადაწყვეტილების მიღების პროცესებში ხმის მიცემისა (როგორიცაა მონაწილეობითი ბიუჯეტირება და რეფერენდუმი) და სხვა საშუალებებით.

 

დამატებითი ოქმის თანახმად, „კანონმა უნდა გაითვალისწინოს მოქალაქეთა მონაწილეობის უფლების განხორციელების საშუალებები“. მონაწილეობის ხსენებული ფორმების ეფექტური ამოქმედებისათვის, მნიშვნელოვანია შესაბამისი კანონების, რეგულაციებისა და სახელმძღვანელო პრინციპების, ისევე როგორც ძლიერი პოლიტიკური ნების არსებობა.

ინკლუზიური პოლიტიკის შემუშავება ამავდროულად უნდა იყოს ეფექტური და საზოგადოება კარგად უნდა იყოს ინფორმირებული მათი უფლებების, შესაძლებლობებისა და ადგილობრივი გადაწყვეტილების მიღების პროცესში მონაწილეობის შესახებ. პოლიტიკის შემუშავების პროცესები წინასწარ უნდა იყოს მკაფიოდ გაჟღერებული, რათა მოქალაქეებსა და დაინტერესებულ მხარეებს მიეცეს საშუალება მოამზადონ თავიანთი წინადადებები და ინტერვენციები. არსებითი ჩართულობის მიზნით, უნდა გამოქვეყნდეს ზუსტი ვადები მოქალაქეთა ჩართულობისთვის; ამასთან, მნიშვნელოვანია ადგილობრივი ხელისუფლების უკუკავშირი იმ პირთა მიმართ, ვინც წარადგინა პოლიტიკის წინადადებები ან რეკომენდაციები. ადგილობრივმა ხელისუფლებამ უნდა უზრუნველყოს, რომ დაინტერესებული მხარეების შეხედულებები და პოზიციები სათანადოდ იყოს ასახული და გათვალისწინებული პოლიტიკის მიღებისას, ხოლო უკუკავშირის მეშვეობით ნათლად უნდა იყოს განმარტებული ის მიზეზები, თუ რატომ მოხდა, ან არ მოხდა წარდგენილი წინადადებების მიღება. ასეთი ინკლუზიური მიდგომა უზრუნველყოფს, რელევანტური, მტკიცებულებებზე დაფუძნებული და კომპლექსური პოლიტიკის შემუშავებას, ამავე დროს, იგი ითვალისწინებს საზოგადოების საჭიროებებს.

ადგილობრივი ხელისუფლება აღჭურვილი უნდა იყოს ისეთი კადრებით, რომლებიც გაწვრთნილნი არიან საჯარო კონსულტაციების მართვის პროცესში და მოქალაქეებს სთავაზობენ სწრაფ და ყოვლისმომცველ უკუკავშირს.

ამგვარი ინკლუზიური მიდგომები უზრუნველყოფს, რომ ადგილობრივი ხელისუფლების წარმომადგენლები იღებენ უკეთეს და შესაფერის გადაწყვეტილებებს, რომლებიც ითვალისწინებენ საჯარო ინტერესებს და კარგად გააზრებულია მოქალაქეების მიერაც. ამასთან, ადგილობრივი თემები ივითარებენ შორეულ პერსპექტივაზე გათვლილ უნარებს, გააჟღერონ მათი წუხილები, ჩამოაყალიბონ პრობლემის გადაწყვეტის გზები და მონიტორინგი გაუწიონ მათ ეფექტურ განხორციელებას, რაც გამოიწვევს ადგილობრივი სერვისების მიწოდების მიმართ საზოგადოების ნდობის ზრდას.

 



ზოგადი ადგილობრივი კონტექსტი

2014 წლის თებერვალში შემუშავებული საქართველოს ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსი - არა მხოლოდ ცალკე თავს უთმობს მოქალაქეთა ჩართულობას, როგორც პრინციპს, არამედ ავალდებულებს მუნიციპალურ დაწესებულებებს უზრუნველყონ ადგილობრივი თვითმმართველობის განხორციელებაში მოქალაქეთა მონაწილეობა. მეტიც, კოდექსი ჩართულობის ფორმებსა და მექანიზმებსაც განსაზღვრავს.

ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის 85-ე მუხლის თანახმად, მოქალაქეთა მონაწილეობის ფორმებს წარმოადგენს: დასახლების საერთო კრება;[i] პეტიცია;[ii] სამოქალაქო მრჩეველთა საბჭო;[iii] მუნიციპალიტეტის საკრებულოს და მუნიციპალიტეტის საკრებულოს კომისიის სხდომებში მონაწილეობა;[iv] მუნიციპალიტეტის მერის და მუნიციპალიტეტის საკრებულოს წევრის მიერ გაწეული მუშაობის შესახებ ანგარიშების მოსმენა;[v] და საბიუჯეტო პროცესებში მონაწილეობა.

მონაწილეობის აღნიშნული მექანიზმების მიღების მიუხედავად, კვლევებმა აჩვენა, რომ ისინი სათანადოდ არ არის აღსრულებული. კერძოდ, IDFI-ის ყველა ადგილობრივი მუნიციპალიტეტის ეროვნული შეფასების (LSG ინდექსი) მიხედვით, მრჩეველთა საბჭოები არ არის შექმნილი ყველა მუნიციპალიტეტში, მხოლოდ 26 მერმა გამართა საკუთარი საქმიანობის ანგარიშის მოსმენა, და ბიუჯეტში მონაწილეობის მხარდამჭერი პროგრამა დაფიქსირდა მხოლოდ ორ მუნიციპალიტეტში. დეცენტრალიზაციის ახალი 2020-2025 წლების სტრატეგიის ხედვა ეხება ამ საკითხს და მიზნად ისახავს მოქალაქეთა ჩართულობის ახალი მექანიზმების დანერგვით, აქტიური მონაწილეობის გაძლიერებას.



[i]სოფლის/დაბის/ქალაქის მოსახლეობის თვითორგანიზაციისა და ადგილობრივი თვითმმართველობის განხორციელებაში მოქალაქეთა მონაწილეობის ფორმა, რომელიც უზრუნველყოფს შესაბამის დასახლებაში რეგისტრირებული ამომრჩევლის ამ დასახლებისა და მუნიციპალიტეტისათვის მნიშვნელოვანი საკითხების განხილვის, გადაწყვეტისა და აღნიშნული მუნიციპალიტეტის ორგანოების წინაშე ინიცირების პროცესებში ქმედით ჩართულობას.

[ii] მონაწილეობის ფორმა, რომლის მიხედვითაც, მუნიციპალიტეტის ტერიტორიაზე რეგისტრირებულ ამომრჩეველთა არანაკლებ 1%-ს ან საერთო კრებას შეუძლია შეიტანოს ერთობლივი განცხადება საკრებულოში.

[iii]მუნიციპალიტეტის მერის სათათბირო ორგანო, რომლის შემადგენლობაში შედიან მეწარმე იურიდიული პირების, არასამთავრობო ორგანიზაციებისა და მუნიციპალიტეტის მოსახლეობის წარმომადგენლები. სამოქალაქო მრჩეველთა საბჭოს შემადგენლობას ამტკიცებს მუნიციპალიტეტის მერი და მისი შემადგენლობა განისაზღვრება არანაკლებ 10 წევრით.

[iv] სხდომები საჯაროა, გარდა საქართველოს კანონმდებლობით გათვალისწინებული შემთხვევებისა. ნებისმიერ პირს აქვს უფლება, წინასწარი შეტყობინების ან/და წინასწარი ნებართვის გარეშე დაესწროს მუნიციპალიტეტის საკრებულოს და მისი კომისიის საჯარო სხდომებს. საჯარო სხდომებზე დამსწრე პირებს უფლება აქვთ, დაუსვან შეკითხვები თავმჯდომარეს, მომხსენებელს და თანამომხსენებელს.

[v] მუნიციპალიტეტის მერი და მუნიციპალიტეტის საკრებულოს წევრი ვალდებული არიან, წელიწადში ერთხელ მაინც, არაუგვიანეს 1 ნოემბრისა, მოაწყონ საჯარო შეხვედრები მუნიციპალიტეტის ამომრჩევლებთან და წარუდგინონ მათ ანგარიში გაწეული მუშაობის შესახებ, ანგარიშის განხილვისას უპასუხონ მუნიციპალიტეტის ამომრჩეველთა მიერ დასმულ შეკითხვებს.

ღია პოლიტიკის შემუშავება

ღია პოლიტიკის შემუშავება ფართო ცნებაა, რომელიც მოიცავს გამჭვირვალობას, უახლესი ინტერაქციული საშუალებების გამოყენებას, განსაკუთრებით ციფრულ სამყაროში, და პოლიტიკის შემუშავების პროცესში მოქალაქეთა ჩართულობას. არ არსებობს ღია პოლიტიკის შემუშავების ერთი გზა, სხვადასხვა პოლიტიკურ გადაწყვეტილებებს სხვადასხვა მიდგომა ესაჭიროება.

 

საერთაშორისო სტანდარტები

ღია პოლიტიკის შემუშავების მიდგომები ხელისუფლებას საშუალებას აძლევს მიაღწიონ უფრო ინფორმირებულ და უკეთ შემუშავებულ პოლიტიკის შედეგებს თანამონაწილეობითი მიდგომებით, რომლებიც ეყრდნობა სხვადასხვა პერსპექტივებსა და გამოცდილებას. სხვადასხვა ციფრული ინსტრუმენტები და ანალიტიკური ტექნიკა გამოიყენება ისე, რომ პოლიტიკა უფრო მტკიცებულებებსა და მონაცემებზე დაფუძნებული იყოს. ჩართულობის მოდელები შეიძლება მოიცავდეს მოქალაქეთა წარმომადგენლობით პანელს, პოლიტიკის იდეების ირგვლივ ე.წ. „crowdsourcing“-ს, ან კოლექტიური ინტელექტის გამოყენებას მრავალფეროვანი საზოგადოების ცოდნისა და გამოცდილების გამოსაყენებლად.

 

ღია მონაცემებისა და მოქალაქეთა ჩართულობის საშუალებით, უფრო ინფორმირებული გადაწყვეტილებების მიღებაა შესაძლებელი; ასევე როგორც პოლიტიკის შემუშავების, ისე გადაწყვეტის პროცესებში, მეტი ინოვაციური მიდგომების გამოყენებაა შესაძლებელი. ღია პოლიტიკის შემუშავების სარგებელის მაქსიმალურად გაზრდის მიზნით, ადგილობრივმა ხელისუფლებამ შესაძლოა შექმნას ღია პოლიტიკის შემმუშავებელი ჯგუფი, რომელიც აქვეყნებს პოლიტიკის გადაწყვეტილებების ფორმირებისთვის აუცილებელ მონაცემებს. აღნიშნული ჯგუფი ასევე ამზადებს საჯარო მოხელეებს მონაცემებთან მუშაობაში. რათა გადაწყვეტილებები მტკიცებულებაზე იყოს დაფუძნებული.

 

მიუხედავად იმისა, რომ არ არსებობს კონკრეტული ღია პოლიტიკის შემუშავების სტანდარტები, ქვემოთ ჩამოთვლილი მასალები მოიცავს მნიშვნელოვან და სასარგებლო ინფორმაციას:

 


ადგილობრივი კონტექსტი

საქართველოში ცენტრალურ და ადგილობრივ დონეზე პოლიტიკის წარმოება გამჭვირვალობისა და მოქალაქეთა ჩართულობის ელემენტებს მოიცავს. მაგრამ ღიაობა ხშირად შეზღუდულია კონკრეტული პოლიტიკური პროცესების დროს. რამდენადაც საქართველოში არ არსებობს ღია პოლიტიკის შემუშავების ერთგვაროვანი სამართლებრივი ჩარჩო, გამჭვირვალობისა და მოქალაქის ჩართულობის ხარისხი განსხვავებულია ყველა ცენტრალურ და ადგილობრივ საჯარო დაწესებულებაში. გამჭვირვალობა, ჩართულობა და საერთო პოლიტიკის შემუშავება კრიტიკულად მნიშვნელოვანია საჯარო ადმინისტრირების რეფორმის განხორციელებისთვის. უკანასკნელ წლებში ღია პოლიტიკის შემუშავების პროცესში შეიმჩნევა მნიშვნელოვანი წარმატება, რამდენადაც მოქალაქეებმა და საჯარო დაწესებულების წარმომადგენლებმა ბევრი სარგებელი დაინახეს ერთობლივი პოლიტიკის შემუშავების პროცესში. ამ მხრივ ღია მმართველობის პარტნიორობამ (OGP) გავლენა მოახდინა ცენტრალური და ადგილობრივი პოლიტიკის შემუშავების მიდგომებზე. სამოქალაქო საზოგადოებისა და საჯარო დაწესებულებების მიერ OGP-ს სამოქმედო გეგმის წარმატებით შემუშავების შემდეგ, ცხადი გახდა, რომ ერთობლივად მუშაობის გამოცდილება შეიძლება გამოყენებული ყოფილიყო ადგილობრივ დონეზე. აღნიშნულმა, ასევე, ხელი შეუწყო OGP-ის რეგიონულ  ინიციატივებს, რომელიც მიზნად ისახავენ ხელი შეუწყონ ღია მართველობის დანერგვას ადგილობრივ დონეზე. ქვეყნის მასშტაბით ამბიციური ვალდებულებების განხორციელებისა და მონაწილეობითი დემოკრატიის გაძლიერების მიზნით, OGP-ის ვალდებულებების შემუშავება, როგორც ეროვნულ, ასევე, ადგილობრივ დონეზე, მიმდინარეობს ადგილობრივი და სამოქალაქო საზოგადოების წარმომადგენლების აქტიური ჩართულობით.

 


კანონმდებლობა

ცენტრალურ დონეზე არ არსებობს სამართლებრივი ჩარჩო ღია პოლიტიკის შემუშავების უზრუნველსაყოფად; თუმცა, საქართველოს ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსი  უზრუნველყოფს ღია პოლიტიკის შემუშავებაში მოქალაქეთა ჩართულობის გარანტიებსა და ფორმებს. კერძოდ, მუნიციპალურ საჯარო დაწესებულებებს და საჯარო მოსამსახურეებს მოეთხოვებათ, უზრუნველყონ ორგანიზაციული და ტექნიკური შესაძლებლობები, რაც მოქალაქეებს საშუალებას მისცემს, შეხვდნენ მუნიციპალიტეტის წარმომადგენლებს, დაესწრონ მუნიციპალიტეტის სხდომების საჯარო მოსმენებსა და მიიღონ მონაწილეობა გადაწყვეტილების მიღების პროცესში. კანონით გათვალისწინებული ღია პოლიტიკის შემუშავების ზოგიერთი ფორმაა სამოქალაქო მრჩეველთა საბჭოების ჩამოყალიბება, საბიუჯეტო პრიორიტეტების განსაზღვრაში მონაწილეობა და ინფორმაციაზე ხელმისაწვდომობა.

ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსი  ითვალისწინებს ღია პოლიტიკის შემუშავების ისეთ ფორმების არსებობას როგორიცაა: მოქალაქეებისთვის დასახლების საერთო კრება; პეტიცია; მუნიციპალიტეტის მერთან/რაიონის გამგებელთან სამოქალაქო მრჩეველთა საბჭოების შექმნა; მუნიციპალიტეტის საკრებულოს და მუნიციპალიტეტის საკრებულოს კომისიის სხდომებში მონაწილეობა; მუნიციპალიტეტის მერის და მუნიციპალიტეტის საკრებულოს წევრის მიერ გაწეული მუშაობის შესახებ ანგარიშების მოსმენა.

 


გაიდლაინები

OGP-ში ჩართულობის შედეგად დაგროვილი გამოცდილება აჩვენებს, რომ აუცილებელია ღია პოლიტიკის შემუშავების მუდმივი მექანიზმის ჩამოყალიბება საქართველოს მუნიციპალიტეტებში. იმ წარმატების გათვალისწინებით, რომელიც მიღწეულ იქნა 2017 წელს OGP-ის რეგიონული სამოქმედო გეგმის საპილოტე გაშვების შედეგად, აშკარა გახდა, რომ ღია სამთავრობო ინიციატივები წარმატებით მუშაობს არა მარტო ცენტრალურ, არამედ ადგილობრივ დონეზეც. აქედან გამომდინარე, რეკომენდებულია, გამოყენებულ იქნეს მოქალაქეთა ჩართულობის ისეთი საშუალებები, როგორიცაა სამოქალაქო მრჩეველთა საბჭო, იმისათვის, რომ  დაიწყოს ადგილობრივი OGP სამოქმედო გეგმების შემუშავება. აღნიშნული სამოქმედო გეგმების მიზანია გამჭვირვალობისა და ანგარიშვალდებულების გაზრდა, კორუფციის თავიდან აცილება, საჯარო მომსახურების გაუმჯობესება და ადგილობრივი თვითმმართველობის დონეზე ინოვაციების პოპულარიზაცია.

 


კარგი პრაქტიკა

2016 წელს თბილისის მერია გახდა OGP-ის საპილოტე რეგიონული  პროგრამის წევრი და პირველად შეიმუშავა OGP-ის რეგიონული სამოქმედო გეგმა. მუნიციპალური მომსახურების გაუმჯობესების, კონკრეტული ვალდებულებების შემუშავებისა და გადაწყვეტილების მიღების პროცესში საზოგადოების მონაწილეობის გაზრდის მიზნით, სამოქმედო გეგმა შემუშავდა სამოქალაქო საზოგადოების ორგანიზაციების ფართო მონაწილეობით და ხელმისაწვდომი გახდა საჯარო განხილვისთვის. შეიქმნა თბილისის მერიის მუნიციპალიტეტისა და სამოქალაქო საზოგადოების ორგანიზაციების წარმომადგენლების გაერთიანებული სამუშაო ჯგუფი. სამოქმედო გეგმის შემუშავების პროცესში სამოქალაქო საზოგადოებას ჰქონდა სამოქმედო გეგმისათვის აქტივობების შეთავაზების შესაძლებლობა და სამოქალაქო საზოგადოებამ და თბილისის მერიამ აქტიურად იმუშავეს სამოქმედო გეგმის შემუშავებაზე. 2017 წლის თბილისის სამოქმედო გეგმა მოიცავს ხუთ ვალდებულებას, რომელიც მიზნად ისახავს გადაწყვეტილების მიღების პროცესში მოქალაქეთა ჩართულობის გაუმჯობესებას, ასევე ადგილობრივი საჯარო დაწესებულებების გამჭვირვალობასა და ანგარიშვალდებულებას.

აჭარის ავტონომიური რესპუბლიკის უმაღლესმა საბჭომ გადაწყვიტა ღია მმართველობის პრინციპების განხორციელების ინსტიტუციონალიზაცია და შეიტანა ცვლილებები რეგლამენტში. ცვლილებების თანახმად, უმაღლეს საბჭოში შეიქმნა მუდმივმოქმედი ღია მმართველობის საბჭო. ღია მმართველობის საბჭოს აქტივობების მხარდასაჭერად, დაფუძნდა საკონსულტაციო ჯგუფი, რომელიც დაკომპლექტებულია აჭარაში მომუშავე ადგილობრივი სამოქალაქო საზოგადოებისა და საერთაშორისო ორგანიზაციების წარმომადგენლების მიერ. საკონსულტაციო ჯგუფმა, აჭარის ავტონომიური რესპუბლიკის უმაღლესი საბჭოს ღია მმართველობის საბჭოს, წარუდგინა წინადადებები და რეკომენდაციები OGP-ის სამოქმედო გეგმების შემუშავების პროცესში. საკონსულტაციო ჯგუფი მხარს უჭერს ღია მმართველობის საბჭოს მხრიდან ვალდებულებების ეფექტიან შესრულებას. 2020 წლის აგვისტოში დამტკიცდა აჭარის უმაღლესი საბჭოს ღია მმართველობის 2020-2021 წლების სამოქმედო გეგმა, რომელიც შედგება 15 ვალდებულებისგან და ითვალისწინებს მოქალაქეთა ჩართულობის გაზრდას, ინფორმაციის ხელმისაწვდომობის ამაღლებასა და ადგილობრივ დონეზე ანგარიშვალდებულების გაძლიერებას.

 

მონაწილეობითი ბიუჯეტირება

მოქალაქეთა მონაწილეობის ერთ-ერთი ფორმა, მონაწილეობითი ბიუჯეტირება, ხელს უწყობს მოქალაქეებსა და სათემო ჯგუფებს, მოახდინონ ახალი ინიციატივების წარდგენა საჯარო სერვისების გაუმჯობესების მიზნით, რომლებიც უნდა დაფინანსდეს ადგილობრივი ხელისუფლების მიერ. სხვადასხვა მოდელები მოიცავს არაერთი პროექტის მხარდაჭერას მოქალაქეთა მიერ ხმის მიცემის საშუალებით, მათ შორის ონლაინ რეჟიმში. მონაწილეობითი ბიუჯეტირება საზოგადოების წევრებს აძლევს საშუალებას, უშუალოდ თქვან, როგორ უნდა დაიხარჯოს საზოგადოებრივი ფული. ის ქმნის მოქალაქეების ჩართულობის, ცნობიერების ამაღლებისა და გაძლიერების შესაძლებლობებს. მას ასევე შეუძლია ხელი შეუწყოს გამჭვირვალობას, რაც თავის მხრივ ხელს უწყობს არაეფექტურობისა და კორუფციის შემცირებას.

საერთაშორისო სტანდარტები

მონაწილეობითი ბიუჯეტირება დაიწყო პორტო ალეგრეში, ბრაზილია, 1980-იანი წლების ბოლოს და გავრცელდა მთელ მსოფლიოში. იმის უზრუნველსაყოფად, რომ მონაწილეობითი ბიუჯეტირება იყოს ინკლუზიური და ეხებოდეს სხვადასხვა ჯგუფს, მათ შორის უმცირესობებს და მოწყვლად ჯგუფებს, აუცილებელია როგორც ონლაინ, ისე პირისპირ საინფორმაციო ღონისძიებების ორგანიზება. ამასთან, აუცილებელია მოქალაქეთა და საზოგადოების სხვადასხვა ჯგუფებისა და დაინტერესებული მხარეების მხარდაჭერა, თუ როგორ უნდა მოამზადონ წინადადებები განსახილველად. გენდერულად მგრძნობიარე თანამონაწილეობითი ბიუჯეტირების დანერგვამ შეიძლება ხელი შეუწყოს ხელმისაწვდომობას და ინკლუზიურობის გათვალისწინებით, იგი შესაძლოა დაიგეგმოს ადგილობრივ საზოგადოებრივ ჯგუფებთან მჭიდრო თანამშრომლობით.

მიუხედავად იმისა, რომ არ არსებობს კონკრეტული სტანდარტები მონაწილეობითი ბიუჯეტირების დასანერგად, ქვემოთ ჩამოთვლილი მასალები შეიძლება საინტერესო იყოს მკითხველისთვის:


ადგილობრივი კონტექსტი

მონაწილეობითი ბიუჯეტირება სასიცოცხლოდ მნიშვნელოვანი ინსტრუმენტია გადაწყვეტილების მიღების პროცესში მოქალაქეთა ჩართულობის უზრუნველსაყოფად; თუმცა საკანონმდებლო ჩარჩოსა და შესაბამისი მექანიზმების გაუმჯობესების საქმეში აღმასრულებელმა, საკანონმდებლო და ადგილობრივმა ხელისუფლებამ უნდა გადადგან დამატებითი ნაბიჯები. ამჟამად, საქართველოში არსებობს მონაწილეობითი ბიუჯეტირების შეზღუდული მექანიზმები. მიუხედავად იმისა, რომ საზოგადოება სათანადოდ ინფორმირებულია საბიუჯეტო პროცესის შესახებ და ბიუჯეტის პროექტები სისტემატურად ატვირთულია ფინანსთა სამინისტროსა და ადგილობრივი ხელისუფლების ვებგვერდებზე, საზოგადოებას არ აქვს გადაწყვეტილების მიღების პროცესზე გავლენის მოხდენის შესაძლებლობა. მონაწილეობითი ბიუჯეტირება ხელს უწყობს კომუნიკაციის გაზრდას ადგილობრივ ხელისუფლებასა და მოსახლეობას შორის და ასევე პოზიტიურად მოქმედებს ადგილობრივ ინსტიტუტებში საზოგადოებრივი ნდობის გაზრდაზე. ადგილობრივი ბიუჯეტის დაგეგმვაში მონაწილეობა გააძლიერებს საზოგადოების ზედამხედველობას ბიუჯეტის ხარჯვის პროცესზე, რაც ხელს უწყობს მუნიციპალიტეტში საზოგადოებრივი კონტროლისა და ანგარიშვალდებულების გაზრდას.

ბოლო წლებში, ადგილობრივი თვითმმართველი ორგანოების გარკვეული ნაწილის მიერ მონაწილეობითი ბიუჯეტირების პრაქტიკის დანერგვა პოზიტიურ ტენდენციად შეიძლება შეფასდეს. 2019 წლისთვის, ქვეყნის მასშტაბით ჯამში ცხრა მუნიციპალიტეტი მონაწილეობითი ბიუჯეტირების პროგრამას ახორციელებს, კერძოდ: ბათუმის, ოზურგეთის, ზუგდიდის, მესტიის, წყალტუბოს, ქუთაისის, ახალციხის, გორისა და სიღნაღის მუნიციპალიტეტები. ინიციატივის საფუძველზე, მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტში საზოგადოებრივი ინიციატივებისთვის კონკრეტული ბიუჯეტია გამოყოფილი. მოქალაქეებსა და საინიციატივო ჯგუფებს შესაძლებლობა აქვთ თავიანთი იდეები მერიას წარუდგინონ. საბოლოო ჯამში, სპეციალური კომიტეტი იღებს გადაწყვეტილებას, თუ რომელ ინიციატივას დაუჭირონ მხარი.

მოქალაქეების ჩართულობა მნიშვნელოვანია საბიუჯეტო პროცესების გამჭვირვალობისთვის. ღია მმართველობის სამოქმედო გეგმები ითვალისწინებენ მონაწილეობითი ბიუჯეტირების ხელშეწყობის ინსტიტუციონალური მექანიზმების განვითარებას. ღია მმართველობა საქართველოს 2016-2017 და 2018-2019 წლების სამოქმედო გეგმები მიზნად ისახავენ საჯარო რესურსების უკეთესი მენეჯმენტის დანერგვას, საბიუჯეტო გამჭვირვალობის გაზრდას და ტექნოლოგიებისა და ინოვაციების მეშვეობით საბიუჯეტო პროცესებში მოქალაქეთა ჩართულობის ხელშეწყობას.

 


კანონმდებლობა

ამჟამად არ არსებობს კანონმდებლობა, რომელიც პირდაპირ არეგულირებს მონაწილეობით ბიუჯეტირებას. დღევანდელი სისტემა მოქალაქეთა მიერ განსაზღვრული პრიორიტეტების მიხედვით პირდაპირ არ იძლევა ბიუჯეტის პროცენტული გადანაწილების საშუალებას. თუმცა, მუნიციპალიტეტების გარკვეულმა ნაწილმა მონაწილეობითი მექანიზმის შემუშავების ვალდებულება აიღო და ამისათვის წლიურ ბიუჯეტში გარკვეული რაოდენობის ფინანსური რესურსი გამოყო.

ამასთან, საბიუჯეტო პროცესში საზოგადოების მონაწილეობა შესაძლებელია ბიუჯეტის შემუშავების პროცესში მიმდინარე საჯარო დისკუსიების/შეხვედრების მეშვეობით. საქართველოს ორგანული კანონი ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის 91-ე მუხლის თანახმად, მერი ბიუჯეტის პროექტს ყოველწლიურად 15 ნოემბრამდე წარუდგენს საკრებულოს. საკრებულოს შემდეგ აქვს 5-დღიანი ვადა, ბიუჯეტის პროექტი წარადგინოს საჯარო განხილვისთვის და შემდეგ დაუბრუნოს ბიუჯეტის პროექტი მერიას შენიშვნებით, 25 ნოემბრამდე. მერია 10 დეკემბრამდე საკრებულოს უბრუნებს შესწორებულ ბიუჯეტს, რომელიც წლის ბოლომდე უნდა იქნეს მიღებული. კანონმდებლობის თანახმად, 20 ნოემბრიდან 25 ნოემბრის ჩათვლით, და შემდეგ 10 დეკემბრიდან 31 დეკემბრის ჩათვლით არის საჯარო განხილვისა და მიღების ორი შესაძლებლობა. საბიუჯეტო კონსულტაციები და ზემოაღნიშნული ვადა მერიას ეხმარება ადგილობრივი საჭიროებების გააზრებასა და ყოველწლიურ მუნიციპალურ ბიუჯეტში მოქალაქეებისათვის პრიორიტეტების  განსაზღვრაში.

 


გაიდლაინები

პარტნიორების მხარდაჭერით ფინანსთა სამინისტრომ შეიმუშავა მოქალაქის გზამკვლევი სახელმწიფო ბიუჯეტებისთვის. გზამკვლევი მოიცავს მნიშვნელოვან ინფორმაციას საბიუჯეტო პროცესის, ძირითადი ფისკალური პროცედურების, სახელმწიფო ბიუჯეტის პრიორიტეტების, ხარჯებისა და შუალედური ფისკალური პოლიტიკის დოკუმენტის მიმოხილვას. მიუხედავად იმისა, რომ აღნიშნული გზამკვლევი არ არის დამტკიცებული სამართლებრივი აქტით, მოქალაქის გზამკვლევი საქართველოში საბიუჯეტო პროცესების შესახებ ინფორმაციის მიღების მნიშვნელოვანი წყაროა.

გარდა ამისა, გერმანიის საერთაშორისო თანამშრომლობის სააგენტოს (GIZ) დახმარებით მონაწილეობითი ბიუჯეტირების შესახებ დეტალური სახელმძღვანელო  მომზადდა, რომელიც მიმოიხილავს მონაწილეობითი ბიუჯეტირების მიზანს, ისტორიულ კონტექსტს, საუკეთესო საერთაშორისო პრაქტიკას, ძირითად მოდელებს, მარეგულირებელ ჩარჩოს, აგრეთვე ბიუჯეტირების სხვადასხვა გზებს, საშუალებებსა და ინსტრუმენტებს. სახელმძღვანელოში მოცემული ინფორმაცია შესაძლოა გამოყენებულ იქნას არა მხოლოდ ადგილობრივი ხელისუფლების, არამედ სხვა დაინტერესებული მხარეების მიერ, მონაწილეობითი ბიუჯეტირების პროცესში მნიშვნელოვანი წვლილის  შეტანის მიზნით.

რამდენადაც საზოგადოების დამოკიდებულება და პრიორიტეტები განსხვავდება ჯგუფების მიხედვით და ასევე განსხვავებას ვხვდებით წლიდან წლამდე, მნიშვნელოვანია მდგრადი, ეფექტური და ინკლუზიური კონსულტაციის პროცესის დანერგვა, რომელსაც საფუძვლად დაედება მუნიციპალური საჯარო დაწესებულებების შიდა რეგულაციები.

 


კარგი პრაქტიკა

2020 წელს ზუგდიდის მუნიციპალიტეტმა სამოქალაქო ბიუჯეტირების პრაქტიკა წარმატებით დანერგა. მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტიდან სამოქალაქო ინიციატივებისთვის 1 მილიონი ლარი გამოიყო. თანხა 5 ადმინისტრაციულ ოლქში თანაბრადაა გაყოფილი (თითოეულში 200 000 ლარი). მოქალაქეებს შეუძლიათ თავიანთი ინიციატივები წარმოადგინონ. ამ დროისთვის, ადგილობრივმა მოსახლეობამ განსახილველად 39 სამოქალაქო იდეა წარადგინა.

2016-2017 წლების ღია მმართველობის სამოქმედო გეგმით გათვალისწინებული ვალდებულებები მიზნად ისახავდა ეპასუხა საჯარო ფინანსების ეფექტურ მენეჯმენტთან დაკავშირებული გამოწვევისათვის. მონაწილეობითი ბიუჯეტირების სისტემის განვითარების მიზნით, ადგილობრივი ხელისუფლების ვალდებულებები ითვალისწინებდა საჯარო რესურსების განკარგვის პროცესში გამჭვირვალობისა და ღიაობის გაძლიერებას. საჯარო ინფორმაციაზე წვდომის გაძლიერებისა და საბიუჯეტო პროცესების დაგეგმვაში სამოქალაქო ჩართულობის ამაღლების მიზნით, საქართველოს ოთხმა მუნიციპალიტეტმა აიღო ბიუჯეტის დაგეგმარების ელექტრონული მექანიზმების დანერგვის ვალდებულება. კერძოდ, სამოქმედო გეგმა ითვალისწინებდა ხსენებული ვალდებულების შესრულებას ახალციხის მუნიციპალიტეტის მერიის, ბათუმის მუნიციპალიტეტის მერიის, ქუთაისის მუნიციპალიტეტის მერიისა და ოზურგეთის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს მხრიდან. ამავდროულად, სამოქმედო გეგმის ფარგლებში დაინერგა მონაწილოებითი ბიუჯეტირების მექანიზმი,  “დაგეგმე მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტი”. ვალდებულება მოიცავდა ქუთაისის (kutaisi.gov.ge) და ახალციხის (akhaltsikhe.gov.ge) მუნიციპალიტეტების ახალ ვებგვერდებზე მონაწილეობითი ბიუჯეტირების მექანიზმის იმპლემენტაციას.

საბიუჯეტო პროცესებში მოქალაქეების ჩართულობის ვალდებულება მოცემულია ღია მმართველობის 2018-2019 წლების სამოქმედო გეგმაშიც. კერძოდ, აღნიშნული სამოქმედო გეგმა მოიცავს ბათუმის მუნიციპალიტეტის ვალდებულებას მონაწილეობითი ბიუჯეტირების ინსტიტუციონალური მექანიზმის დანერგვის თაობაზე. OGP ვალდებულება ასევე ითვალისწინებს შესაბამისი საკანონმდებლო ჩარჩოს მიღებას მონაწილეობითი ბიუჯეტირების ინსტიტუციონალური მექანიზმის დანერგვასა და მოქალაქეთა ცნობიერების ამაღლებასთან დაკავშირებით. ბათუმის მუნიციპალიტეტის მონაწილეობითი ბიუჯეტირების მექანიზმი აქტიურად გამოიყენება მუნიციპალიტეტის მაცხოვრებლების მიერ.

 

საჯარო კონსულტაცია

საჯარო კონსულტაცია ოფიციალური, ხშირად იურიდიულად მოთხოვნილი პროცესია მოქალაქეებისა და სხვა დაინტერესებული მხარეებისთვის, რომ პოლიტიკური პროცესის საკვანძო ეტაპების შესახებ გამოხატონ მოსაზრებები. ეს შეიძლება მოხდეს როგორც ელექტრონული ქსელის საშუალებით - ასევე, ასეთი ქსელის გარეშეც, ან ორივე დასახელებული მეთოდის გამოყენებით. მისი მთავარი მიზნებია ეფექტიანობის, გამჭვირვალობის და საზოგადოებრივი ჩართულობის გაუმჯობესება მნიშვნელოვანი გადაწყვეტილებების მიღების დროს. დროულად განხორციელებულ საზოგადოებრივ კონსულტაციას შეუძლია გაზარდოს მიღებული გადაწყვეტილების ხარისხი, გააუმჯობესოს ხარჯთ-ეფექტიანობა, ხელი შეუწყოს მდგრადი პოლიტიკური გადაწყვეტის მოძიებას და უზრუნველყოს საზოგადოებრივი ნდობის  გაძლიერება გადაწყვეტილების მიღებაში.

საერთაშორისო სტანდარტები

არსებობს კონსულტაციის სხვადასხვა ფორმა, როგორიცაა მოქალაქეთა ინფორმირება და კონსულტირება პოლიტიკის იდეების დაფინანსებისთვის,  დებატები და შეხვედრები, სადაც მოქალაქეებს შეუძლიათ  შეიმუშაონ საკითხის პოტენციური გადაწყვეტები, ასეე თანამშრომლობის ისეთი ფორმები, სადაც სოციალური საწარმოები, სამოქალაქო საზოგადოების ორგანიზაციები ან ექსპერტთა ჯგუფები მონაწილეობენ მომსახურების შემუშავებასა და მის მიწოდებაში.

საჯარო კონსულტაციების ინკლუზიურობისა და ეფექტურობის გასაუმჯობესებლად, თითოეულ ადგილობრივ ორგანოში უნდა არსებობდეს ერთეული, რომელიც აიღებს პასუხისმგებლობას საჯარო კონსულტაციების კანონმდებლობის შესაბამისად განხორციელებისთვის.  ასეთმა განყოფილებამ ასევე უნდა  მოამზადოს სხვადასხვა დეპარტამენტის თანამშრომლები საჯარო კონსულტაციების წარმართვაში. უფრო შეზღუდული რესურსების მქონე მცირე ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოების შემთხვევაში, ცენტრალური ხელისუფლების პასუხისმგებელ სამინისტროს, როგორიცაა რეგიონული განვითარების სამინისტრო, შეუძლია უზრუნველყოს ასეთი ტრენინგი.

მიუხედავად იმისა, რომ არ არსებობს კონკრეტული სტანდარტები საზოგადოებრივი კონსულტაციების დასანერგად, ქვემოთ ჩამოთვლილი დოკუმენტები მნიშვნელოვანია ასეთი პროცესის დანერგვის დასაწყებად:

 


ადგილობრივი კონტექსტი

საჯარო კონსულტაციები პოლიტიკის დოკუმენტებზე ფრაგმენტულად და საჯარო დაწესებულებების ინდივიდუალური შეხედულებებისამებრ ხდება. კანონპროექტები და პოლიტიკური დოკუმენტაცია ხშირად ვრცელდება სამოქალაქო საზოგადოების წარმომადგენლებსა და სხვადასხვა დაინტერესებულ მხარეებზე, თუმცა საჯარო დაწესებულებებს შორის არ არის დაცული სისტემურობა და ერთგვაროვანი მიდგომის პრინციპი. საჯარო კონსულტაციები საჯარო დაწესებულებების გამჭვირვალობისა და ანგარიშვალდებულების გაზრდისა და საზოგადოებრივი პოლიტიკის სამოქალაქო ზედამხედველობის გასაუმჯობესებლად მნიშვნელოვანი ინსტრუმენტია.

მუნიციპალიტეტებში გამართულ საჯარო კონსულტაციებს ხშირად არ გააჩნიათ ინსტიტუციური ფორმა და არ აქვთ კანონმდებლობით გათვალისწინებული მხარდაჭერა. კონსულტაციები იმართება ადგილობრივი ბიუჯეტის შემუშავების, მუნიციპალური ინფრასტრუქტურული პროექტების განხორციელებაზე და ა. შ.

ღია მმართველობის პარტნიორობის ფარგლებში, საქართველო მიზნად ისახავს გაზარდოს ადგილობრივი ორგანოების ვალდებულებები, იმისათვის, რომ უზრუნველყოს თითოეული მოქალაქის მხრიდან ღია მმართველობის პარტნიორობის პრინციპებით გათვალისწინებული სარგებლის მიღება. სამოქალაქო ჩართულობისა და ადგილობრივი მმართველობის ანგარიშვალდებულების მექანიზმების გასაძლიერებლად, ღია მმართველობის პარტნიორობის სამოქმედო გეგმების ფარგლებში აღებული ვალდებულებები ხელს უწყობს საზოგადოების ცნობიერების ზრდას და ინფორმაციის მიწოდების ეფექტურობას, რაც უკავშირდება ადგილობრივი ორგანოების მიერ გადაწყვეტილების მიღების პროცესს. სამოქმედო გეგმით გათვალისწინებული ვალდებულებების მიზანია ხელი შეუწყონ მოქალაქეებს მონაწილოება მიიღონ ადგილობრივი ორგანოების საქმიანობაში, მხარი დაუჭირონ ონლაინ მექანიზმებისა და თანამედროვე ტექნოლოგიების განვითარებას და გაამარტივონ საჯარო ინფორმაციაზე ხელმისაწვდომობა.

 


კანონმდებლობა

ამ დროისთვის, არ არსებობს ეროვნული ან ადგილობრივი კანონმდებლობა, სადაც მითითებულია საჯარო კონსულტაციების ჩატარების პროცედურული მოთხოვნები. საქართველოს კანონის „გარემოსდაცვითი შეფასების კოდექსი“ 32-ე მუხლის თანახმად, საჯარო კონსულტაციები არის გარემოსდაცვითი ზემოქმედების შეფასების (EIA) სავალდებულო კომპონენტი და მისი დასკვნები უნდა დაერთოს შეფასების ანგარიშს. ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსი ითვალისწინებს სამოქალაქო მრჩეველთა საბჭოს, როგორც სათათბირო ორგანოს შექმნას, რომელიც შედგება ადგილობრივი სამოქალაქო საზოგადოების, ბიზნესისა და მუნიციპალიტეტის მოსახლეობის წარმომადგენლებისაგან. მრჩეველთა საბჭოს შემადგენლობა განისაზღვრება არანაკლებ 10 წევრით. სამოქალაქო მრჩეველთა საბჭოს შემადგენლობას განსაზღვრავს მერი/რაიონის გამგებელი და ამ საბჭოს მინიმუმ ერთი მესამედი ქალი კანდიდატებისგან უნდა შედგებოდეს. მუნიციპალიტეტის მერი ოფიციალურად არის პასუხისმგებელი, სამოქალაქო მრჩევლების საბჭოში წარადგინოს სივრცითი დაგეგმარების დოკუმენტაცია, მუნიციპალური ბიუჯეტის პროექტი, ინფრასტრუქტურული განვითარებისა და სოციალურ საკითხებთან დაკავშირებული მნიშვნელოვანი სამართლებრივი აქტების პროექტები.

 


გაიდლაინები

საქართველოში არ არსებობს ერთიანი სახელმძღვანელო პრინციპები საჯარო კონსულტაციების ჩატარების შესახებ; თუმცა, პოლიტიკის დაგეგმვის სისტემის რეფორმის სტრატეგიაში ჩამოთვლილია საჯარო კონსულტაციები, როგორც პოლიტიკის დოკუმენტების ხარისხის შეფასების ერთ-ერთი კრიტერიუმი.

2019 წლის 20 დეკემბერს საქართველოს მთავრობამ მიიღო #629 დადგენილება „საჯარო პოლიტიკის დოკუმენტების შემუშავების, მონიტორინგისა და შეფასების წესების შესახებ“. სხვა საკითხებთან ერთად, დადგენილება მოიცავს საჯარო პოლიტიკის შემუშავების ეტაპების აღწერას და რეგულაციებს შესაბამისი დაინტერესებული მხარეების მონაწილეობის უზრუნველსაყოფად. წესები ძალაში შევა 2021 წლის 1 იანვრიდან. მიუხედავად იმისა, რომ დოკუმენტი მდგომარეობის დადებითად შეცვლას ისახავს მიზნად, ის არ ასახავს მოქალაქეთა მონაწილეობის მაღალ სტანდარტებს. კერძოდ, მოქალაქეთა მონაწილეობა სავალდებულოა პოლიტიკის დოკუმენტის პირველადი სახით შემუშავების შემდეგ. შესაბამისად, საჯარო პოლიტიკის დოკუმენტების შემუშავების საწყისს ეტაპზე მოქალაქეთა ჩართულობა  მხოლოდ ნებაყოფლობით ხასიათს ატარებს.

მნიშვნელოვანია, რომ გააქტიურდეს საქართველოს მუნიციპალიტეტებში მოქალაქეთა ჩართულობის და საჯარო კონსულტაციების არსებული მექანიზმები. კერძოდ, მოქალაქეებმა საჯარო კონსულტაციებში მონაწილეობა უნდა მიიღონ სამოქალაქო მრჩეველთა საბჭოს გაძლიერებით, პეტიციების მექანიზმის შესახებ ცნობიერების ამაღლებით, საჯარო ინფორმაციის ხელმისაწვდომობის გაზრდისა და საკრებულოების განხილვებში მონაწილეობის გზით. რეკომენდებულია შიდა ხედვის/რეგულაციის შემუშავება, რომელიც მიზნად ისახავს საზოგადოებრივი კონსულტაციების არსებული დონისა და პრაქტიკის შეფასებას და კონკრეტული ვალდებულებების შემუშავებას, რომლებიც იდენტიფიცირებულ გამოწვევებზე იქნება ორიენტირებული.

 


კარგი პრაქტიკა

ქალაქ ბათუმის საკრებულოს სამოქალაქო მრჩეველთა საბჭო წარმატებული აღმოჩნდა მუნიციპალურ მუშაობაში საზოგადოების ჩართულობის ხელშეწყობის თვალსაზრისით. მრჩეველთა საბჭო შედგება 19 წევრისგან, რომლებიც შეირჩა სამოქალაქო საზოგადოებასთან და ადგილობრივ ბიზნესთან ფართო კონსულტაციების გზით. საბჭოს საქმიანობას ხელს უწყობს სამოქალაქო საზოგადოების ინსტიტუტი, არასამთავრობო ორგანიზაცია, რომელიც მუშაობს მოქალაქეთა ჩართულობის ხელშეწყობის მიმართულებით. საბჭოს შექმნის სამართლებრივ საფუძველს წარმოადგენს ქალაქ ბათუმის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს რეგლამენტი. საბჭო ფართო მანდატით სარგებლობს და მუშაობს ადგილობრივი პოლიტიკის პროცესში მოქალაქეების ჩართულობის გაზრდაზე, მოსახლეობის ინფორმირებულობაზე მუნიციპალიტეტის მუშაობის შესახებ და განიხილავს ინიციატივებს, სამართლებრივ აქტებსა და პოლიტიკურ წინადადებებს. აღნიშნული საბჭოს ჩამოყალიბება და ფუნქციონირება კარგი პრაქტიკის მაგალითია, რადგან სხვა საბჭოებისგან განსხვავებით, ის ძალიან აქტიურია და რეგულარულად ტარდება შეხვედრები სხვადასხვა საკითხის განხილვის მიზნით. საბჭოს აქვს საკუთარი ვებ-გვერდი, რომელსაც გააჩნია მონაწილეობითი ელემენტები და უზრუნველყოფს ინფორმაციის გავრცელებას მისი საქმიანობის შესახებ.

აღსანიშნავია, რომ ადგილობრივი თვითმმართველობის ინდექსის 2019 წლის რეიტინგის თანახმად, ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის შესაბამისად, მონაწილეობითი მექანიზმის შემუშავების მხრივ ყველაზე მაღალი შეფასება ბათუმისა და რუსთავის მუნიციპალიტეტებმა მიიღეს (87% და 72%).

ცნობიერების ზრდა თვითმმართველი ორგანოების აქტივობებთან დაკავშირებით და გადაწყვეტილების მიღების პროცესში სამოქალაქო ჩართულობის მხარდაჭერა იქცა ღია მმართველობის პარტნიორობის 2018-2019 წლების სამოქმედო გეგმის ერთ-ერთ მიმართულებად. სამოქმედო გეგმის ფარგლებში, გათვალისწინებულია სამოქალაქო ჩართულობის თანამედროვე ტექნოლოგიების განვითარების ხელშეწყობა. განსაკუთრებით აღსანიშნავია, რომ ზუგდიდის მუნიციპალიტეტის საკრებულომ აიღო ვალდებულება განავითაროს მულტიფუნქციური მობილური აპლიკაცია - I.Gov.Zugdidi, მათ შორის აპლიკაციის ინფორმაციული და უკუკავშირის მექანიზმები. აპლიკაცია უზრუნველყოფს მუნიციპალიტეტის საკრებულოს საქმიანობაზე ფართო ხელმისაწვდომობას, მათ შორის, მუნიციპალიტეტის საქმიანობის განრიგზე, რეგულარულ სესიებსა და დღის წესრიგზე; ქალაქში სხვადასხვა კულტურული ან სპორტული ღონისძიებების ჩატარების თარიღებზე; ინფრასტრუქტურული პროექტების სავარაუდო დაწყებისა და დასრულების თარიღებსა და სხვა საკითხებზე. აპლიკაცია შესაძლებლობას აძლევს მოქალაქეებს მიიღონ ინფორმაცია ჯანდაცვისა და სოციალური კეთილდღეობის პროგრამების შესახებ და აღნიშნული სერვისებით სარგებლობისა და მერიისთვის წარსადგენი სპეციფიკური დოკუმენტაციის შესახებ.

მოქალაქეთა ჩართულობის ხელშეწყობა და ინფორმაციაზე წვდომის უზრუნველყოფა განმტკიცებულია თბილისის ღია მმართველობის პარტნიორობის 2018-2020 წლების სამოქმედო გეგმით. სამოქმედო გეგმით გათვალისწინებულია თბილისის მერიის ვალდებულება შეიმუშაოს ინტეგრირებული ვებ-აპლიკაცია მოქალაქეებისათვის. აპლიკაცია, „ერთი ფანჯრის პრინციპის“ დანერგვის მიზნით, უზრუნველყოფს ონლაინ წვდომას თბილისის მერიის ერთმანეთთან დაკავშირებულ და ყველაზე მოთხოვნად სერვისებზე. აპლიკაცია, ასევე, ხელმისაწვდომი იქნება მობილური აპლიკაციის ფორმით. აპლიკაციის ფორმატი, გაითვალისწინებს მოქალაქეების მხრიდან სერვისების მიწოდების პროცესში უკუკავშირის მიღებას. თბილისის მერია გაანალიზებს აღნიშნულ ინფორმაციას, და ანალიზის შედეგები იქნება საჯარო ხელმისაწვდომი და გამოყენებული იქნება არსებული სერვისების გაუმჯობესებისათვის.

 

პეტიციები

საზოგადოებრივი პეტიციები საშუალებას აძლევს მოქალაქეებს, სხვადასხვა საკითხთან დაკავშირებით მიმართონ საჯარო დაწესებულებებს შეგროვებული ხელმოწერების რაოდენობა მიუთითებს წამოჭრილი საკითხისთვის მხარდაჭერის დონეს. მათი მიზანია ან საკითხის მნიშვნელობის წამოწევა, ან ასევე კონკრეტული ქმედებების განხორციელების მოთხოვნა. პეტიციების ინიცირება ხშირად გამოწვეულია სამოქალაქო საზოგადოების აქტიურობით. თუმცა, ამავდროულად, იზრდება პეტიციების ოფიციალური, ონლაინ პლატფორმებით წარდგენის შესაძლებლობა, რადგან თუ პეტიცია მხარდაჭერილია ხმათა განსაზღვრული რაოდენობით, ასეთ პეტიციებზე ხდება ოფიციალური პასუხის გაცემა.

 

საერთაშორისო სტანდარტები

მნიშვნელოვანია, რომ ოფიციალური რეაგირება მოხდეს დაუყოვნებლივ, და წარმოდგენილ იქნეს მკაფიო და დასაბუთებული მიზეზები იმ გადაწყვეტილებებისათვის, რომლებიც მიღებულია ან არ არის მიღებული პეტიციის საპასუხოდ.

იმისათვის, რომ პეტიცია გახდეს ფართო საზოგადოების მიერ გამოყენებული ინსტრუმენტი, ადგილობრივმა ხელისუფლებამ და სამოქალაქო საზოგადოების ორგანიზაციებმა უნდა გაზარდონ ცნობიერება პეტიციების ხასიათის, ხელმოწერების შეგროვებისა და პეტიციების წარდგენის პროცედურების შესახებ. ასევე გასაგებად უნდა იყოს განმარტებული ელექტრონული ხელმოწერების სტატუსი, რათა უზრუნველყოფილ იქნას  სრული გამჭვირვალობა იმ პირობების შესახებ, რომლებიც უნდა დააკმაყოფილოს პეტიციამ ოფიციალური პასუხის მისაღებად.

შემდეგი საერთაშორისო კონვენციები და სტანდარტები ეხება პეტიციებს:

 


ადგილობრივი კონტექსტი

ამჟამად, საქართველოში პეტიციების წარდგენა სისტემატურად არ ხდება ცენტრალურ და ადგილობრივ საჯარო დაწესებულებებში. მიუხედავად ამისა, მოქალაქეები აქტიურად იყენებენ არაოფიციალურ საშუალებებს ონლაინ პეტიციების (მაგ. manifest.ge) წარდგენის მიზნით. არსებობს საკანონმდებლო ჩარჩო ადგილობრივ ხელისუფლებაში პეტიციების წარსადგენად; თუმცა, ეს მექანიზმი ადგილობრივი მოსახლეობის მიერ აქტიურად არ გამოიყენება, კანონმდებლობის შესახებ დაბალი ინფორმირებულობისა და შესაბამისი ონლაინ ინფრასტრუქტურის არარსებობის გამო.

ელექტრონული ჩართულობისა და ელექტრონული პეტიციის სტანდარტების განვითარება და გაუმჯობესება წარმოადგენდა საქართველოს ღია მმართველობის პარტნიორობის სამოქმედო გეგმების ერთ-ერთ ძირითად პრიორიტეტს. სამოქმედო გეგმებით გათვალისწინებული ვალდებულებები მხარს უჭერენ თანამედროვე ტექნოლოგიების განვითარებას იმისათვის, რომ განხორციელდეს და ამოქმედდეს პეტიციების სისტემები საჯარო ინსტიტუტებში ადგილობრივ ან ცენტრალურ დონეზე.

 


კანონმდებლობა

საქართველოს ორგანული კანონის „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსი“ 85-ე და 86-ე მუხლები ითვალისწინებენ საკრებულოსთვის პეტიციების წარდგენის შესაძლებლობას. პეტიციები შეიძლება წარდგენილ იქნეს მუნიციპალიტეტის მოსახლეობის მინიმუმ 1%-ის ან დასახლების საერთო კრების მიერ (ან 1%-ზე ნაკლები, როგორც მუნიციპალიტეტის საკრებულოს მიერ იქნება განსაზღვრული).  პეტიციის მიღების შემდეგ შესაბამისი კომისია იღებს გადაწყვეტილებას პეტიციის მუნიციპალიტეტის საკრებულოსთვის წარდგენის შესახებ, პეტიციის შესაბამისად მუნიციპალიტეტის საკრებულოს დადგენილების პროექტის მომზადების თაობაზე ან მიიჩნევს, რომ პეტიციის განხილვა არ არის მიზანშეწონილი. პეტიციის წარდგენა შეიძლება როგორც განკარგულების პროექტის, ასევე, ზოგადი პრინციპებისა და საკრებულოს სხდომაზე საკითხის განხილვის ფორმით. პეტიციების წარდგენის შესახებ შესაბამისი პროცედურები დეტალურად არის მოცემული საქართველოს ორგანულ კანონში ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსი. კოდექსი, ასევე, ადგენს, რომ შესაძლებელია ელექტრონული პეტიციების წარდგენა; თუმცა, ელექტრონული პეტიციების შესახებ შემდგომი პროცედურები ექვემდებარება ქალაქის საკრებულოს ინდივიდუალურ რეგულაციებს.

 


გაიდლაინები

იმის გამო, რომ სახელმწიფო და ადგილობრივი პეტიციები წარმოადგენს სიახლეს მოქალაქეთა ჩართულობის ხელშეწყობის მიმართულებით, შეზღუდული ოდენობით არსებობს გზამკვლევები, რომლებიც დამატებით ინფორმაციას მიაწოდებენ მოქალაქეებს პეტიციების წარდგენის შესახებ. მუნიციპალური პეტიციების გამოყენების პრაქტიკა შეისწავლეს სამოქალაქო საზოგადოების ორგანიზაციებმა. კვლევა ასახავს პრაქტიკულ და სამართლებრივ გამოწვევებს, რომლებიც არსებობს ადგილობრივ დონეზე პეტიციების გამოყენების თვალსაზრისით და აყალიბებს ისეთ რეკომენდაციებს, როგორიცაა:

  • უთითებს პეტიციის ავტორთა სათანადო და დროულ ინფორმირებულობაზე და პეტიციებთან დაკავშირებული ინფორმაციის პროაქტიულ გამოქვეყნებაზე;
  • მუნიციპალიტეტებში პეტიციების მექანიზმის გააქტიურების მიზნით საზოგადოების ინფორმირებულობის გაზრდას პეტიციების ბუნებისა და მათი წარდგენის პროცედურებთან დაკავშირებით;
  • საკრებულოს თავმჯდომარის განკარგულებით განისაზღვროს პასუხისმგებელი პირი, რომელიც დაეხმარება საზოგადოებას პეტიციების ინიცირებაში, რეგისტრაციასა და განხილვის პროცედურებში. აღნიშნულ პიროვნებას, ასევე, უნდა დაევალოს დაინტერესებულ მხარეთა ინფორმირებულობა, თუ რა გადაწყვეტილებას მიიღებენ შესაბამისი ორგანოები პეტიციებთან მიმართებაში.

 


კარგი პრაქტიკა

საქართველოში, მუნიციპალიტეტების დონეზე პეტიციების ინიცირების სხვადასხვა პრაქტიკა დამკვიდრდა.   ადგილობრივი თვითმმართველობის ინდექსის 2019 წლის შედეგების თანახმად, 16 მუნიციპალიტეტის შემთხვევაში მინიმუმ ერთი პეტიცია იქნა ინიცირებული, საიდანაც ექვსმა საკრებულომ გაითვალისწინა და დაიცვა სამოქალაქო ინიციატივების განხილვისა და შეფასების პროცედურული მოთხოვნები.

ფოთის შემთხვევა წარმატებული ინიციატივის მაგალითად შეგვიძლია განვიხილოთ. ადგილობრივმა სამოქალაქო აქტივისტებმა მერიის ვებგვერდზე დანერგილი ონლაინ პეტიციის მოდული გამოიყენეს და ჰაერის ხარისხის უწყვეტი მონიტორინგისთვის ონლაინ პეტიცია დაარეგისტრირეს. ადვოკატირების წარმატებული კამპანიის შემდგომ ადგილობრივმა ხელისუფლებამ პეტიცია გაითვალისწინა.

თბილისის მუნიციპალიტეტმა, გადაწყვეტილების მიღების პროცესში სამოქალაქო ჩართულობის გაზრდის მიზნით, დანერგა ელექტრონული პეტიციების სისტემა  ღია მმართველობის პარტნიორობის სამოქმედო გეგმის მიხედვით. თბილისის ღია მმართველობის პარტნიორობის 2017 წლის სამოქმედო გეგმის ფარგლებში, მუნიციპალიტეტმა აიღო პასუხისმგებლობა მოეხდინა ელექტრონული პეტიციის მექანიზმის ინტეგრირება თბილისის მერიის ვებ-პორტალზე. ელექტრონული პეტიციების პორტალს აქტიურად იყენებენ თბილისის მაცხოვრებლები. პორტალის ამოქმედების შემდეგ, წარდგენილ იქნა 1 000-ზე მეტი იდეა და 20-ზე მეტმა განცხადებამ შეაგროვა მერიის მხრიდან განხილვისათვის აუცილებელი ხელმოწერების საჭირო მინიმალური რაოდენობას.

 

ადგილობრივი რეფერენდუმები

ადგილობრივი რეფერენდუმები ყველაზე ფართოდ არის გავრცელებული ევროსაბჭოს წევრ სახელმწიფოებში. ადგილობრივი რეფერენდუმები აუცილებელია მოქალაქეთა ნების გამოსაკვეთად კონკრეტულ საკითხებზე, რომლებიც პირდაპირ გავლენას ახდენს მათ ყოველდღიურ ცხოვრებაზე

 

საერთაშორისო სტანდარტები

როდესაც რეფერენდუმი ინიცირებულია მოქალაქეების ან დაინტერესებულ მხარეების მიერ, იგი შეიძლება იქცეს ერთგვარ კამპანიად ურბანული განვითარებისთვის,  მათ შორის ახალი ინდუსტრიული პარკის დაგეგმვის ან მანქანებისთვის მდინარის ქვეშ გვირაბის გაყვანის საშულებით.

როდესაც არსებობს კანონმდებლობა, რომელიც ითვალისწინებს ადგილობრივ დონეზე რეფერენდუმებს და ასევე, სახელმძღვანელო მითითებები, თუ როგორ უნდა ჩატარდეს რეფერენდუმი, ისინი ძირითადად ითვალისწინებენ მინიმალურ პროცენტს იმ მოსახლეობისა, რომელთა ხელმოწერებიც აუცილებელია რეფერენდუმის ინიცირებისთვის. იმის მიხედვით, თუ როგორი სამართლებრივი ჩარჩოა სახეზე, რეფერენდუმი შეიძლება იყოს სავალდებულო ან საკონსულტაციო ხასიათის ადგილობრივი თვითმმართველობისთვის.

მნიშვნელოვანია, რომ კანონმდებლობა და პროცედურები იყოს ნათელი, რათა მოქალაქეებმა იცოდნენ, რა ფარგლებში განხორციელდება რეფერენდუმის შედეგები და რა რეაგირებას მოითხოვს პროცესი ადგილობრივი ხელისუფლების აღმასრულებელი ორგანოს თუ საკრებულოს მიერ. როგორც პეტიციების შემთხვევაში, მნიშვნელოვანია ხელმოწერების შეგროვების პროცედურებისა და ელექტრონული ხელმოწერების სტატუსის შესახებ ცნობიერების ამაღლება, რათა უზრუნველყოფილი იყოს სრული გამჭვირვალობა იმ პირობების შესახებ, რომლებიც უნდა დაკმაყოფილდეს რეფერენდუმის ჩატარებამდე. პოლიტიკური პარტიების დაფინანსების გამჭვირვალობის მოთხოვნა ასევე უნდა იქნას გამოყენებული რეფერენდუმის კამპანიის დაფინანსებაზე, ხარჯების ზღვრების განსაზღვრისა და დაფინანსებისა და ხარჯების დამოუკიდებელი აუდიტის ჩათვლით.

შემდეგი საერთაშორისო კონვენციები და სტანდარტები შეეხება ადგილობრივ რეფერენდუმს:

 


ადგილობრივი კონტექსტი

საქართველოში რეფერენდუმის ჩატარება შესაძლებელია მხოლოდ ქვეყნის მთელ ტერიტორიაზე. კანონით დაუშვებელია ადგილობრივი რეფერენდუმის ჩატარება.

რეფერენდუმი ტარდება განსაკუთრებით მნიშვნელოვანი სახელმწიფო საკითხების საბოლოოდ მოსაგვარებლად და შეიძლება დაინიშნოს საქართველოს პრეზიდენტის მიერ, რაც მოითხოვს საქართველოს პრემიერ-მინისტრის ხელმოწერას, თუ რეფერენდუმი არ არის მოწვეული საქართველოს მთავრობის მოთხოვნით. საქართველოს პრეზიდენტს უფლება აქვს დანიშნოს რეფერენდუმი საქართველოს პარლამენტის, საქართველოს მთავრობის ან არანაკლებ 200 000 ამომრჩევლის მოთხოვნით.

კანონის თანახმად, რეფერენდუმზე დასმულ საკითხი დადებითად გადაწყდება, თუ მას დადებითად დაუჭირა მხარი რეფერენდუმში მონაწილეთა ნახევარზე მეტმა. რეფერენდუმის შედეგად მიღებული გადაწყვეტილება შეიძლება შეიცვალოს ან გაუქმდეს მხოლოდ რეფერენდუმის საშუალებით. საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს უფლება აქვს გააუქმოს რეფერენდუმის შედეგები კანონით დადგენილი წესით.

საქართველოში რეფერენდუმის სხვა ფორმაა საკონსულტაციო რეფერენდუმი ან „პლებისციტი“, რომელიც რეგულირდება ისევე, როგორც რეფერენდუმი, იმ გამონაკლისის გარდა, რომ შედეგი არ არის იურიდიულად სავალდებულო მთავრობისათვის.

 


კანონმდებლობა

რეფერენდუმის შესახებ საქართველოს კანონი არეგულირებს საქართველოში რეფერენდუმისა და პლებისციტის ჩატარების წესსა და პროცედურას.

კანონის თანახმად, რეფერენდუმი არ შეიძლება ჩატარდეს შემდეგ საკითხებზე:

  • კანონის მიღების ან გაუქმების  შესახებ;
  • ამნისტიის ან შეწყალების შესახებ;
  • საერთაშორისო ხელშეკრულების რატიფიკაციის ან დენონსირების შესახებ;
  • საკითხზე, რომელიც ითვალისწინებს ადამიანის ფუნდამენტური უფლებების შეზღუდვას.

რეფერენდუმის მარეგულირებელ ნორმასა და ჩატარებული ან ჩასატარებელი რეფერენდუმის კონსტიტუციურობასთან დაკავშირებულ დავას განიხილავს საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლო ორგანული კანონის საფუძველზე.

 


გაიდლაინები

ცენტრალური საარჩევნო კომისიის ვებ-გვერდზე განთავსებულია ზოგადი ინფორმაცია რეფერენდუმის შესახებ - ძირითადად კანონის დებულებები. არ არსებობს სახელმძღვანელო ან პრინციპები ამ საკითხთან დაკავშირებით.

 


კარგი პრაქტიკა

ამ დროისთვის სასამართლო პრაქტიკის შესაბამისი მაგალითები არ არსებობს.

 

კორუფციის რისკები

ეთიკისა და საჯარო ანგარიშვალდებულების არარსებობისას ძლიერდება კორუფცია და სხვა უკანონო ქმედებები, რაც ზიანს აყენებს მშვიდობიანი, წარმატებული და სამართლიანი საზოგადოების ჩამოყალიბებას.

კორუფცია დემოკრატიისა და კანონის უზენაესობის მთავარი გამოწვევაა. კორუფციის შედეგად მიიღება ისეთი გადაწყვეტილებები, რომელიც არ შეესაბამება საზოგადოების ინტერესებს და ცალკეული პირების ხელში ხდება პოლიტიკური ძალაუფლების კონცენტრაცია. ეს, თავის მხრივ, იწვევს პოლიტიკური ლიდერებისა და ინსტიტუტების ლეგიტიმაციისა და საჯარო ნდობის დაკარგვას, რაც საფრთხეს უქმნის ეფექტიან მმართველობას.

კორუფცია დიდ საფრთხეს წარმოადგენს მდგრადი განვითარებისთვის, ზრდის სიღარიბეს და უთანასწორობას. შესაბამისად, ადგილობრივი თვითმმართველობის გაძლიერება და მათი აქტიური მონაწილეობა კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლაში ერთ-ერთი არსებითი წინაპირობაა დემოკრატიული განვითარებისთვის. ადგილობრივ დონეზე კორუფცია სპეციფიკური ფენომენია და მასთან ბრძოლა მუნიციპალიტეტის სპეციფიკაზე მორგებულ მიდგომას საჭიროებს.

კორუფციის შედეგად ადგილობრივი მოხელეები არაეფექტიანად ასრულებენ საკუთარ ვალდებულებებს. შედეგად, არ მიიღება საზოგადოების ინტერესების შესაბამისი გადაწყვეტილებები და ისინი გადაწყვეტილების მიმღები  და მათთან დაკავშირებული პირების ინტერესების შესაბამისი უფროა. ამას მივყავართ საჯარო ფინანსების არამიზნობრივ ხარჯვამდე, ნაკლებად კვალიფიციური მიმწოდებლებისთვის სახელმწიფო შესყიდვების კონტრაქტების გაფორმებამდე და ბიუჯეტის არასწორად განაწილებამდე. ყველაზე უარესი  არის ის, რომ კორუფცია საშუალებას აძლევს საჯარო მოხელეებს, არასათანადოდ გამოიყენონ ფინანსები და გამდიდრდნენ მოქალაქეების ხარჯზე.

მსოფლიო მასშტაბით საზოგადოებათა ერთ-ერთი მთავარი გამოწვევა ანგარიშვალდებული და გამჭვირვალე სისტემების ჩამოყალიბებაა, რაც შედეგად მოგვცემს ეფექტიან საჯარო სერვისებს. მოსახლეობასთან სიახლოვის გამო ადგილობრივი ხელისუფლებები უკეთეს პოზიციაში იმყოფებიან გამოწვევებთან გამკლავებისა და კორუფციის პრევენციისთვის.

დეცენტრალიზაციის თანამედროვე ტრენდის პირობებში, ადგილობრივი ხელისუფლებების ხელში თავს იყრის არა მხოლოდ რესურსები, არამედ აღნიშნული რესურსების გამოყენების  ფართო დისკრეციული უფლებამოსილებაც. შესაბამისად, ადგილობრივ ხელისუფლებას გააჩნია პოტენციალი, რომ ან შეამციროს კორუფცია და გააუმჯობესოს სახელმწიფო სერვისები ადგილობრივ დონეზე, ან პირიქით, გაზარდონ კორუფცია და გააუარესონ სახელმწიფო სერვისების ხარისხი.

კორუფციამ შეიძლება გამოიწვიოს საჯარო მოხელეთა დანიშვნა ფავორიტიზმის საფუძველზე და არა დამსახურების მიხედვით, რაც ნიშნავს, რომ ადგილობრივ და რეგიონულ დაწესებულებებს ერთმევათ ჭკვიანი და ნიჭიერი კადრების აყვანის შესაძლებლობა. ეს, თავის მხრივ, ქმნის ნაყოფიერ გარემოს კორუფციისთვის და კიდევ უფრო ამცირებს საჯარო მმართველობის ეფექტიანობას და მისგან მომდინარე შედეგებს.

არაეფექტური დაწესებულებები შევსებულია ისეთი ინდივიდებით, რომლებიც არ დაინიშნენ თანამდებობაზე დამსახურების მიხედვით. აღნიშნული იწვევს საჯარო სერვისების, და ამ სერვისებისათვის განკუთვნილი ინფრასტრუქტურის ხარისხის გაუარესებას, რითაც საფუძველს აცლის საჯარო დაწესებულებების მიმართ საზოგადოების ნდობასა და ლეგიტიმაციას. უფრო მეტიც, ეს იწვევს მნიშვნელოვან ადამიანურ დანაკარგს, სიღატაკეს, სიკვდილიანობას, ცხოვრების შეზღუდულ შესაძლებლობას.

და ბოლოს, კორუფცია ზიანს აყენებს ეკონომიკურ განვითარებას და ხელს უწყობს არაკონკურენტუნარიანი გარემოს შექმნას, რაც ამცირებს საჯარო ფინანსების ინოვაციური ან უფრო იაფი პროდუქტებისა და სერვისების მისაღებად მიმართვის შესაძლებლობას. კორუფციის ზეგავლენა ბაზრებზე, ადგილობრივ სახელმწიფო სერვისებსა და ინფრასტრუქტურაზე ნიშნავს, რომ ბიზნესს არ აქვს არსებობის მყარი საფუძველი  (პერსონალის, უსაფრთხოების, ინვესტიციის და სხვ). აღნიშნულმა შეიძლება გამოიწვიოს კერძო და საერთაშორისო ინვესტორების მიერ ინვესტიციების განხორციელებისგან თავის შეკავება.



ზოგადი ადგილობრივი კონტექსტი

კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლაში საქართველომ ბოლო წლების განმავლობაში მნიშვნელოვან წარმატებას მიაღწია და დღემდე არსებული გამოწვევების მიუხედავად ლიდერად გვევლინება რეგიონში, რასაც სხვადასხვა საერთაშორისო კვლევა და რეიტინგი ადასტურებს. 2005 წელს საქართველო 158-დან 130-ე იყო  საერთაშორისო გამჭვირვალობის კორუფციის აღქმის ინდექსში, ხოლო 2016 წელს მას იმავე კვლევაში 44-ე ადგილი ეჭირა.[i] ინტენსიური ანტიკორუფციული ღონისძიებების გატარების შედეგად, გაიზარდა საქართველოს ეკონომიკის მიმართ ნდობა ადგილობრივი და საერთაშორისო ბიზნესების მხრიდან, რამაც მიგვიყვანა საზოგადოების მზარდი კეთილდღეობისკენ და მსოფლიოში საქართველოს, როგორც დემოკრატიული რეფორმების რეგიონულ ლიდერად, აღიარებისკენ. მიუხედავად ამისა, 2019-2020 წლების საერთაშორისო ორგანიზაციების მიერ გამოქვეყნებული რეიტინგები ქვეყანაში კორუფციის მდგომარეობის გაუარესებაზე მიუთითებს. აღნიშნული ხაზგასმულია ევროკავშირის პარლამენტის 2018 წლის რეზოლუციაშიც, რომლის მიხედვით მაღალი დონის კორუფცია ქვეყანაში სერიოზულ პრობლემას წარმოადგენს. ამასვე აღნიშნავს საერთაშორისო გამჭვირვალობა აღმოსავლეთ ევროპის და ცენტრალური აზიის ქვეყნებში ანტიკორუფციული მექანიზმების შესახებ კვლევაში და მიუთითებს, რომ საჭიროების მიუხედავად, ხელისუფლებამ დღემდე არ შექმნა დამოუკიდებელი ანტიკორუფციული სააგენტო.

საერთაშორისო გამჭვირვალობა - საქართველოს მიერ 2020 წელს განხორციელებული ანტიკორუფციული სისტემის კვლევა მიუთითებს, რომ ქვეყანაში ანტიკორუფციული სისტემის ერთ-ერთი სერიოზული გამოწვევაა არაფორმალური გავლენა მთავრობის საქმიანობაზე, ასევე, ძალაუფლების კონცენტრაცია და მმართველი პარტიის ფაქტობრივად სრული კონტროლი საჯარო ინსტიტუტების დიდ ნაწილზე.

კორუფციის პრევენციის მიზნით, უმნიშვნელოვანესია საქართველომ პირნათლად შეასრულოს კორუფციის წინააღმდეგ მებრძოლი საერთაშორისო ინსტიტუტების რეკომენდაციები. 2021 წლის მდგომარეობით, ევროსაბჭოს კორუფციის წინაღმდეგ სახელმწიფოთა ჯგუფის კორუფციის პრევენციასთან დაკავშირებული რეკომენდაციების თითქმის 70% საქართველოს მიერ არ არის სრულად შესრულებული.

ანტიკორუფციული პოლიტიკის ჩამოყალიბებასა და განხორციელებაში ადგილობრივი თვითმმართველობების როლის გაძლიერება ერთ-ერთ ვალდებულებად განისაზღვრა 2015 წელს დამტკიცებული ეროვნული ანტიკორუფციული სტრატეგიით, რასაც ეკონომიკური თანამშრომლობისა და განვითარების ორგანიზაციის ანტიკორუფციული ქსელი (OECD-ACN) საქართველოს ანტიკორუფციული რეფორმების მეოთხე რაუნდის შეფასების ანგარიშში დადებითად აფასებს. ამავდროულად, ადგილობრივ დონეზე კორუფცია განსაკუთრებულ ფენომენს წარმოადგენს და საჭიროებს სპეციალურ მიდგომას, რისთვისაც, OECD-ACN-მა საქართველოს მისცა რეკომენდაცია, ხელი შეეწყო ადგილობრივ დონეზე ანტიკორუფციული სტრატეგიული დოკუმენტების შემუშავებისა და განხორციელებისთვის.

ანტიკორუფციული კანონმდებლობა საქართველოში რამდენიმე კანონისა და კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტისგან შედგება. “საჯარო დაწესებულებაში ინტერესთა შეუთავსებლობისა და კორუფციის შესახებ” საქართველოს კანონი ადგენს საჯარო დაწესებულებაში ინტერესთა შეუთავსებლობისა და კორუფციის თავიდან აცილების, გამოვლენისა და აღკვეთის, ასევე, კორუფციული სამართალდარღვევის ჩამდენ პირთა პასუხისმგებლობის ძირითად პრინციპებს. კანონი ასევე არეგულირებს თანამდებობის პირთა ქონებრივი მდგომარეობის დეკლარაციების წარდგენისა და მონიტორინგის პირობებსა და მექანიზმს, ისევე, როგორც მამხილებელთა დაცვის, ეთიკისა და ქცევის ზოგადი წესების ძირითად საფუძვლებს.

ანტიკორუფციული კანონმდებლობის ფარგლებში „სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ“ საქართველოს კანონი არეგულირებს სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის სისტემის დანერგვის წესსა და პრინციპებს, ფინანსური მართვისა და კონტროლის, ისევე, როგორც შიდა აუდიტის საკითხებს. საბიუჯეტო პროცესი რეგულირდება „საქართველოს საბიუჯეტო კოდექსით“, რომელიც განსაზღვრავს ბიუჯეტების პროექტების მომზადების, განხილვის, დამტკიცების, ბიუჯეტების შესრულების, ანგარიშგებისა და კონტროლის წესებს, საბიუჯეტო ურთიერთობებსა და პასუხისმგებლობის საკითხს.

სახელმწიფო შესყიდვების შესახებ“ საქართველოს კანონი ადგენს სახელმწიფო შესყიდვების განხორციელების ზოგად სამართლებრივ, ორგანიზაციულ და ეკონომიკურ პრინციპებს. ნორმატიული აქტით რეგულირდება შესყიდვის საშუალებებთან, შესყიდვების მონიტორინგსა და კონტროლთან დაკავშირებული საკითხები.



[i] საქართველოს მიერ გამოვლენილი პროგრესი ასევე აღიარებულია სხვადასხვა საერთაშორისო მაჩვენებლების, კვლევებისა და ანგარიშების მიერ : საერთაშორისო გამჭვირვალობა - Global Corruption Barometer; ევროპის რეკონსტრუქციისა და განვითარების ბანკი (EBRD) - Life In Transition Survey; საერთაშორისო საფინანსო კორპორაცია (IFC) - Business Perception Survey; მსოფლიო ბანკი - Ease of Doing Business Survey, კანონის უზენაესობის ინდექსი და მონიტორინგის ანგარიშები GRECO-სა და ოესგ-ს (OCDE) ანტიკორუფციული ქსელიდან.

ქრთამის აღება/მიცემა

მექრთამეობა არის დაპირება, შეთავაზება, მიღება ან შუამდგომლობა პირადი სარგებლობისთვის (მაგ. საჩუქარი, სესხი, ჯილდო, სარგებელი და სხვ.) არაეთიკური ან არალეგალური ქმედების საფასურად. მოქრთამვა იწვევს გადაწყვეტილებების მიუღებლობას საზოგადოებრივი ინტერესის გათვალისწინებით, რაც ამცირებს საზოგადოებრივ ნდობას ინსტიტუციების მიმართ და იწვევს ცუდ სახელმწიფო სერვისებს.

საერთაშორისო სტანდარტები

ქვემოთ ჩამოთვლილია საერთაშორისო კონვენციები და სტანდარტები მექრთამეობის შესახებ:


ადგილობრივი კონტექსტი

2020 წელს ქრთამის აღება/მოთხოვნის 33 შემთხვევა დარეგისტრირდა შინაგან საქმეთა სამინისტროს მიერ, საიდანაც და 55% გაიხსნა. 2019 წელს რეგისტრირებული 63 შემთხვევიდან გაიხსნა 41%. რაც შეეხება ქრთამის შეთავაზება/მიცემას, 2020 წელს შსს-მ დაარეგისტრირა 9 ასეთი შემთხვევა, საიდანაც ექვსი გახსნა, ხოლო 2019 წელს რეგისტრირებული 10 შემთხვევიდან გახსნა ექვსი შემთხვევა.

Trace International-ის მიერ გამოქვეყნებული ბიზნესის კორუფციის რისკის ინდექსის მიხედვით 2020 წელს საქართველო 200 ქვეყანას შორის 28-ე ადგილზე იყო, რომელიც ბიზნესის რისკს განსაზღვრავს. რისკის ქულა იგივე დარჩა, რაც 2019 წელს იყო, მაგრამ გაუარესდა 2017 წელთან შედარებით, როცა საქართველო 200 ქვეყანას შორის 25-ე ადგილზე იყო 100-დან 23 ქულით. შეფასებული ოთხი მიმართულებიდან (კორუფციის შესაძლებლობა, შეკავება, გამჭვირვალობა და ზედამხედველობა) საქართველოში ყველაზე ცუდი მდგომარეობა კორუფციული რისკების აღკვეთის კუთხით დაფიქსირდა.

2020 წლის ბიზნესის აღქმის ინდექსის მიხედვით, რომელიც 2021 წლის იანვარში გამოქვეყნდა, საქართველო 180 ქვეყანას შორის 45-ე ადგილზე იყო 56 ქულით. ინდექსი გაუარესდა წინა წლებთან შედარებით, რადგანაც 2018 წელს საქართველო 41-ე ადგილზე იყო 58 ქულით.

წვრილმანი კორუფციის წინააღმდეგ მიღწეული წარმატების მიუხედავად, საჯარო გამოკითხვის შედეგები აჩვენებს, რომ საქართველოს მოქალაქეები კორუფციის უფრო რთულ ფორმებს გამოწვევად მიიჩნევენ. კერძოდ, საქართველოს მოქალაქეების 63% ფიქრობს, რომ ოფიციალური პირების მიერ ძალაუფლების ბოროტად გამოყენება ფართოდ გავრცელებულია. რაც შეეხება ძალაუფლების ბოროტად გამოყენების მიზეზებს, საქართველოში სჯერათ, რომ ესენია ოჯახის წევრების და ნათესავების დასაქმება (92%), საკუთარი ბიზნესის დაცვა (90%), საჯარო ფინანსების მითვისება (81%) და ქრთამის აღება პრობლემების მოგვარების სანაცვლოდ (60%). გარდა ამისა, გამოკითხულთა 3% ასახელებს კორუფციას, როგორც ყველაზე მთავარ პრობლემას ქვეყანაში.


კანონმდებლობა

საჯარო დაწესებულებასთან დაკავშირებული დანაშაულები რეგულირდება საქართველოს სისხლის სამართლის კოდექსის 39-ე თავით. კოდექსის 338-ე მუხლის მიხედვით, ქრთამის ფულადი ან სხვა ფორმით აღება/მოთხოვნა ისჯება ექვსიდან თხუთმეტ წლამდე პატიმრობით, ხანგრძლივობა დამოკიდებულია დანაშაულის სიმძიმესა და მისი ჩადენის გარემოებებზე. მნიშვნელოვანია აღვნიშნოთ, რომ ამ მუხლში დამამძიმებელ გარემოებებად ითვლება შემდეგი: მაღალი საჯარო თანამდებობის ქონა, დიდი ოდენობით თანხის აღება (10,000 ლარის ზემოთ), ჯგუფური განზრახვა, დანაშაულის გამეორება, მრავალჯერადი შემთხვევები, ქრთამის მიღება გამოძალვით ან ორგანიზებული ჯგუფის მიერ.

სისხლის სამართლის კოდექსის 339-ე მუხლის მიხედვით, სასჯელი ქრთამის შეთავაზებისთვის/მიცემისთვის შეიძლება იყოს ჯარიმა, შინაპატიმრობა ან რვა წლამდე თავისუფლების აღკვეთა, რაც ასევე დამოკიდებულია დამამძიმებელ გარემოებებზე, როგორიცაა სხვა სისხლის სამართლის ქმედების ხელშეწყობა ან ჯგუფური ქმედების ჩადენა.


სასამართლო პრაქტიკა

საქართველოს სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახურის ანტიკორუფციული სააგენტოს თანამშრომლებმა დიდი ოდენობით ქრთამის მოთხოვნისა და აღების ფაქტზე, ქობულეთის მუნიციპალიტეტის გამგებლის წარმომადგენელი სოფელ მუხაესტატეში გ.გ. დააკავეს. გამოძიებამ დაადგინა, რომ გ.გ.-მ თურქეთის მოქალაქისაგან თხილის გადასამუშავებელი საამქროსათვის ფართის გამოყოფაში დახმარების სანაცვლოდ ქრთამის სახით 20 000 ლარი მოითხოვა. გამგებლის წარმომადგენელმა წინასწარ აიღო ქრთამის სახით მოთხოვნილი თანხის ნაწილი 4000 ლარი, რა დროსაც იგი დააკავეს. 2021 წლის ზაფხულის მდგომარეობით, გამოძიება დიდი ოდენობით ქრთამის მოთხოვნისა და აღების ფაქტზე მიმდინარეობს (სსკ-ს 338-ე მუხლის მეორე ნაწილით, რაც სასჯელის სახით თავისუფლების აღკვეთას ვადით 7 დან 11 წლამდე ითვალისწინებს).

 

 

ინტერესთა კონფლიქტი

ინტერესთა კონფლიქტს ადგილი აქვს მაშინ, როცა ინდივიდს, თავისი მდგომარეობით, შეუძლია მიიღოს სარგებელი იმ ქმედებებიდან ან გადაწყვეტილებებიდან, რომელთაც ის იღებს, როგორც ოფიციალური პირი. ინტერესთა კონფლიქტს - იქნება ის რეალური, შესაძლო თუ პოტენციური - მივყავართ ისეთ გადაწყვეტილებებამდე, რომლებიც არის, ან მოიაზრება უსამართლოდ და კერძო ინტერესებზე მორგებულად. ეს ამცირებს საზოგადოებრივ ნდობას დაწესებულების მიმართ და იწვევს საზოგადოებისთვის უარყოფით შედეგებს.

საერთაშორისო სტანდარტები

ზემოთ ჩამოთვლილის გარდა ინტერესთა კონფლიქტის საკითხს ასევე მოიცავს შემდეგი საერთაშორისო სტანდარტები და სახელმძღვანელო პრინციპები:


ადგილობრივი კონტექსტი

მიუხედავად იმისა, რომ ინტერესთა კონფლიქტი წარმოადგენს მნიშვნელოვან გამოწვევას საქართველოში, პრაქტიკულად არ არსებობს ასეთი შემთხვევების შესახებ ოფიციალური მონაცემები. სამოქალაქო საზოგადოება და საგამოძიებო მედია ხშირად ინტერესდება სავარაუდო ინტერესთა კონფლიქტის შემთხვევებით, თუმცა, სამართალდამცავი ორგანოების მიერ არ ხდება ასეთი შემთხვევების გამოძიება.

მიუხედავად იმისა, რომ საქართველოში ინტერესთა შეუთავსებლობასთან დაკავშირებული საზოგადოებრივი აზრის გამოკითხვა არ ტარდება, მაინც არსებობს მნიშვნელოვანი საზოგადოებრივი ინტერესი ამ გამოწვევების მოსაგვარებლად. კერძოდ, ინტერესთა კონფლიქტთან და საზოგადოებრივ ორგანიზაციებში კორუფციასთან დაკავშირებული კანონმდებლობის გამოყენების სფერო ფართოვდება ყოველწლიურად და ახლა მოიცავს ცენტრალური, მუნიციპალური, საკანონმდებლო და დამოუკიდებელი საჯარო დაწესებულებების სხვადასხვა წარმომადგენლებს. ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის მიხედვით, მერების გარდა, მათი მოადგილეები და საკრებულოს წევრები, მერიების სტრუქტურული ერთეულების (დეპარტამენტების) უფროსებიც მოიაზრებიან თანამდებობის პირებად, რის გამოც ისინიც ექვემდებარებიან საჯარო დაწესებულებებში ინტერესთა შეუთავსებლობის და კორუფციის შესახებ კანონის მოთხოვნებს.

გარდა ამისა, 2017 წელს შეიქმნა ქონებრივი დეკლარაციების მონიტორინგის მექანიზმი,  შემუშავდა დეკლარაციების შემთხვევითი შერჩევის ელექტრონული სისტემა და შეიქმნა ქონებრივი დეკლარაციების მონიტორინგის პირველი კომისია. ელექტრონული სისტემის მიერ შემთხვევითი შერჩევის პრინციპით შერჩეული დეკლარაციების გარდა, კომისიის მიერ შეირჩევა მაღალი თანამდებობის პირთა შესამოწმებელი დეკლარაციები. კომისიის შემადგენლობა განისაზღვრება საჯარო სამსახურის ბიუროს ხელმძღვანელის მიერ. კომისიის წევრი არ შეიძლება იყოს საჯარო მოხელე. 2017 წლის შემდეგ კომისიის მიერ დეკლარაციების შერჩევა აღარ მომხდარა.[i] მონიტორინგის შედეგები და ანგარიშები ხელმისაწვდომია საჯარო სამსახურის ბიუროს ვებ-გვერდზე.

ამ მიმართულებით გადადგმული პოზიტიური ნაბიჯების მიუხედავად, გამოწვევები კვლავ რჩება. არ არსებობს სტრუქტურა, რომლის მთავარი ფუნქცია იქნება ინტერესთა კონფლიქტის მიმართულებით პოლიტიკის შემუშავება, კანონმდებლობის შესრულების ზედამხედველობა, მათ შორის, სანქციების გამოყენების უფლება, მეთოდოლოგიური ხელმძღვანელობა და ინდივიდუალური კონსულტირება. მიუხედავად მედიისა და არასამთავრობო ორგანიზაციების მიერ საჯაროდ გაცხადებული ბრალდებებისა, არ არსებობს მაღალი თანამდებობის პირთა მიმართ სანქციების გამოყენების პრაქტიკა.



[i] 2017 წელს 284 ქონებრივი დეკლარაცია შემოწმდა; 2018 წელს - 448; და 2019 წელს რაოდენობა გაიზარდა 607-მდე.

 


კანონმდებლობა

საქართველოში არსებობს „საჯარო დაწესებულებაში ინტერესთა შეუთავსებლობისა და კორუფციის შესახებ კანონი“. კანონის მოქმედება ვრცელდება ეკონომიკური ინტერესების გაცხადებაზე, მამხილებელთა დაცვაზე, საჩუქრების მიღებაზე, საზოგადოებრივი ეთიკის პრინციპებზე, ინტერესთა კონფლიქტსა და კორუფციაზე. ამ კანონით გათვალისწინებული სანქციები მხოლოდ ადმინისტრაციულია და მოიცავს ფულად ჯარიმებს 1 000 ლარამდე და ისეთ დისციპლინურ სანქციებს, როგორებიცაა გაფრთხილება და ხელშეკრულების შეწყვეტა. საქართველოს თანამდებობის პირთა ინტერესთა კონფლიქტის მონიტორინგი ხდება საჯარო სამსახურის ბიუროს მიერ დეკლარაციების მონიტორინგის სისტემის საშუალებით.

კანონი „საჯარო სამსახურში ინტერესთა კონფლიქტისა და კორუფციის შესახებ“ ავალდებულებს საჯარო მოსამსახურეებს, აცნობონ ხელმძღვანელ პირებს ad hoc ინტერესთა კონფლიქტის შესახებ; ყოველ კონკრეტულ შემთხვევაში, ხელმძღვანელის წერილობითი თანხმობით მიიღება გადაწყვეტილება ინტერესთა კონფლიქტის საკითხზე. საჯარო მოსამსახურემ უნდა განაცხადოს მასთან დაკავშირებული პირის შესახებ, რომელიც მუშაობს იმავე საჯარო დაწესებულებაში, დანიშვნიდან ან/და შესაბამის თანამდებობაზე არჩევიდან ერთი თვის განმავლობაში, შემდეგ კი - ყოველი კალენდარული წლის 1 თებერვლამდე.

კანონი არ ითვალისწინებს სპეციალურ დებულებებს პარლამენტის წევრების, მოსამართლეების, პროკურორების, მთავრობის წევრების, ადგილობრივი და რეგიონული საბჭოების წევრების შესახებ. ამასთან, კანონი ათავისუფლებს პარლამენტის წევრებს, პრეზიდენტს, პრემიერ მინისტრს და პარლამენტების წევრებსა და ავტონომიური რესპუბლიკების მთავრობების მეთაურებს ad hoc ინტერესთა კონფლიქტის გაცხადების ვალდებულებისგან (მუხლი 11.4). რეგიონული და ადგილობრივი საბჭოების წევრებისთვის არ არსებობს სპეციალური ეთიკის კოდექსი ან სხვა სამართლებრივი აქტები, რომლებიც არეგულირებენ ინტერესთა კონფლიქტს.

საქართველოს სისხლის სამართლის კოდექსი ადგენს სასჯელს თანამდებობის პირის მიერ უკანონო საჩუქრების მიღებისთვის. კოდექსის 340-ე მუხლის მიხედვით, ასეთი ქმედებები ისჯება ჯარიმით, საზოგადოებისათვის სასარგებლო შრომით, თანამდებობის დაკავების ან საქმიანობის უფლების ჩამორთმევით, შინაპატიმრობით ანდა თავისუფლების აღკვეთით ოთხ წლამდე.


სასამართლო პრაქტიკა

უკანასკნელ წლებში საჯარო მოსამსახურეთა ინტერესთა კონფლიქტთან დაკავშირებული სასამართლო პროცესები არ გამართულა. თუმცა, არსებობს ინტერესთა სავარაუდო კონფლიქტის მაგალითები, რაზეც არასამთავრობო ორგანიზაციები და მედია საუბრობს. ასეთი შემთხვევები მოიცავს, კულტურის სამინისტროს მაგალითს, სადაც მაღალი თანამდებობის პირებთან დაკავშირებულმა კომპანიებმა 2,421,743 ლარი მიიღეს სხვადასხვა საჯარო დაწესებულებებისგან გამარტივებული შესყიდვების ისევე, როგორც პირდაპირი დაფინანსების გზით და სხვა, ასევე გამოვლინდა მაღალი თანამდებობის პირების მიერ აკრძალული საჩუქრის სავარაუდო მიღების შემთხვევები, მინისტრების და მინისტრთა მოადგილეების ბიზნეს ინტერესები. გარდა ამისა, მედია საუბრობდა ისეთ შემთხვევაზეც, როცა პარლამენტის წევრმა შეიძინა (აუქციონის საშუალებით) უძრავი ქონება მუნიციპალიტეტიდან, რომელიც ეკუთვნის იმ ოლქს, რომელსაც თავად წარმოადგენდა საკანონმდებლო ორგანოში. გარდა ამისა, სამოქალაქო საზოგადოების ორგანიზაციებმა აღწერეს მუნიციპალურ საჯარო დაწესებულებებში ინტერესთა კონფლიქტის რამდენიმე სავარაუდო შემთხვევა. მაგალითად, პირი კომერციულ გარიგებაში შევიდა მერიასთან და შემდეგ დაინიშნა ინფრასტრუქტურის, ტრანსპორტისა და ტექნიკური საშუალებების დეპარტამენტის უფროსად გარიგების (ხელშეკრულების) ვადის ამოწურვამდე. მიუხედავად იმისა, რომ აღნიშნულმა პირმა, დანიშვნამდე ერთი დღით ადრე მიიღო თანხა, მისი კონტრაქტი კვლავ ძალაში იყო და მის მიერ გაწეული მომსახურებისთვის ორწლიანი გარანტია იყო გათვალისწინებული.

 

სხვისი ქონების მითვისება/გაფლანგვა

სხვისი ქონების მისაკუთრება არის ფულის, საქონლის ან სხვა რესურსების არასწორი მითვისება თანამდებობის პირი მიერ, რომელსაც ანდეს ეს ქონება. ეს იწვევს საზოგადოებრივი ფულის დაკარგვას, რაც ამცირებს საჯარო მოხელეთა უნარს, იმოქმედონ საზოგადოების ინტერესების მიხედვით, აუარესებს სერვისებს და შედეგებს ხალხისთვის. ის ასევე ძირს უთხრის საზოგადოების ნდობას ხელისუფლების მიმართ.

საერთაშორისო სტანდარტები

ნებისმიერი ტიპის კორუფციას, სხვისი ქონების მისაკუთრებას ფარავს შემდეგი საერთაშორისო სტანდარტები და სახელმძღვანელო პრინციპები:


ადგილობრივი კონტექსტი

მონაცემების თანახმად, საქართველოში 2004-დან 2014 წლამდე ყველაზე გავრცელებული ფინანსური დანაშაული იყო ქონების გაფლანგვა - მისი 2,155 შემთხვევა იყო აღრიცხული. აღნიშნული პერიოდის განმავლობაში ქონების გაფლანგვის ყველაზე მეტი - 386 შემთხვევა 2006 წელს დაფიქსირდა. ამის შემდეგ, რაოდენობა დაახლოებით 50%-ით შემცირდა და მოგვიანებით, 2012 წელს გაიზარდა 219 შემთხვევამდე. საზოგადოებრივი აზრი ქონების გაფლანგვასთან დაკავშირებით საქართველოში ჯერ არ არის გამოკვლეული. 2019 და 2020 წლების სტატისტიკაში აღნიშნული დანაშაულის რაოდენობა ცალკე მითითებული არ არის, ჯამურად კი ფინანსური სფეროს დანაშაულთა რაოდენობა 217-ა 2019 წელს და 232 – 2020 წელს.

2017 წელს ქონების გაფლანგვისთვის დამამძიმებელი გარემოებების გარეშე სასჯელის სახით ჯარიმასა და თავისუფლების აღკვეთას დაემატა შინაპატიმრობა 6 თვიდან 3 წლამდე.


კანონმდებლობა

საქართველოს კანონმდებლობა განმარტავს გაფლანგვას, როგორც სხვისი ნივთის ან ქონებრივი უფლების გაფლანგვას, თუ ეს ნივთი ან ქონებრივი უფლება გამფლანგველის მართლზომიერ მფლობელობაში ან გამგებლობაში იმყოფებოდა. დანაშაულის დამამძიმებელ გარემოებებს წარმოადგენს  მისი ჩადენა ჯგუფის მიერ, არაერთგზის, სამსახურებრივი მდგომარეობის გამოყენებით, დიდი ოდენობით და სხვა.


სასამართლო პრაქტიკა

საქართველოს სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახურის ანტიკორუფციული სააგენტოს თანამშრომლებმა თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიასთან თანამშრომლობით სსიპ „მუნიციპალური სერვისების განვითარების სააგენტოს“ ადმინისტრაციის ყოფილი უფროსი მოტყუებით და სამსახურებრივი მდგომარეობის გამოყენებით, სხვისი ქონების დიდი ოდენობით მითვისების ფაქტზე დააკავებს; ასევე, დაკავებულ იქნა შპს „Techracer“-ის ფაქტობრივი მფლობელი სამსახურებრივი მდგომარეობის გამოყენებით სხვა პირის ქონების უკანონო მითვისებაში დახმარების გაწევის ფაქტზე.

გამოძიებამ დაადგინა, რომ სსიპ „მუნიციპალური სერვისების განვითარების სააგენტოს“ ადმინისტრაციის ყოფილმა უფროსმა შპს „Techracer-ისგან“ 23 კომპიუტერი გაძვირებულ ფასად შეიძინა, ხოლო უკანონოდ მიითვისა გაზრდილი ფასის შედეგად დარჩენილი სხვაობა. ამასთან, სააგენტოს ადმინისტრაციის ყოფილმა უფროსმა, საკუთარი რეკომენდაციით, 2019 წლის აგვისტოში სსიპ „მუნიციპალური სერვისების განვითარების სააგენტოში“ დაასაქმა ორი პირი, რომლებიც მასთან წინასწარი შეთანხმებით არ ასრულებდნენ დაკისრებულ მოვალეობას, არ მიდიოდნენ ოფისში და გადასცეს მათი სახელფასო ბარათები ადმინისტრაციის ყოფილ უფროსს; ამ უკანასკნელმა უკანონოდ მიითვისა აღნიშნული პირების სახელზე გადარიცხული 29 000 ლარის ოდენობის თანხა.

გამოძიება მიმდინარეობს შემდეგ ფაქტებზე:  თაღლითობა სამსახურებრივი მდგომარეობის გამოყენებითა და დიდი ოდენობით, სხვისი ქონების მითვისება სამსახურებრივი მდგომარეობის გამოყენებითა და დიდი ოდენობით, სხვისი ქონების მართლსაწინააღმდეგო მითვისებაში დახმარების გაწევა. (180-ე მუხლის III პუნქტის „ა“ და „ბ“ ქვეპუნქტები, 182-ე მუხლის II პუნქტის „დ“ ქვეპუნქტი და ამავე მუხლის III პუნქტის „ბ“ ქვეპუნქტი, რაც ითვალისწინებს თავისუფლების აღკვეთას 7-დან 11 წლამდე). გამოძიებას აწარმოებს ანტიკორუფციული სააგენტო.

 

თაღლითობა

თაღლითობა არის მოტყუების გზით უსამართლო ან არაკანონიერი უპირატესობის მოპოვება. თაღლითობა ძირს უთხრის საზოგადოების ნდობას ხელისუფლების მიმართ და ამცირებს ხელისუფლების მოქმედების უნარიანობას. ის ხშირად იწვევს სახელმწიფო სახსრების დაკარგვას, რაც ვნებს საჯარო სერვისებს და ხელისუფლების შესაძლებლობას, მოაგვაროს საზოგადოების საჭიროებები და მისწრაფებები.

საერთაშორისო სტანდარტები

ნებისმიერი ტიპის კორუფციას, თაღლითობას მოიცავს შემდეგი საერთაშორისო სტანდარტები და სახელმძღვანელო პრინციპები:


ადგილობრივი კონტექსტი

2014 წელს რეგისტრირებული იყო თაღლითობის 974 შემთხვევა, რომელთაგან ბრალის წაყენება მოხდა 639 შემთხვევაში. თაღლითობის რეგისტრირებული შემთხვევები 12.22%-ით შემცირდა 2015 წელს, როცა 855 შემთხვევა იქნა აღწერილი. 2015 წელს, აღწერილი შემთხვევების შემცირების მიუხედავად, ბრალის წაყენება მხოლოდ 477 შემთხვევაში მოხდა. შსს-ს მიერ გამოქვეყნებული მონაცემების მიხედვით, 2020 წელს დარეგისტრირდა თაღლითობის 1493 შემთხვევა, საიდანაც 314 (21.03%) იქნა გახსნილი, 2019 წელს დარეგისტრირებული თაღლითობის 1846 შემთხვევასთან შედარებით, საიდანაც წარმატებით გაიხსნა 29%.  როგორც ვხედავთ, აღნიშნულმა დანაშაულმა მკვეთრად მოიმატა, მისი გახსნის მაჩვენებელი კი მნიშვნელოვნად შემცირდა.

არ არის ცნობილი, თუ რა ქმედებები ხორციელდება სამართალდამცავი ორგანოების მიერ თაღლითობის აღსაკვეთად. გარდა ამისა, 2019-2020 წლების ეროვნული ანტიკორუფციული სამოქმედო გეგმა არ შეიცავს თაღლითობასთან ბრძოლის რაიმე ქმედებებს. 2021-2022 წლების ეროვნული ანტიკორუფციული სამოქმედო გეგმა ჯერ კიდევ არ შემუშავებულა.


კანონმდებლობა

საქართველოს სისხლის სამართლის კოდექსის 180-ე მუხლის მიხედვით, თაღლითობა განმარტებულია, როგორც მართლსაწინააღმდეგო მისაკუთრების მიზნით სხვისი ნივთის დაუფლება ან ქონებრივი უფლების მიღება მოტყუებით. სისხლის სამართლის სანქციები თაღლითობისთვის მოიცავს ჯარიმას, საზოგადოებისთვის სასარგებლო შრომას, შინაპატიმრობას და თავისუფლების აღკვეთას 10 წლამდე, შემთხვევის სიმძიმიდან გამომდინარე.

არსებობს რამდენიმე სამართალდამცავი ორგანო, რომლის იურისდიქციაშიც შედის თაღლითობის შემთხვევების დევნა, მათ შორის, შინაგან საქმეთა სამინისტრო (საგამოძიებო და კრიმინალური დანაყოფები), ფინანსთა სამინისტროს საგამოძიებო სამსახური და საქართველოს პროკურატურა.


სასამართლო პრაქტიკა

2020 წლის 24 ივნისს, საქართველოს სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახურის ანტიკორუფციული სააგენტოს თანამშრომლებმა დააკავეს ქუთაისის მერიის სსიპ „კულტურის, ხელოვნებისა და საგანმანათლებლო დაწესებულებების კავშირის“ მეცნიერ-თანამშრომელი. გამოძიებამ დაადგინა, რომ დაკავებულმა ქუთაისის მერიაში დასაქმების სანაცვლოდ მოქალაქეს 800 ლარი მოსთხოვა და წინასწარ აიღო 400 ლარი. გამოძიება მნიშვნელოვანი ზიანის მიყენებით თაღლითობის მცდელობის ფაქტზე მიმდინარეობს, რაც ითვალისწინებს თავისუფლების აღკვეთას 4-დან 7 წლამდე ვადით.

 

ნეპოტიზმი

ნეპოტიზმი არის ოფიციალური თანამდებობის ექსპლუატაცია ოჯახის წევრის ან მეგობრის სასარგებლოდ (მაგ. სამსახურში დასაქმებით ან უპირატესობის მიცემით). ნეპოტიზმი და ფავორიტიზმის სხვა ფორმები იწვევს იმას, რომ ადგილობრივი და რეგიონული მმართველობის ორგანოები მოკლებული არიან საუკეთესო შესაძლებლობების მქონე კადრებს. ეს, თავის მხრივ, ქმნის ნოყიერ გარემოს კორუფციისთვის და ამცირებს ადმინისტრაციის მუშაობის ეფექტიანობასა და ნაყოფიერებას.

საერთაშორისო სტანდარტები

ნებისმიერი ტიპის კორუფცია, ნეპოტიზმი, განხილულია შემდეგ საერთაშორისო სტანდარტებსა და სახელმძღვანელო დოკუმენტებში:


ადგილობრივი კონტექსტი

ნეპოტიზმი ყოველთვის იყო მნიშვნელოვანი გამოწვევა საქართველოს საჯარო დაწესებულებების უმრავლესობაში. ხშირ შემთხვევაში თანამდებობის პირები ასაქმებენ თავიანთ ნათესავებს სხვადასხვა საჯარო დაწესებულებაში როგორც ცენტრალურ, ასევე ადგილობრივ დონეზე. სამოქალაქო საზოგადოებრივი ორგანიზაციები ხშირად აღნიშნავენ კონკრეტულ შემთხვევებს, როცა მაღალი რანგის თანამდებობის პირების ოჯახის წევრები და მეგობრები საქმდებიან საჯარო დაწესებულებებში. 2019 წელს ჩატარებული კვლევის თანახმად, გამოკითხულთა 59% ფიქრობს, რომ თანამდებობის პირები ბოროტად იყენებენ თავიანთ მდგომარეობას, ხოლო მათი 91 პროცენტი, ვინც ამ მოსაზრებას იზიარებს, მიიჩნევს, რომ ისინი ამას ნათესავებისა და ახლობლების დასაქმებისთვის აკეთებენ.


კანონმდებლობა

კანონმდებლობა არ ახდენს ნეპოტიზმის კრიმინალიზაციას. სამართლიანი დასაქმების პრაქტიკა განისაზღვრება საჯარო სამსახურის შესახებ საქართველოს კანონით და ასევე რეგულირდება ეთიკის ნორმებით, რომელიც 2017 წელს იქნა მიღებული მთავრობის დადგენილებით.


სასამართლო პრაქტიკა

პარლამენტის რამდენიმე წევრის ნათესავები დასაქმებული იყვნენ საქართველოს ეროვნული კომუნიკაციების კომისიაში (GNCC) პარლამენტის წევრების უფლებამოსილების ძალაში შესვლის შემდეგ. საერთაშორისო გამჭვირვალობა საქართველომ მოახდინა ნეპოტიზმის 70 სავარაუდო შემთხვევის იდენტიფიცირება საქართველოს მუნიციპალიტეტებში - საჯარო მოხელეთა მეუღლეები, შვილები და მშობლები დასაქმებულები იყვნენ ან იმავე საჯარო დაწესებულებაში, ან ამ საჯარო მოხელეებთან დაკავშირებულ მუნიციპალურ სააგენტოებში. მაგალითად, 2017 წელს, ონის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს თავმჯდომარის მეუღლე დანიშნული იყო ამავე მუნიციპალიტეტის მმართველობაში შემავალ იურიდიულ პირში სპორტულ კლუბებთან ურთიერთობების მენეჯერად.

 

ადმინისტრაციული რესურსების არამიზნობრივად გამოყენება საარჩევნო კამპანიებში

ადმინისტრაციული რესურსების არამიზნობრივად გამოყენება[i] საარჩევნო კამპანიებში გულისხმობს პოლიტიკოსებისა და საჯარო მოსამსახურეების მიერ ადამიანური, ფინანსური, მატერიალური, in natura და არამატერიალური რესურსების უკანონოდ და ბოროტად გამოყენებას იმისთვის, რომ გავლენა მოახდინონ არჩევნების შედეგებზე და შესაბამისად, დააზიანონ არჩევნების სამართლიანობა.



[i] სახელმძღვანელოს მიზნებისთვის, ”ადმინისტრაციული რესურსები არის ადამიანური, ფინანსური, მატერიალური, in natura და სხვა არამატერიალური რესურსები, რომლებსაც არჩევნებში იყენებენ საჯარო მოსამსახურეები მათი საჯარო სამსახურის ადამიანურ რესურსებზე, ფინანსებზე და ასიგნებებზე კონტროლიდან, საჯარო დაწესებულებების შენობებზე ხელმისაწვდომობიდან და რესურსებიდან გამომდინარე, რაც გამოხატულია პრესტიჟით ან საზოგადოებრივი პოზიციით, როგორც მათი არჩევითი თანამდებობიდან გამომდინარე და რომელიც შეიძლება იქცეს პოლიტიკურ წინსვლად ან მხარდაჭერის სხვა ფორმებად", როგორც ეს განსაზღვრულია „ანგარიშში საარჩევნო პროცესებში ადმინისტრაციული რესურსების ბოროტად გამოყენების შესახებ ", კვლევა No. 585/2010, European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), Council of Europe, 16 დეკემბერი, 2013, სტრასბურგი, ხელმისაწვდომია აქ.

 

საერთაშორისო სტანდარტები

ადმინისტრაციული რესურსების უკანონოდ გამოყენება საარჩევნო კამპანიებში დარეგულირებულია შემდეგი სტანდარტებითა და სახელმძღვანელო პრინციპებით:


ადგილობრივი კონტექსტი

საქართველოში ჩატარებული არჩევნების კონტექსტში, ადმინისტრაციული რესურსების არამიზნობრივად გამოყენება, როგორც ადგილობრივი, ისე საერთაშორისო დამკვირვებლების მიერ ბოლო წლებში დაფიქსირებულ ერთ-ერთ ყველაზე მკაფიო პრობლემას წარმოადგენს.[i] მსგავს შემთხვევებზე საუბრისას ადგილობრივი დამკვირვებლები ხაზგასმით გამოყოფენ ბოლო არჩევნებთან დაკავშირებულ შემდეგ დარღვევებს:

 

  • აღსრულებითი ადმინისტრაციული რესურსის გამოყენება;
  • სამართლებრივი ადმინისტრაციული რესურსების საარჩევნო მიზნით გამოყენება;
  • ინსტიტუციური ადმინისტრაციული რესურსების საარჩევნო მიზნით გამოყენება;
  • ფინანსური ადმინისტრაციული რესურსების საარჩევნო მიზნით გამოყენება;
  • მუნიციპალურ/სახელმწიფო ბიუჯეტში წინასაარჩევნო ცვლილებები სოციალური, ჯანდაცვისა და ინფრასტრუქტურული პროექტების გაფართოების მიზნით წინასაარჩევნო ცვლილება.

 

აღნიშნული გამოწვევების დასაძლევად საჭიროა საკანონმდებლო ცვლილებების განხორციელება და პრაქტიკაში მათი სათანადოდ აღსრულება, რაც მმართველი პარტიის პოლიტიკურ ნებას მოითხოვს.



[i] ადმინისტრაციული რესურსების გამოყენება 2017 წლის ადგილობრივი თვითმმართველობის არჩევნებისთვის საქართველოში. საერთაშორისო გამჭვირვალობა საქართველო. დეკემბერი, 2017. ხელმისაწვდომია: https://bit.ly/2TTBZ3O

ადმინისტრაციული რესურსების გამოყენება საქართველოს პარლამენტის 2020 წლის არჩევნებისთვის - საბოლოო ანგარიში. საერთაშორისო გამჭვირვალობა საქართველო. დეკემბერი, 2020. ხელმისაწვდომია: https://bit.ly/3fnJiIp  

ადგილობრივი თვითმმართველობის არჩევნები 2017 წლის 21 ოქტომბერი და 12 ნოემბერი: საბოლოო ანგარიში. დემოკრატიული ინსტიტუტებისა და ადამიანის უფლებების ოფისი (OSCE) თებერვალი, 2018. ხელმისაწვდომია: https://www.osce.org/odihr/elections/georgia/373600

 


კანონმდებლობა

საქართველოს საარჩევნო კოდექსის 48-ე მუხლის თანახმად, წინასაარჩევნო აგიტაციისა და კამპანიის პროცესში საარჩევნო სუბიექტის მხარდასაჭერად ან საწინააღმდეგოდ ადმინისტრაციული რესურსების გამოყენება იკრძალება. აღნიშნული აკრძალვა ვრცელდება ადმინისტრაციული შენობების, საკომუნიკაციო საშუალებების, საინფორმაციო მომსახურებისა და სხვადასხვა სახის  ტექნიკის, აგრეთვე სახელმწიფო ინსტიტუტების საკუთრებაში არსებული სატრანსპორტო საშუალებების გამოყენებაზეც. აღნიშნული კოდექსის 49-ე მუხლი ითვალისწინებს საბიუჯეტო თანხების, თანამდებობრივი ან სამსახურებრივი მდგომარეობის გამოყენების აკრძალვას, რაც შემდეგ გარემოებებს მოიცავს:

ა) სამსახურებრივად დაქვემდებარებული ან სხვაგვარად დამოკიდებული პირის ჩაბმას ისეთ საქმიანობაში, რომელიც ხელს უწყობს კანდიდატის წარდგენას ან/და არჩევას;

ბ) სახელმწიფო ხელისუფლების ან მუნიციპალიტეტის ორგანოს მიერ დაფინანსებული სამსახურებრივი  მივლინებების  დროს ხელმოწერების  შეგროვებას  და  წინასაარჩევნო  აგიტაციის გაწევას;

გ) წინასაარჩევნო აგიტაციის გაწევას სამუშაო საათების განმავლობაში ან/და სამსახურებრივი ფუნქციების შესრულებისას.

ამასთან, არჩევნების დღემდე მე-60 დღიდან არჩევნების დღის ჩათვლით აკრძალულია ისეთი პროექტების/პროგრამების განხორციელება, რომლებიც მანამდე არ იყო გათვალისწინებული სახელმწიფო ბიუჯეტში. გარდა ამისა, აკრძალულია სახელმწიფო ბიუჯეტით გათვალისწინებული სოციალური გასაცემლების (პენსია, სოციალური დახმარება, შემწეობა და სხვა) ოდენობების ზრდა.

ადგილობრივი სადამკვირვებლო არასამთავრობო ორგანიზაციების თანახმად, საქართველოს კანონმდებლობა ძალიან ვიწროდ განმარტავს ადმინისტრაციული რესურსების საარჩევნო მიზნით გამოყენებას და ხშირ შემთხვევაში ბევრი საკითხი რეგულირების გარეშე რჩება. კერძოდ, ადმინისტრაციულმა ორგანომ შესაძლოა განახორციელოს რიგი ქმედებები, რითაც იგი კანონს არ დაარღვევს, თუმცა მის მიერ საზოგადოებისთვის გაწეული კონკრეტული სიკეთეები შეიძლება ისეთი სახით იქნეს მიწოდებული, რომ მას დიდი გავლენა ჰქონდეს ამომრჩევლის ნებაზე.


სასამართლო პრაქტიკა

დემოკრატიული ინსტიტუტებისა და ადამიანის უფლებების ოფისმა (OSCE) 2017 წლის ადგილობრივი არჩევნების დროს ადმინისტრაციული რესურსის არამიზნობრივი გამოყენების რამდენიმე შემთხვევაზე გაამახვილა ყურადღება. კერძოდ, ბათუმის შემთხვევით დასტურდება, რომ ბათუმის საქალაქო სასამართლომ აჭარის ავტონომიური რესპუბლიკის ფინანსთა და ეკონომიკის სამინისტროს თანამშრომელი „ქართული ოცნების“ (მმართველი პარტია) წინასაარჩევნო ღონისძიების ამსახველი ფოტოების აღნიშნული სამინისტროს ოფიციალურ ფეისბუქ გვერდზე გამოქვეყნების გამო გააფრთხილა. ამასთან, თბილისის მერიამ სოციალური რეკლამა გადასცა ეთერში, რომელშიც არსებული ადმინისტრაციის მიღწევები იყო ასახული. უფრო მეტიც, მერიის მიერ ორგანიზებულ გახსნით ღონისძიებებზე მხოლოდ „ქართული ოცნების“ მერობის კანდიდატი იყო მიწვეული.

გარდა ამისა, საერთაშორისო გამჭვირვალობა საქართველო (TI-G) მმართველი პარტიის საარჩევნო ღონისძიებებზე საბიუჯეტო ორგანიზაციებში დასაქმებული ადამიანების მასშტაბური მობილიზებას უსვამს ხაზს. ორგანიზაციაში მიაჩნიათ, რომ საჯარო მოსამსახურეთა მსგავსი მობილიზება, კანონის პირდაპირი დარღვევაც რომ არ იყოს, სამოქალაქო სექტორის პოლარიზებასა და პოლიტიზებას უწყობს ხელს. საერთო ჯამში, საერთაშორისო გამჭვირვალობა - საქართველომ ადმინისტრაციული რესურსის გამოყენების შემთხვევებზე სულ 16 საჩივარი შეიტანა ცენტრალურ და სხვადასხვა საოლქო საარჩევნო კომისიებში, საიდანაც მხოლოდ ორი დაკმაყოფილდა. ორგანიზაციის მიერ მომზადებული ანგარიშის თანახმად, შემთხვევათა უმეტესობა საჯარო მოხელეების მხრიდან სამუშაო საათებში გაწეულ უკანონო აგიტაციასა და სხვადასხვა მუნიციპალიტეტების მხრიდან თანამდებობრივი მდგომარეობის გამოყენებას უკავშირდება.

გარდა ამისა, სამართლიანი არჩევნებისა და დემოკრატიის საერთაშორისო საზოგადოება (ISFED) - კიდევ ერთი სადამკვირვებლო არასამთავრობო ორგანიზაცია აღნიშნავს, რომ კანონით დაწესებული შეზღუდვების მიუხედავად, მუნიციპალიტეტების დიდმა ნაწილმა ბიუჯეტებში ცვლილებები შეიტანა, რომლის საფუძველზეც გაიზარდა სოციალური, ჯანდაცვის და ინფრასტრუქტურული პროექტები.

 

გამოძალვა

გამოძალვა არის იძულების გამოყენება ინდივიდისგან ან დაწესებულებიდან ფულის, საქონლის, მომსახურების ან სხვა უპირატესობის მისაღებად. გამოძალვა მსხვერპლისთვის ზიანის მიყენების გარდა, ამცირებს საზოგადოების ნდობას ხელისუფლების მიმართ და შეუძლია ხელი შეუშალოს ბიზნესის განვითარებასა და ინვესტიციებს ამ სფეროში.

საერთაშორისო სტანდარტები

როგორც კორუფციის ერთ-ერთი სახეობა, გამოძალვა დაფარულია შემდეგი საერთაშორისო სტანდარტებითა და სახელმძღვანელო დოკუმენტებით:


ადგილობრივი კონტექსტი

გამოძალვა საქართველოში ყველაზე ნაკლებად გავრცელებული დანაშაულია. შინაგან საქმეთა სამინისტროს მიერ გამოქვეყნებული ინფორმაციის მიხედვით 2020 წელს საქართველოში სავარაუდო გამოძალვის 79 შემთხვევა დაფიქსირდა, საიდანაც 20 (25%) წარმატებით გაიხსნა 2019 წელთან შედარებით, როცა 113 რეგისტრირებული სავარაუდო შემთხვევიდან 51 (45%) იქნა წარმატებით გახსნილი. როგორც ციფრები გვაჩვენებს, რეგისტრირებული გამოძალვის შემთხვევები მნიშვნელოვნად შემცირდა 2020 წელს წინა წელთან შედარებით, თუმცა, ამავდროულად შემცირდა წარმატებით გახსნილი საქმეების პროცენტული მაჩვენებელიც.


კანონმდებლობა

სისხლის სამართლის კოდექსის 181-ე მუხლი განმარტავს გამოძალვას, როგორც სხვისი ნივთის ან ქონებრივი უფლების გადაცემის ან ქონებრივი სარგებლობის მოთხოვნას, რასაც ერთვის დაზარალებულის ან მისი ახლო ნათესავის მიმართ ძალადობის გამოყენების ან მათი ნივთის განადგურების ან დაზიანების ანდა მათთვის სახელის გამტეხი ცნობის გახმაურების ან სხვა ისეთი ცნობის გავრცელების მუქარა, რომელმაც შეიძლება არსებითად დააზიანოს მათი უფლებები. დანაშაული დასჯადია ჯარიმით ან თავისუფლების აღკვეთით ორიდან ოთხ წლამდე. დამამძიმებელ გარემოებებში ჩადენილი გამოძალვისთვის მაქსიმალურ სასჯელად გათვალისწინებულია ცხრა წლამდე თავისუფლების აღკვეთა.


სასამართლო პრაქტიკა

ამ დროისთვის სასამართლო პრაქტიკის შესაბამისი მაგალითები არ არსებობს.

კლიენტელიზმი

კლიენტელიზმი არის პირადი სარგებლის დაპირება და მიღება (მაგალითად, საჩუქარი, სესხი, ჯილდო, კეთილდღეობა, სამუშაო და ა.შ.) პოლიტიკური მხარდაჭერის სანაცვლოდ. ის ხშირად ემყარება არათანაბარ ურთიერთობას "პატრონსა" (მაგალითად, პოლიტიკურ ლიდერს) და კლიენტს (მაგალითად, ამომრჩეველს) შორის. კლიენტელიზმი იწვევს გადაწყვეტილებებს, რომლებიც ემსახურება რამდენიმე ადამიანის განსაკუთრებულ და არა ფართო საზოგადოების ინტერესებს, რასაც მოჰყვება უსამართლო და არალეგიტიმური შედეგები.

საერთაშორისო სტანდარტები

როგორც კორუფციის ერთ-ერთი სახეობა, კლიენტელიზმი დაფარულია შემდეგი საერთაშორისო სტანდარტებითა და სახელმძღვანელო დოკუმენტებით:


ადგილობრივი კონტექსტი

კლიენტელიზმი არ არის ფართოდ გავრცელებული ტერმინი საქართველოში. ამავდროულად, სამართალდამცავი უწყებები არ აქცევენ სათანადო ყურადღებას კლიენტელიზმის პრობლემას. მიუხედავად სამოქალაქო საზოგადოების მხრიდან არაერთი ბრალდებისა, რომ ხდებოდა ამომრჩეველთა მოსყიდვა თითქმის ყველა არჩევნების დროს, ამ საკითხზე გამოძიება არ ჩატარებულა. შინაგან საქმეთა სამინისტროს მიერ ბოლო წლებში მსგავსი დანაშაული არ დაფიქსირებულა (ბოლო არჩევნები ჩატარდა 2018 წელს და 2020 წელს).


კანონმდებლობა

სისხლის სამართლის კოდექსის 1641 მუხლის მიხედვით ფულის, ფასიანი ქაღალდების (მათ შორის, ფინანსური ინსტრუმენტის), სხვა ქონების, საკუთრების უფლებების, მომსახურების ან სხვა უპირატესობის შეთავაზება, დაპირება, გადაცემა ან გაცემა საარჩევნო მიზნებისთვის, პირდაპირ ან არაპირდაპირ, ან წინასწარი შეცნობით მისი მიღება, ან ფიქტიური, თვალთმაქცური ან სხვა გარიგება სამართლებრივი შეზღუდვების თავიდან აცილების მიზნით, თუ ასეთი გარიგების ღირებულება არ აღემატება 100 ლარს, ისჯება ჯარიმით, თუ ასეთი გარიგების ღირებულება აღემატება 100 ლარს, მაშინ ისჯება სამ წლამდე თავისუფლების აღკვეთით ან ჯარიმით.


სასამართლო პრაქტიკა

ამ დროისთვის სასამართლო პრაქტიკის შესაბამისი მაგალითები არ არსებობს.

 

პატრონაჟი

პატრონაჟი წარმოადგენს ოფიციალური პოზიციის გამოყენებას საჯარო სამსახურში ფავორიტიზმის საფუძველზე პირის დანიშვნის მიზნით, ხშირად პოლიტიკური მხარდაჭერის სანაცვლოდ. ის შეიძლება მჭიდროდ იყოს დაკავშირებული კლიენტელიზმის, ქრონიზმისა და ნეპოტიზმის ცნებებთან. პატრონაჟი იწვევს გადაწყვეტილებების მიღებას არა საზოგადოების ინტერესების, არამედ გადაწყვეტილების მიმღების და მათი თანამოაზრეების ინტერესებს საფუძველზე. ის არღვევს ლეგიტიმური პოლიტიკური გავლენის საზღვრებს და დამსახურების პრინციპებს და იწვევს საჯარო ფინანსების ფლანგვას.

საერთაშორისო სტანდარტები

როგორც კორუფციის ერთ-ერთი სახეობა, პატრონაჟი დაფარულია შემდეგი საერთაშორისო სტანდარტებითა და სახელმძღვანელო დოკუმენტებით:

ვინაიდან ადმინისტრაციული რესურსების ბოროტად გამოყენება საარჩევნო პროცესებში არის პატრონაჟის ყველაზე ფართოდ გავრცელებული, როგორც კორუფციის ფორმა, მასთან დაკავშირებით აქტუალურია შემდეგი საერთაშორისო სტანდარტები:

  • ევროპის საბჭოს კონგრესის რეზოლუცია საარჩევნო პროცესებში ადმინისტრაციული რესურსების ბოროტად გამოყენების შესახებ: ადგილობრივ და რეგიონულ დონეზე არჩეული წარმომადგენლებისა და საჯარო მოხელეების როლი მოიცავს საერთაშორისო სტანდარტებსა და საუკეთესო პრაქტიკას ადმინისტრაციული რესურსების ბოროტად გამოყენების წინააღმდეგ.
  • ევროპის საბჭოსა და OSCE/ODHIR-ის ერთობლივი სახელმძღვანელო საარჩევნო პროცესებში ადმინისტრაციული რესურსების უკანონო გამოყენების პრევენციის და მასზე რეაგირების შესახებ მიზნად ისახავს გადაწყვეტილების მიმღებთა დახმარებას კანონების მიღებასა და კონკრეტული ღონისძიებების გატარებაში ადმინისტრაციული რესურსების ბოროტად გამოყენების თავიდან ასაცილებლად.

 


ადგილობრივი კონტექსტი

2017 წელს საჯარო სამსახურის შესახებ ახალი კანონის ძალაში შესვლის შემდეგ მნიშვნელოვნად გაუმჯობესდა საჯარო სამსახურის სისტემა საქართველოში. ახალმა კანონმა დანერგა თვისებრივად ახალი მიდგომები პრაქტიკაში, რაც მიზნად ისახავს ქვეყანაში ერთიანი საჯარო სამსახურის დამკვიდრებას კარიერული წინსვლის, დამსახურების, პოლიტიკური ნეიტრალიტეტისა და მიუკერძოებლობის საფუძველზე. საჯარო სამსახურში პატრონაჟის წინააღმდეგ საბრძოლველად კანონით არის გათვალისწინებული თანამშრომელთა აყვანის გამჭვირვალე წესები. მიუკერძოებელი კარიერული წინსვლის უზრუნველსაყოფად დამკვიდრდა თანამშრომელთა შეფასების სისტემა.


კანონმდებლობა

პატრონაჟი, როგორც ასეთი, ნახსენები არ არის ეროვნულ ანტიკორუფციულ კანონმდებლობაში, თუმცა, საჯარო სამსახურის შესახებ კანონი არეგულირებს საჯარო მოსამსახურის დანიშვნას, კარიერულ განვითარებას, თანამდებობიდან გათავისუფლებას, წახალისებას და დისციპლინურ პასუხისმგებლობას. საჯარო სამსახურში ინტერესთა კონფლიქტისა და კორუფციის შესახებ კანონი ითვალისწინებს გარკვეულ დებულებებს ეთიკისა და კეთილსინდისიერების შესახებ. მთავრობის განკარგულებით, რომლითაც დამტკიცდა საჯარო მოსამსახურეთა ეთიკის წესები, შემოღებულია პრინციპები, როგორიცაა მიუკერძოებლობა, პროფესიონალიზმი, დამოუკიდებლობა და საჯარო მოსამსახურის ანგარიშვალდებულება.


სასამართლო პრაქტიკა

საქართველოში არ არის რეგისტრირებული პატრონაჟის შემთხვევები, თუმცა, სამოქალაქო საზოგადოების ორგანიზაციები წინა წლებში მიუთითებდნენ საჯარო მოხელეების ოჯახის წევრების საჯარო სამსახურში დასაქმების შემთხვევებზე, რაც მოიცავდა ნეპოტიზმის მაღალ რისკებს. აღნიშნულ შემთხვევათა უმეტესობა გამოვლინდა ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებში, მაგალითად, საჯარო მოხელეების (მათ შორის, ბორჯომის მუნიციპალიტეტის, ქუთაისის საკრებულოს, ასევე ამბროლაურის მუნიციპალიტეტის თანამდებობის პირების) ოჯახის წევრების დასაქმება მუნიციპალურ არასამეწარმეო (არაკომერციულ) იურიდიულ პირებში.